國外公共圖書館法的法律責任研究及其啟示

(清遠職業技術學院圖書館 廣東清遠 511510)

1 引言

信息時代，圖書館作為社會信息服務系統的組成部分，其重要性日漸突出。制定一部統一的圖書館法，無疑有助于加強對圖書館事業的宏觀管理，有利于明確圖書館在信息社會中的地位和作用。而法律責任是圖書館法強制力和約束力的根本體現，是司法工作判決、裁定的參考，也是增強圖書館法律主體遵法、守法意識的保障，〔1〕因而法律責任是一部圖書館法必不可少的內容。有無法律責任對是否承擔法律后果具有決定意義。因此，違法者是否受到法律的處罰以及受到何種處罰均應按照法律責任的規定處理，圖書館法的法律責任能保證圖書館法的順利實施。〔2〕

學者們從多個角度肯定了圖書館法中法律責任的重要性，如有學者認為公共圖書館立法必須明確各級政府作為設置主體的法律責任，〔3〕同時，很有必要明確圖書館罰款的法律地位。〔4〕圖書館違反法律與法規所規定的作為義務及其構成條件就是圖書館不作為，承擔的責任主要是行政責任，同時還包括民事和刑事責任。〔5〕目前，在我國即將進行圖書館法立法的大背景下，探討國外圖書館法中有關法律責任的條款對我國圖書館立法具有重大意義。

2 國外公共圖書館法概況及其法律責任分析

筆者在閱讀國外26部全國性的公共圖書館法或綜合性圖書館法的基礎上，分析其法律責任的內容，總結其特點和規律。

2.1 多數公共圖書館法設立法律責任條款

從表1可知，各國頒布或修訂時間不一致，頒布或修訂時間最早的是巴巴多斯于1904年頒布的《公共圖書館法》，最新頒布并修訂的是印度尼西亞于2007年頒布的《印度尼西亞共和國關于圖書館的法》。20世紀80年代至今是公共圖書館法修訂和頒布最多的時期，共20個國家，占國家總數的76.9%，這與國際上法制化研究與建設日益成熟密不可分。26部國家級的公共圖書館法中涉及法律責任的有19部，占總數的73.1%；涉及對遵守相關法律法規或表現突出的個人、圖書館及相關機構進行獎勵的分別是印度尼西亞和美國的公共圖書館法。下面主要從對相關行為的獎勵及違法行為的懲罰兩大方面分析國外公共圖書館法。

表1 國外新頒布或修訂的全國性公共圖書館法概況

非洲 納米比亞 納米比亞圖書館及信息服務法〔7〕有 2000阿根廷 公共圖書館法〔8〕 無 1986安提瓜和巴布達 中心圖書館法〔9〕 有 1951巴巴多斯 公共圖書館法〔10〕 有 1904加拿大 公共圖書館法〔11〕 有 2003美國 圖書館和博物館法〔12〕 有 2003墨西哥 通用圖書館法〔13〕 無 1988特立尼達和多巴哥 國家圖書館和信息系統法〔14〕有 1998牙買加 牙買加圖書館服務法〔15〕 有 1949美洲愛爾蘭 公共圖書館法〔16〕 有 1947冰島 公共圖書館法第36號文件〔17〕無 1997丹麥 圖書館服務法〔18〕 有 2000俄羅斯 俄羅斯圖書館事業聯邦法〔19〕有 1994芬蘭 圖書館法〔20〕 有 1998立陶宛 立陶宛共和國圖書館法〔21〕 有 2004挪威 圖書館法〔22〕 無 1985瑞典 圖書館服務法〔23〕 無 1996斯洛伐克 圖書館法〔24〕 有 2000斯洛文尼亞 圖書館事業法〔25〕 有 2001英國 公共圖書館和博物館法〔26〕 有 1964歐洲亞洲菲律賓 共和國法第7743號〔27〕 無 1994韓國 圖書館法〔28〕 有 2006日本 圖書館法〔29〕 有 1999印度 公共圖書館圖書及報紙呈交法〔30〕 有 1954印度尼西亞 印度尼西亞共和國關于圖書館的法〔31〕有 2007

