新能源汽車補貼政策的租金效應及其應對

鄭敬高+馮森+楊振東

摘要：為了保護城市環境，調整能源利用結構，新能源汽車業得到了政府的政策支持。地方政府在具體執行時利用財政補貼政策，制造了新能源汽車進入本地區的門檻。運用數理分析模型可以發現，地方政府對新能源汽車實施補貼，是一種具有地方保護色彩的歧視性政策，制造了行業壟斷，并形成了租金，改變了不同地區新能源汽車企業競爭的比較優勢，廠商和消費者之間的剩余分配也發生了變化，扭曲了資源的配置。真正鼓勵新能源汽車的健康發展，需要重新平衡政府間的利益，厘清政府與市場的關系，建立國內貿易審查機構以限制地方保護行為。

關鍵詞：公共政策;新能源汽車;租金;貿易保護

中圖分類號：F426.471 ? ? ? ? ? ?文獻編碼：A ? ? ? ? DOI：10.3969/j.issn1003-8256.2014.06.011

為推進產業結構的調整，新能源產業得到了我國政府的大力支持，中央政府制定了新能源產業發展規劃，稅收優惠和財政資金補貼便是當前新能源政策的重要內容。在現實生活中，新能源產業政策的實施往往形成政府部門對經濟活動的過度干預，地方政府出臺區別不同廠家的新能源汽車實施有差別的財政補貼，從而形成對行政轄區內新能源汽車廠商的政府保護。在計劃經濟時期按照行政系統、行政區劃組織經濟活動，經濟資源不可能通過市場自由流動。改革開放后，市場經濟的發展帶來了商品、資源在整個社會的流通，形成地區之間、行業之間的市場競爭，推動了經濟資源的優化配置。新能源汽車的發展既需要政府特定產業政策的扶持，又面臨激烈的市場競爭，這就為我們出了一道難題：如何在不損害市場競爭力的前提通過政府的扶持來扶持新能源汽車的發展？

1 ? ?地方保護主義下補貼政策的異化

處于產業發展初期的國產新能源汽車價格相對高昂，市場接受度較低。為了推廣新能源汽車，我國推出了一系列扶持新能源汽車發展的產業政策。2013年9月，國家發出《關于繼續開展新能源汽車推廣應用工作的通知》（以下簡稱《通知》），從2013年到2015年對消費者購買新能源汽車繼續給予補貼。《通知》規定：政府補貼包含兩部分，分別由中央財政和地方財政提供;納入中央財政補貼范圍的新能源汽車車型應是符合要求的純電動汽車、插電式混合動力汽車和燃料電池汽車;補助標準依據新能源汽車與同類傳統汽車的基礎差價確定。《通知》提出京津冀、長三角、珠三角等細顆粒物治理任務較重的區域能立即“響應號召”，成為推廣新能源汽車的示范地區。

地方政府為落實《通知》精神隨即出臺了各自新能源汽車地方補貼政策細則。與中央政策不同，地方政府的補貼政策區別對待不同種類、品牌的新能源汽車。北京市僅對小型、微型純電動汽車及燃料電池汽車給予補貼，屬于中央政府補貼范圍的插電式混動車型不在其中。北京市政府還規定，只有納入《北京市示范應用新能源小客車生產企業和產品目錄》的新能源汽車，并進入《節能與新能源汽車示范推廣應用工程推薦車型目錄》的車型，才能享受北京市的地方補貼。上海市也出臺了類似的規定，只有進入上海市經信委發布的《上海私人購買新能源汽車試點車型信息表》的車型才能享受上海市政府提供的補貼。

對比北京和上海的這兩份汽車目錄，可以發現：兩地政府主要傾向于補貼本地區新能源汽車生產商，外地新能源汽車所占比例較小。如北京汽車生產的新能源汽車被納入北京優待推薦目錄中，上海生產商上海通用和上汽的產品也最先在上海獲批。比亞迪新能源汽車由于產地在深圳，因而在北京、上海兩地都未能進入地方財政補貼的產品目錄。顯然，地方政府的財政補貼不僅僅在于推廣新能源汽車，對本地新能源汽車的發展給予特殊照顧的意圖也十分明顯。