2.2 公共圖書館法中的獎勵辦法不明確

只有美國和印度尼西亞規定了獎勵辦法，且并未放在法律責任中，其獎勵是單列的。《印度尼西亞共和國關于圖書館的法》規定：對于保存并保護法律文件的人進行獎勵；對于成功舉辦“愛圖書”、“愛閱讀”等文明活動的相關單位和個人進行獎勵。可見，印度尼西亞鼓勵圖書館等部門舉辦相應的文明活動來帶動全國的學習氣氛，并以法律的形式肯定了圖書館在文化傳播、社會學習中的重要地位。但其沒有明確提出獎勵的內容、形式、主體等。美國的《圖書館和博物館法》規定：主席可以根據博物館和圖書館服務委員會的意見，每年分別給表現突出的、并對所服務的社區領域有重大貢獻的圖書館和博物館授予國家獎勵。美國在此以法律的形式規定了獎勵的級別、頻率和獎勵的主體，同時確定了一定的獎勵判斷標準，即要根據“博物館和圖書館服務委員會的意見”。總之，國外圖書館法中設立關于獎勵條款的國家比較少，且相關獎勵辦法不明確、不具體。

2.3 公共圖書館法中的處罰呈現多樣性

法律責任類型不同，法律責任的承擔方式也不同，某一法律事實可以引起民事法律關系、行政法律關系和刑事法律關系的一起或數起，因此不能單獨區分某一行為是民事的或行政的。〔32〕筆者從法律責任的承擔方式上對涉及懲罰辦法的國外19部圖書館法的有關內容進行歸納分析，發現國外公共圖書館法中處罰類型呈現多樣性，主要包括罰款、拘留或監禁、賠償損失、行為強制制止及相關禁止性規定等，這些既涉及民事責任，又涉及行政責任和刑事責任，沒有明確加以區分。

2.3.1 罰款的處罰方式占多數

罰款處罰是法律中規定個人、機構等違反圖書館法或條例中的相應規定，對圖書館造成損失的行為所采取的一種處罰辦法。19部全國性的公共圖書館法中，有14部法律對違法行為規定了罰款，具體內容見表2。

從表2中可見，這些有罰款規定的法律中，相關規定詳略不一，因此其明確性也不一樣。多數國家傾向于實施罰款的處罰方式，并將相關處罰辦法單列一條，有些還單列一章，罰款處罰不僅針對圖書館用戶，而且針對圖書館的相關負責人。由于各國國情不一，相關罰款規定的詳略及具體性也不同。

表2 有罰款規定的法律條款內容

加拿大的《公共圖書館法》省圖書館館長可根據相關條款對任何不按時歸還公共圖書館或流動圖書館的圖書或其他圖書館資料的用戶處以罰金。任何人如果沒有圖書館的允許保留書和其他圖書館資料，或損壞書和圖書館資料及財產，根據相關規定，即是違法，并將被立即處以不超過50美元的罰款或賠償書、資料和財產的成本損失，并以較多的為依據。是特立尼達和多巴哥的《國家圖書館和信息系統法》部長可根據委員會的建議，制定相應的按該法律要求的或允許的規則，包括針對違法行為制定相應的最多不超過5000美元的罰款。是丹麥的《圖書館服務法》圖書館必須給用戶制定一系列的規則。這些規則必須包括讀者借書的身份條件，借書期限，管理收費，對沒有損壞的書而不按時歸還的責任，罰款和收費，以及執行法院的相關規定。是芬蘭的《圖書館法》 違反圖書館的規章，應征收與違法行為相應的罰款。 是斯洛伐克的《圖書館法》（1）政府部門可處以罰款，對不同違法行為，可處2萬到150萬克朗的罰款；（2）在決定罰款時要特別考慮到非法行為的嚴重程度、方式、持續時間、后果和過失的程度；（3）罰款應在政府部門發現違法行為一年內到違法行為發生的三年之內付清；（4）可重復處以罰款，直到一年之內滿足政府部門要求的義務時才停止；（5）據本法規定的罰款應在決定下達之日起30天內付清才能完結。據本法律制定的懲罰程序應遵守專門的規則；（6）罰款是國家預算收入之一。是（單列一章）斯洛文尼亞的《圖書館事業法》一個圖書館負責人違法將被罰款10萬到30萬拉爾：1、如果他違反了用戶的自由基本服務權利（第8條）；2、如果他開始提供圖書館的服務卻在做這些活動過程中或之前進入圖書館登記處時沒有按條件完成最終的管理。是（單列一章）英國的《公共圖書館和博物館法》在不違背當地政府法相關規定的前提下，相關條例可以包括對征收罰款的條款。 是

2.3.2 行為的強制制止規定了處罰的實施者

行為的強制制止指針對違法行為，能直接采取相關措施制止相應的違法行為，或采取對策使其受到相應的懲罰。涉及到行為的強制制止的國家及其條款見表3。

表3 涉及行為的強制制止的法律條款內容

從表3可知，關于行為的強制制止的規定，不僅針對圖書館用戶的違法行為，而且也針對圖書館等組織的違法行為。且多數國家對于相關違法行為，明確規定了處罰的實施者，并且都是單列一條加以規定，如所羅門群島賦予圖書館員相關處罰權力，加拿大賦予部長一定的處罰權力等。

2.3.3 禁止性規定針對特定行為

表4 涉及禁止性規定的法律條款內容

禁止性規定即在法律中明確某些行為是禁止的、不允許的。國外圖書館法中涉及禁止性規定的比較少，主要有所羅門群島、特立尼達和多巴哥及俄羅斯的法律。從表4中可見，關于禁止性規定的條款多指向相關的違法行為，是對相關行為加以制止，即法律規定任何人或組織不能表現出相關的違法行為，但對違法行為如何處罰卻不明確、不具體。此外，俄羅斯的相關禁止性規定是分散的，不是集中在某一條中，是在相關規定后面，明文規定某些行為的不允許，這與我國地方性圖書館管理辦法有類似的地方。

2.3.4 賠償損失處罰方式主要針對用戶

以彌補圖書館相應的損失為目的所進行的比較輕微的懲罰，一般只要求賠償相應損失或圖書資料的原價。關于補償損失的承擔方式涉及四個國家，包括印度、加拿大、立陶宛和俄羅斯，如立陶宛規定“不按時歸還圖書資料，根據條例中的規定將補償圖書館的使用”；俄羅斯規定“破壞圖書館利用規則和使圖書館遭受損失的用戶，按規則所定數額賠償損失”。這些國家都將相應的條款單列一條。關于補償圖書館損失的規定主要是針對用戶，但沒有對補償作具體說明。

2.3.5 其他處罰方式涉及刑事責任和行政責任

有些國家對違法行為采用了拘留或監禁的處罰方式，如納米比亞明確了監禁的時間。還有些國家在圖書館法中涉及到刑事責任條款，如丹麥的《圖書館服務法》規定“根據刑法第5部分規定，可以給法人給予刑事責任”。有些國家在法律中則明確了行政處罰，如印度尼西亞單列一條規定所有的圖書館如不執行相應的條款將受到行政制裁，并說明強制的行政制裁將在政府法規中得以詳細規定。此外，印度還規定了違法行為的認定程序事項。雖然只有個別圖書館法中涉及刑事責任和行政責任，但這也給我們一定的借鑒。