為了克服因地方政府政策歧視而出現的銷售障礙，一些具有技術優勢的新能源汽車廠商只能通過新建工廠、兼并或與地方車企合作等模式在其他地區銷售。享受本地財政補貼的新能源汽車生產商因為有財政補貼的福利，也減少了向外地擴大銷售的積極性。地方政府實施歧視性的財政補貼，妨礙了本地新能源汽車市場的公平競爭，消費者的選擇范圍大大縮小，導致新能源汽車市場呈現出一定程度的碎片化狀態。地方保護主義催生出割據性的汽車市場，國產新能源汽車的生產難以擴大規模效應。各企業獨立進行開發，并未形成合力，也造成了很多資源的浪費。由于政府的財政補貼可以直接轉換為新能源汽車廠商的利潤，在特定背景下，企業必須花大力氣去追逐來自政府的蛋糕，弱化了通過技術創新而獲利的積極性，影響科研投入和產品質量的提高。

中央政府對這一現象應該是有察覺的，《通知》特別強調：在示范城市或區域推廣的新能源車輛，外地品牌數量不得低于30%，不得設置或變相設置障礙限制采購外地品牌車輛。盡管如此，地方保護的影響依然存在，各種顯性或隱性的因素仍制約著地區市場的開放度。

2 ? ?歧視性補貼政策的租金分析

地方政府在貫徹國家新能源產業發展規劃的旗幟下，有意或無意地將財政補貼投向本地生產的新能源汽車。保護性政策間接導致產業壟斷并且轉移了生產者之間、生產者和消費者之間的經濟剩余，形成了新能源汽車政策的租金。

在現代經濟學中，租金泛指生產要素所獲得報酬中超過其機會成本的那部分，也就是超額利潤。租金的產生與壟斷是密切相關的，其中有兩種重要的類型。一種是組織通過自身特殊的資源稟賦或創新性而形成行業內的相對壟斷性，獲取超額利潤，比如李嘉圖租金和熊彼特租金。另一種則是通過形成行業內寡頭壟斷或者借助政府強制力排除其他競爭所形成的壟斷，典型的例子便是卡特爾聯盟形成的張伯倫租金以及行政壟斷。前一種租金的形成在于生產的創新性，能夠增加社會福利，隨著競爭的增加和其他組織技術的進步，租金會逐漸消失。而后者則是借助市場勢力或者公共強制力實現的，特別是政府利用公共政策影響行業資源配置和市場開放度，直接或間接地造成行業壟斷，導致租金的形成，如本文中所闡述的補貼政策。

現代公共政策理念中很重要的兩點是公共性和效率性。具體來說，公共政策應當以公共利益和價值為出發點，以最小成本實現最大收益。對于一項經濟政策，其推行應當能夠維護、促進市場發展的公平性和自由度，保障需求方和供給方合理的利益分配，實現消費者和生產者經濟剩余的最大化，減少無謂損失。在新能源汽車補貼政策中，補貼對汽車生產商產生了直接影響。

在企業發展初期，中央政府的補貼政策確實有利于產品的銷售，從而進一步鼓勵企業擴大生產，進行技術創新和產品升級。但地方政府在具體執行時所出臺的歧視性補貼政策選擇性地對不同企業、不同產品進行執行。即地方政府對本地汽車生產商進行補貼的同時排斥外地生產商，實際上人為地改變了不同廠商產品的比較優勢，而這種優勢的改變并不源于組織特殊的資源稟賦或技術創新。進一步來說，補貼政策通過對價格的影響改變了進入市場的門檻，限制了部分組織對市場機會的利用，從而形成了一種壟斷，租金由此產生。

假設在完全競爭且沒有政府補貼的新能源汽車市場中存在兩家生產廠商A和B，產品同質且產量相同。每輛汽車生產成本都為P，市場的均衡價格為N，均衡產量為M，此時每個廠商利潤為（N-P）*（M╱2）。

如果只對A廠商進行金額為Q的價格補貼，則市場價格降為N-Q。由于短期內廠商無法增加資本以提高產出，所以此時A和B的產量仍保持在M╱2。在此價格上，A的產量得到出清，其利潤為：（N-Q-P）* （M╱2）+Q*（M╱2）= （N-P）*（M╱2），與補貼前的利潤相比保持不變。

相應的，得到補貼產品的消費者剩余增加Q* （M╱2）。而B的價格不變導致出售量下降，假設為0，則利潤也為0。B不僅損失了正常利潤，而且成本也無法收回，實際生產者剩余損失為N*（M╱2）。另一方面，由于A在短期內產量的限制，導致一半的需求方無法獲得產品，即消費者剩余損失為（N-Q）* （M╱2）。則總損失為N*（M╱2）+（N-Q）* （M╱2）=（2N-Q）* （M╱2）。將剩余總增加數與總損失數進行比對，當N= Q，即單個產品價格與補貼額相同時，總剩余保持不變。

當價格大于補貼額時，總剩余減少;