3 國外圖書館立法實踐對我國圖書館立法的啟示

從以上的分析可以看出國外公共圖書館法有關法律責任的特點，結合我國現有的地方性公共圖書館管理辦法，能得出對我國公共圖書館立法的有益啟示。

3.1 我國部分省、直轄市現有的公共圖書館管理辦法現狀

目前，我國還沒有全國性的圖書館法，部分省、直轄市現有的公共圖書館管理辦法、管理條例中有關法律責任的規定，不僅詳略不一，且對法律責任承擔方式的規定差別很大。部分省、直轄市圖書館管理辦法中法律責任的承擔方式見表5。

表5 我國部分省、市公共圖書館管理辦法中法律責任的承擔方式

從表5可以看出，除河南省的圖書館管理辦法中沒有表彰與獎勵的規定外，其他8個省、直轄市都有相應的獎勵條款規定。除廣西圖書館管理辦法對法律責任的規定比較簡單外，其他地區都比較詳盡，因而只有廣西沒有賠償要求、罰款規定和罰款額度的限制。9個地區的圖書館管理辦法都有針對用戶、圖書館等的違法行為，由上級主管部門給予“限期改正”處理，都針對某些違法行為，提出禁止性規定。除了上海和廣西沒有“行政處分”的處罰外，其他地區都有這一處罰措施。對于批評教育的處罰辦法，有一半以上的地區有相應的規定。其中有7個地區對于情節特別嚴重的違法行為規定了要依法追究刑事責任。

3.2 國外圖書館立法對我國的啟示

3.2.1 我國圖書館法應當設定獎勵條款

雖然國外只有美國和印度尼西亞規定了獎勵辦法，但我國地方性公共圖書館管理辦法幾乎都涉及到獎勵條款，上海、廣西和內蒙古在其法律中直接用“獎勵與處罰”取代“法律責任”這一條目，并且我國地方性圖書館管理辦法都明確了相關的獎勵主體、獎勵對象和獎勵行為。而參照我國已有的法律，如我國的檔案法，其中也涉及到獎勵條款，但其沒有將獎勵條款放在法律責任章節中，而是放在相應的條款后面，對相關行為涉及的個人和單位進行獎勵。因此參照國外圖書館法的實踐，我國的地方性圖書館管理辦法和相關法律傳統，在我國的圖書館法中應當設定獎勵條款，該條款要明確獎勵的相關主體、對象和行為，獎勵不屬于法律責任類，所以不應放在法律責任中。對于獎勵的部分，最好另外制定相關的圖書館評估標準或績效考核標準，以確定圖書館或相關人員是否達到了相應的獎勵標準，不然，相關的獎勵規定將形同虛設。

3.2.2 法律責任中相關處罰方式應明確側重點

國外公共圖書館法中處罰類型比較多樣化，主要有罰款、拘留或監禁、賠償損失、行為強制制止及相關禁止性規定等類型，而我國地方性圖書館管理辦法的處罰方式更多，不僅有民事責任，而且有行政責任和刑事責任，這在我國的圖書館法中是應當繼續堅持的，即針對不同類型的違法行為采取不同的處罰方式。值得注意的是，國外圖書館法中每種處罰方式的側重點是不一樣的，如很多國家的罰款規定比較詳細，一般涉及到罰款的數額和相應的違法行為，有些還明確了由相關部門或人員進行罰款；而行為的強制制止則規定了處罰的實施者，禁止性規定主要是針對相關行為，賠償損失的處罰方式主要針對用戶。而我國地方性圖書館管理辦法中的相關法律責任比較簡單，不是很全面。因此，我國圖書館法應明確相關處罰方式所針對的違法行為、所能實施處罰的部門或人員和比較明確的處罰辦法，要針對每種處罰方式，明確其關鍵點和側重點，進而在法律責任中體現出來。

3.2.3 圖書館法應賦予相關部門制定詳細罰則的權力

作為一部全國性的圖書館法，不可能針對所有的違法行為都有非常明確具體的規定。因此，國家應賦予相關部門一定的權力來制定具體的實施細則。這在國外圖書館法中也有體現，如英國的圖書館法，特立尼達和多巴哥及丹麥也在法律中規定了相關人員或部門可以制定具體的處罰細則。因此，我國圖書館法應當在相關處罰辦法需要分類細化處理的地方，賦予地方政府或相關部門按照合法的程序，在法律規定的范圍內針對相關違法行為制定具體的處罰細則，該法律條文應當在圖書館法中明確體現出來。