當價格小于補貼額時，總剩余會增加。

而一般補貼額是小于價格的，因此歧視性補貼政策在短期內會導致總剩余的減少，受補貼廠商只獲得正常利潤，補貼的福利由獲得產品的需求方得到。但這種情況發生的前提條件是在短期內價格不發生變化。

進一步來看，原有的新能源汽車需求量為M，補貼帶來價格的下降，需求量可能進一步增加，而此時供給量仍然只有M╱2。所以，這就給廠商A帶來了提價的空間，價格增長的額度不超過補貼Q。在這種情況下，得到補貼產品的消費者所增加的剩余Q* （M╱2）會隨著價格的上升逐漸減少，廠商A的剩余隨之增加。即A獲得了原本給予消費者的補貼，消費者剩余轉移給了生產者，A由此獲得超額利潤。這也是歧視性補貼政策在短期的租金。

從長期來看，A廠商會增加資本投入以生產更多汽車，假設達到M+O，其中O為價格下降帶來的需求增加量，價格依然為N。此時B被迫退出市場，A的產量即為總產量，假設生產成本不變，此時A的利潤為（N-Q-P）* （M+O）+ Q*（M+O）=（N-P）* （M+O），生產者剩余相比以前增加（N-P）* O。而如果A和B都得到補貼，產量仍增加O，則A和B各獲得（N-P）* （O╱2）的利潤，因此歧視性的補貼政策使A獲得了超額利潤（N-P）* （O╱2），并且這種超額利潤源于B的正常利潤。

進一步假設，如果A在壟斷市場后增加的產量O低于A 和B 同時獲得補貼后產量的增加，這部分產量的差值記為H。由于低于假設中的均衡產量，同時補貼的存在導致需求量的增加，A作為壟斷者提高了產品價格，增加的價格記為K。與A 和B同時獲得補貼時相比，A的利潤增加為（N-P+K）* （M+O）。同時由于價格提高導致已購買產品的消費者剩余下降了K* （M+O），再加上由于低于均衡產量帶來的消費者剩余下降的（N-Q）* H，總消費者剩余損失量為K* （M+O）+（N-Q）* H。與總的生產者剩余增加額K* （M+O）相比：如果H為0，總剩余不發生變化，損失的消費者剩余完全轉移給了生產者，成為其超額利潤;如果H為正，除了消費者和生產者之間的剩余發生了轉移，總剩余也隨之減少;如果H為負，即由于規模效應，壟斷市場中單個廠商的產量增加量超過競爭市場中多個廠商的產量增加額，則總剩余增加。而從理論上以及歷史經驗來看，H一般為正，即單個壟斷廠商的供給量達不到均衡水平，因此總的社會剩余是下降的。而且不管H如何變化，消費者剩余K* （M+O）都轉移給了壟斷廠商，成為廠商的超額利潤，即租金。同時，從前面的分析中也可看出廠商B由于沒有補貼，其市場份額被A所獲得，因此A所獲得的一半正常利潤正是B的原有利潤，這也是歧視性補貼政策的租金。

模型分析的結果顯示，歧視性補貼政策會導致區域內行業壟斷的形成，符合條件的企業得以獲得市場地位和超額利潤，這也正是補貼政策創造出的租金。在短期，獲得壟斷地位的廠商由于產能限制，在價格不變的情況下只獲得正常利潤。補貼使獲得產品需求方的剩余增加，但也帶來了商品短缺。但如果在短期內價格上升，廠商獲得超額利潤，消費者剩余下降。在長期中，廠商會增加產能，但低于總需求，導致價格上漲，廠商獲得超額利潤，同時部分消費者剩余轉移到了生產方，整體剩余下降。同時，壟斷廠商占據了整個市場，獲得了其他廠商的正常利潤。這兩部分剩余的轉移就構成了壟斷廠商的超額利潤，也是政策的租金。但是這種租金并非新增財富，而是既有財富分配發生了變化。盡管短期內影響不大，但從長期來看，容易形成行業壟斷，此時補貼對均衡價格已不再構成影響，壟斷廠商有激勵通過提價從需求方獲取超額利潤（假設新能源汽車的需求彈性很小，如果彈性較大，消費會轉向傳統油氣汽車），這也是歧視性補貼政策的長期租金。