3.2.4 法律責任部分應單列一章

從形式上看，國外圖書館法多是條款式的，因此沒有將法律責任單列一章，而是采取對相關違法行為的處罰規定單列一條的形式，但也有部分國家將處罰單列一章，如斯洛伐克和斯洛文尼亞，這樣便于找到對違法行為的處罰辦法。我國地方性圖書館管理辦法多是將法律責任單列一章或列在某一條。因此，我國圖書館法應將法律責任單列一章，采用章條式的立法形式。此外，在形式方面，還有一個值得重視的問題是，對于禁止性規定，國外很多國家是將其單列一條的，而且我國多數地方性圖書館管理辦法沒有將禁止性規定放在法律責任中，而是將其放在相應條文之后，參照我國的檔案法，其禁止性規定也沒有放在法律責任中。因此，我國圖書館法應將禁止性規定放在相應的規定后，可不必單獨放入法律責任章節中。

4 小結

法律責任是任何一部法律的重要結論部分。這是因為任何一部法律，無論其宗旨如何、權義如何規范、時效如何限定、區域如何劃分，如何選用不同類型的法律規范，目的均在于使人們遵法、守法。而法律責任正是起著保障這些規范的正確實施和順利被執行的作用，由此可見，法律責任的產生，是法制建設所必須的。〔42〕文章在分析國內外公共圖書館法的法律責任的基礎上，提出國外圖書館立法對我國圖書館立法在法律責任方面的啟示，為我國圖書館立法提供參考。

1. 裴紅艷,賴湘蓉.近10年來我國圖書館法制建設研究之進展.中國圖書館學報,2000(3):76-80

2. 方習國.圖書館立法的法律責任.圖書與情報,2000(4):21-22

3. 楊玉麟.《公共圖書館法》立法基礎與必要性研究.中國圖書館學報,2010(2):9-15

4. 肖書銘,傅文奇.丹麥圖書館法的立法進程及其對我國的啟示.圖書館建設,2010(6):10-12

5. 王玉林.圖書館不作為及其法律責任.圖書情報知識,2004(6):89-90

6. National Library Service.〔2013-09-20〕.http://www.paclii.org/sb/legis/consol_act/nlsa251/

7. Namibia Library and Information Act 4 of 2000.〔2013-09-20〕.http://www.nln.gov.na/Namibia-Libary-and-Information-Act-4-of-2000.pdf

8. Ley de Bibliotecas Populares.〔2013-09-23〕. http://www.conabip.gob.ar/content/ley-de-bibliotecas-populares

9. The Central Library Act.〔2013-09-23〕. http://www.laws.gov.ag/acts/chapters/cap-80.pdf

10. The Laws of Barbados-public library act. 〔2013-09-23〕.http://www.barbadosparliament-laws.com/en/ShowPdf/52.pdf

11. Public Libraries Act.〔2013-09-23〕. http://www.gov.pe.ca/law/statutes/pdf/p-31_1.pdf

12. Museum and Library Services Act of 2003.〔2013-09-23〕.http://www.imls.gov/assets/1/assetmanager/2003.pdf

13. Ley General De Bibliotecas.〔2013-09-23〕. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/134.pdf

14. The National Library and Information System Act.〔2013-09-23〕. http://www.ttparliament.org/legislations/b2006s10.pdf

15. Jamaica Library Service Act.〔2013-09-23〕. http://jamaicalaw.com.jm/law-reports/statutes/272.html

16. Public Libraries Act.〔2013-09-23〕. http://www.irishs tatute book.ie/1947/en/act/pub/0040/print.html

17. Libraries Act 1997.〔2013-09-23〕.http://eng.mennt malara duneyti.is/Acts/nr/2431

18. Act on Library Services.〔2013-09-23〕.http://archive.ifla.org/V/cdoc/danish.htm

19. 林曦.俄羅斯圖書館事業聯邦法.江蘇圖書館學報,1997(1): 51-56

20. Library Act.〔2013-09-23〕.http://archive.ifla.org/V/cdoc/finnish.htm

21. Law on Libraries.〔2013-09-24〕. http://www.eui.eu/Projects/InternationalArtHeritageLaw/Documents/NationalLegislation/Lithuania/lawlibraries.doc

22. Library Act.〔2013-09-24〕. http://archive.ifla.org/V/cdoc/norway.htm

23. Act on Library Services.〔2013-09-24〕. http://archive.ifla.org/V/cdoc/swedish.htm

24. ZáKON 183.〔2013-09-24〕.http://www.snk.sk/?kniznicny-zakon

25. Librarianship Act.〔2013-09-24〕.http://www.arhiv.mk.gov.si/fileadmin/mk.gov.si/pageuploads/min_eng/legislation/Librarianship_Act.pdf

26. Public Libraries and Museums Act 1964.〔2013-09-24〕.http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1964/75/contents

27. Philippines Republic Act NO. 7743.〔2013-09-20〕.http://nationallibraryphilippines.wikispaces.com/file/view/RA7743+with+IRR.pdf

28. 李炳穆,太賢淑,段明蓮.韓國圖書館法.圖書情報工作,2008(6):6-21

29. 李農.日本《圖書館法》.江蘇圖書館學報,2001(3):53-55

30. The Delivery of Books’ and Nnewspapers’ (Public Libraries)ACT, 1954.〔2013-09-20〕. http://www.nationallibrary.gov.in/nat_lib_stat/for-publishers.html

31. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 43 Tahun 20 07.〔2013-09-21〕.http://kelembagaan.pnri.go.id/Digital_Do cs/homepage_folders/activities/highlight/ruu_perpustakaan/pdf/UU_43_2007_perpustakaan.pdf

32. 劉衛利.試論圖書館工作法律責任及其多重承擔.新世紀圖書館,2004(5):14-16

33. 北京市人民代表大會常務委員會.北京市圖書館條例.〔2013-10-22〕. http://www.bjwh.gov.cn/5/2012_5_15/3_5_69545_433_0_133 7057703421.html

34. 上海市人民政府.上海市公共圖書館管理辦法（第二次修正）.〔2013-10-22〕.http://www.gsfzb.gov.cn/FLFG/ShowArticle.asp? ArticleID=13193

35. 湖北省公共圖書館條例.〔2013-10-22〕.http://www.hbwh.gov.cn/Article/HTML/1262.s htm

36. 內蒙古自治區公共圖書館管理條例.〔2013-10-22〕. http://huiminqu.nmgnews.com.cn/system/2008/12/05/010150021.shtml

37. 河南省人民政府.河南省公共圖書館管理辦法.〔2013-10-22〕.http://www.chinalawedu.com/news/1200/22598/22618/22874/20 06/3/ll1671153614192360025320-0.htm

38. 廣西壯族自治區人民政府.廣西壯族自治區公共圖書館管理辦法.〔2013-10-22〕. http://www.yongning.gov.cn/wentiju/contents/1442/10465.html

39. 浙江省人民政府.浙江省公共圖書館管理辦法.〔2013-10-22〕.http://www.zjwh.gov.cn/zcfg/xzgz/szf/2007-05-24/30066.htm

40. 江蘇省公共圖書館管理辦法.〔2013-10-22〕.http://www.jiangsu.gov.cn/gzcy/yjzj/yjzj/200901/t20090105_ 296341.html

41. 山東省人民政府.山東省公共圖書館管理辦法.〔2013-10-22〕. http://www.shandong.gov.cn/art/2009/4/27/art_3883_1527.html

42. 裴成發.圖書館法制建設論要之五：圖書館法的法律責任研究.圖書館建設,1996(3):17-18