雖然在市場經濟中，租金的存在必然會吸引其他生產者和資源流入這一行業，帶來供給的增加以及價格的逐漸下降，租金也隨之逐漸消失，整個行業趨向競爭狀態。但新能源汽車業中的這種租金是由公共政策干預形成的，即行政性壟斷，而非利用市場地位或新技術獲取租金。政策干預雖然沒有直接限制市場準入，但政府的財政支出如補貼影響了市場價格，受益企業得以在保持原本盈利水平的同時以低價出售產品。在缺乏政府支持的情況下，沒有得到補貼的現有生產者受制于成本，在價格上處于劣勢，銷售量下降，最后可能被迫退出該地區市場。同樣，不在補貼范圍內其他新參與者也很難進入地區市場。因此，整個產品市場的供給水平很難提高，甚至可能出現下降，在需求因為補貼得到提高的同時，均衡價格會被推高，租金繼續存在并被固化。

為了維持這一狀態，既得利益者會對政府進行尋租以維持現有政策，從而造成社會資源用于非生產性活動的浪費，在一定程度上扭曲了經濟資源配置，并帶來其他層次上“避租活動”的成本：一部分沒有享受到租的人或集團為了避免歧視性的非優惠待遇和正在享受租的人或集團為了保護自己的優惠待遇，都會為各自的目的而支出巨大的“防御”成本。如比亞迪汽車為了在北京、上海等地獲得新能源補貼，被迫采取在當地新建工廠，或者通過兼并或與地方車企合作的模式“曲線推進”。這些重復建設造成的資源浪費，無疑大大增加了企業以及社會的成本。同時，這種公共政策租金也導致了財富的轉移，直接限制了受政策排斥企業的發展和創新增長的空間，間接帶來的市場分割和地方壟斷也不利于新能源汽車業規模效應的增加。

地方政府出臺的歧視性補貼政策違背了公共政策應立足于公共利益以及具有效率性的基本理念，因而需要對此進行重新構建。而重構的重點和難點在于政府的利益考量，包括中央政府與地方政府間的財政資源分配，地方政府間的利益博弈，以及國有企業與政府間的利益聯系。在新能源汽車政策中，中央政府試圖通過強制規制這種政策工具限制歧視性的補貼政策，以打破地方保護主義。雖然可能有一定成效，但由于未觸及到核心問題，地方保護主義會以更為隱性的形式繼續存在，如新能源汽車上牌政策等等。

3 ? ?限制歧視性補貼政策的制度建構

地方政府的歧視性新能源汽車補貼政策所帶來的租金效應影響了生產企業之間、生產方和需求方間的利益分配，從長期來看不利于總體福利水平的提高和規模效應的出現，還容易引發尋租行為。這種政策租金本質上屬于張伯倫租金中的一種，是對既有利益的重新分配，而不像李嘉圖租金和熊彼特租金能夠有利地促進社會創新和福利增長。因此，從市場公平、自由的角度來說，這種人為地、強制性地重構是不合理的，也與我國目前推行的政府進一步簡政放權和市場化改革理念是相悖的。

在國際貿易中補貼政策常被一國視為具有合理性，其主要考量在于促進就業和推動本國GDP的增長。但對于國內貿易來說，這種合理性并不存在。原因在于，首先國內勞動力流動的便捷性遠高于國際勞動力流動，其廣度和數量都是國際間流動所不可比擬的。就我國而言，交通、通訊以及政策的改變使龐大的勞動力流動成為常態，所以歧視性補貼政策并不會對國家范圍內的就業產生積極作用。租金效應和產業的碎片化反而還可能會制約企業的發展，對就業產生不利影響。其次，國際貿易中補貼政策的作用是限制外國產品的進口以及鼓勵本國產品的出口，以保護本國產業，促進GDP的增長。但新能源汽車補貼政策的作用范圍是本國市場，歧視性的補貼間接導致了行業壟斷并產生租金，損害了部分本國企業的利益，從長期來看會帶來GDP的損失。所以以國際貿易的眼光來審視歧視性補貼政策的合理性是不合適的，地方政府的利益考量和地方間的競爭才是這種地方保護性政策的源泉。

十八屆三中全會報告指出，經濟體制改革的核心就是使市場在資源配置中起決定性作用，建設統一開放、競爭有序的市場體系。實行統一的市場準入制度，簡化各種行政審批手續，實行統一的市場監管，清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法，嚴禁和懲處各類違法實行優惠政策行為，反對地方保護。這有助于厘清政府和市場間的關系，限制地方政府干預市場的手段和能力，對地方保護主義也形成了較強的制約。但分稅制下地方的財政激勵，以GDP為導向的官員考核機制以及國企與地方政府的密切關系，這些誘發地方保護主義因素在現行制度下仍然難以得到解決。在這種情況下，加強對地方保護主義的監管是更為有效的手段，建立一套具有權威性、獨立性的統一貿易監管機制是較為合適的政策選擇。在這一點上，美國處理國內州際貿易保護主義的經驗和WTO管理國際貿易的規則值得借鑒和參考。

在美國，由于州政府具有較大的獨立性，州際貿易中地方保護層出不窮，州政府出臺各種限制性的貿易政策，保護本地產業。貿易保護政策帶來了美國國內市場的分割，不利于資源的流動和企業的壯大。為此美國國會立法宣布貿易保護主義違法，試圖通過法律來遏制這一行為。但僅有完善的立法并不夠，因為地方政府受地方利益驅動，不能指望地方政府（包括司法）自我約束。為了防止有法不依，美國專門建立了“州際貿易管理委員會”，設計、建立了一套獨立于各州并由聯邦財政支持的聯邦司法體系。聯邦司法體系從下至上包括地區法院、巡回法院（或稱上訴法院）和最高法院。所有聯邦法官均由總統直接任命，完全不受州政府影響。凡屬跨州性貿易糾紛，都由聯邦司法體系進行仲裁，從而在制度設計上保證了跨州貿易司法的公正性和有效性。另一個限制貿易保護的例子是在國際貿易中，WTO作為獨立的機構，為國際貿易制定規則，同時對成員國之間的貿易爭端進行仲裁，并對成員國的貿易政策進行監管。一旦有成員國違反規則，WTO接受申訴后會進行調查研究，在認定申訴合理后會要求違規成員國撤銷涉嫌貿易保護的政策。如果違規成員國拒絕執行，WTO有權實行貿易制裁，迫使違規國放棄或更改違規的貿易政策。

像美國和WTO那樣在我國建立獨立的反地方保護機構的難度是比較大的，但總結其經驗，通過改革我國現行體制以形成類似的貿易監管機制是可行的。為此，中央政府可以賦予現有貿易管理機構以新的政府職能，負責對地區間的貿易進行監管，一方面審查各地方的經濟貿易政策，授權對涉嫌貿易保護的地區進行調查;另一方面接受地方政府、組織企業和個人的申訴，對反映的問題進行調查，并在認定事實存在后要求地方進行整改。有效實現監管職能的關鍵在于該機構能否有效地影響地方政府行為。如果調查結果被記入關于地方發展狀況和官員任職情況的評估中，并影響地方轉移支付的獲得和官員的政績，就可以推動這一監管機制的執行，減少地方之間的惡性競爭，增強市場本身的自由度。

政府自身的利益訴求會影響行政權力的使用，這也是政府會有地方保護主義傾向重要原因。地方政府推行的具有歧視性的新能源汽車補貼政策，從分析來看不管長期還是短期都會對社會福利產生不利影響，所減少的經濟剩余大部分會成為受補貼廠商的超額利潤，或者說是補貼政策的租金，并造成地區市場中的壟斷，不利于產業的長遠發展。這種由公共政策帶來的租金，改變了企業間的比較優勢以及經濟剩余的分配。同時，為爭取政府的政策支持以獲得利益，尋租活動隨之出現，帶來資源的扭曲配置以及政府腐敗。從目前的改革來看，減少政府對市場的干預成為政界、學界的普遍共識，而清除地方保護主義是其中的重要內容。除了傳統的中央政府的強制限制，更重要的是真正厘清政府與市場間的分工，合理分配中央地方財政收支。此外，一個仿效WTO和美國州際貿易管理委員會所建立的獨立的貿易監管機制，對于限制地方政府的干預行為也能夠發揮重要的作用。

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（責任編輯：龍 ? ?蓉）

Rent Effect of New Energy Vehicles Subsidies

ZHENG Jinggao1 ，FENG Sen1，YANG Zhendong2

（1.Ocean University of China， Qingdao 266100;2. Liaoning Electric Power Co. of National Grid， Dandong 118000 ）

Abstract：In order to protect the urban environment， adjusting energy use structure， the new energy automotive industry is supported by government policy. But local government make use of financial subsidies， creating a threshold for new energy vehicles to enter the area. Using mathematical analysis model can be found， the local government implemented subsidies for new energy vehicles， is a kind of discriminatory policies for the protection of local industry， and created trade monopoly and rent， changing the comparative advantage of the new energy automobile enterprises .The remaining allocation between manufacturers and consumers is also changed， distorted the allocation of resources. To encourage the healthy development of new energy vehicles， re-balancing the interests of governments ， clarifying the relationship between government and the market and establishing domestic trade review mechanism to limit local protection behavior are needed. And the restrictions on trade protectionism of US Interstate Commerce Commission and the WTO can give us some useful lessons.

Keywords： Public policy;New energy vehicles;Rent;Trade protection