蘇州總分館制度設計的背景、思路與成效

(蘇州圖書館 江蘇蘇州 215002)

2010年11月，國家文化部、財政部啟動創建“國家公共文化服務體系示范區”(以下簡稱“示范區”)活動，經過申報、角逐，蘇州市成為首批示范區的創建城市之一。2013年6月起，文化部、財政部對首批示范區的創建工作進行綜合驗收，蘇州市的綜合得分在所有創建城市中位列第一。

在示范區申報中，職業創新、經濟高效并具有一定規模的總分館體系是蘇州市創建示范區的基礎條件和競爭優勢;同時，借助創建示范區，蘇州的總分館建設步入了政府主導、合理布局、符合規律、結合實際的可持續發展之路。驗收專家們認為，經過創建示范區后的蘇州總分館，有制度、有規劃、低成本、高效益，成功實現了從職業行為到政府主導、從協議約束到制度保障、從按“錢”布點(哪兒出資到那兒布點)到科學規劃的轉變，成為蘇州市創建示范區的亮點之一，為同類地區的公共圖書館服務體系建設提供了借鑒和示范。〔1〕回顧蘇州總分館建設，雖然以前通過職業創新取得了很大的成績，但借助創建示范區而建立起的制度，將保障蘇州總分館實現更加科學、穩定、高效和可持續的發展。

1 蘇州總分館制度設計的背景

蘇州圖書館經過六年的總分館建設，至創建示范區前的2010年底，已經發展成為一個擁有1個總館、26所分館、2個流動圖書館(30個?？奎c)的服務體系。2010年，蘇州圖書館共接待到館讀者531．45萬人、借出圖書201．12萬冊次，其中，26所分館接待讀者314．82萬人次，占整個總分館體系接待人次總量的60%，借出圖書80．08萬冊次，占總量的近40%，即約一半的服務工作量由分館完成，而分館經費支出只占總支出的16%，展示出很好的效益，受到市民的歡迎、社會各界的好評。

蘇州總分館建設的形式是合作，核心是全委托下的統一管理，分館的建設主體〔2〕(即委托單位)提供分館的館舍、裝修、設備，并每年向蘇州圖書館支付一定的人員經費和購書經費，把分館委托給蘇州圖書館管理和開放，蘇州圖書館向分館派遣工作人員，總館統一采編和調配圖書、征訂報刊，分館使用總館的計算機業務管理系統、按統一標準提供服務、統一開展讀者活動，讀者使用統一的讀者證、在總分館系統內實行通借通還。在這個合作協議中，由于對文獻資源采用了“動態資產權”，在協議委托期內淡化了文獻資源的資產歸屬，因而分館建設主體雖然提供了場地和資金，但除考核分館的服務效益外沒有其他的權益;蘇州圖書館接受委托、獲得分館的場地使用權和委托管理的經費，負責分館的開放，為分館提供和調配適用的文獻資源，為分館讀者提供符合總館服務標準的專業服務;而讀者享受到了便捷和免費服務。如此，總館與分館雖然不享有同一個建設主體，但結成了在委托期內暫時統一的管理單元?！?〕總分館之間的關系因全委托而緊密，分館成為總館的服務觸角，讀者對分館的評價即是對總館(其實是整個總分館體系)的評價，所以，總館必須對分館提供服務的數量和質量負全責，分館與總館成為了一個有機整體。由于總分館之間形成了如同一體的緊密型關系，分館提供了與總館相同的專業化服務，再加上分館辦在社區，貼近居民，所以市民逐漸成為了圖書館的讀者，分館讀者盈門，服務效益之高甚至超過了縣級圖書館的平均水平。

表1 2010年蘇州總分館與全國市、縣圖書館平均水平比較表

從表1看出，蘇州總分館體系中，分館平均接待到館讀者12．11萬人次，比全國縣級館平均水平高出近70%;年度經費18萬元，是縣級館平均水平的18%;人均服務成本只有全國縣級館平均水平的11%，絕對效益和相對效益都很高。

蘇州總分館的建設是在調研和借鑒國際、國內總分館建設的經驗與教訓，按照目前的體制、蘇州的實際，并在思路、機制、技術、服務等方面進行的創新。如在文獻資產權上采用了“動態資產權”，在分館管理上采用了“扁平化管理”，在保障分館工作人員的專業性上采用了“孵化式培訓”，〔4〕等等，因此在一定程度上繞開了體制障礙，實現了總分館人、財、物的統一管理，有效降低了辦館成本，為分館的委托單位所接受，為市民所喜愛，被業內專家學者稱為“符合《國家‘十一五’時期文化發展規劃綱要》中對總分館的要求、與國際接軌，并榮獲文化部“第十四屆群星(服務)獎”。但蘇州總分館一直沒有解決最基本的問題——政府主導。因為缺乏政府主導只通過職業創新，說服基層政府，通過協議把基層圖書館委托給蘇州圖書館，實行統一管理，雖然產生了很好的服務效益。但是，這種沒有制度保障的合作，使總分館實質上存在建設主體多頭以蘇州圖書館有限的資源也無法建設和支撐起全覆蓋的總分館體系;缺乏法規或制度的約束，合作雙方都沒有建設分館的法定義務，易受各種因素影響;總分館無法按科學規劃布局，難以實現可持續發展。而創建示范區就給蘇州總分館的發展帶來了極好的機會。抓住這個機遇，充分剖析蘇州總分館已有的優勢和存在的關鍵問題，也就對接下來總分館制度設計有了把握，為制度設計的思路打開了一扇窗戶。

2 蘇州總分館制度設計的思路

總分館制度的設計，關鍵問題是政府主導。建立能夠為市民提供普遍均等服務的總分館制度，這在業內應該是很容易理解的問題，但要說服政府出臺這樣的制度卻并不簡單。政府一方面關心如何有效履行政府責任，另一方面關心履行這種責任需要多少資金，公共預算資金是否能夠長期支撐。因此，為政府設計總分館制度，不僅需要解釋普遍均等的公共圖書館服務需要總分館的組織形式和服務模式，從而有利于公共圖書館服務體系的科學布局，實現服務的普遍均等，方便市民利用圖書館，提高市民的科學文化素質;更要解釋為什么總分館比一群單體圖書館更加節省建設成本和運行費用，從而有利于當地政府能夠以較少的公共財政資金為市民提供均等化、專業化的圖書館服務，有效地履行政府滿足市民享有基本文化權益的責任。

限于我國社會經濟發展水平，并不是隨便哪一級政府就具備建設和運行全覆蓋的公共圖書館總分館體系的財政能力?！?〕當設計的制度使建設主體缺乏應有的公共財政支撐能力，就會出現兩種結果:一是政府不予頒布，二是政府頒布后，財政無力支撐而導致無法為總分館體系的運行持續地提供足夠的經費。兩種結果都會造成總分館體系無法實現可持續發展，這也是此前的基層圖書館建設運動屢戰屢敗的重要原因。厘清了這些后，我們在制度設計中除了要堅持總分館固有的規律，如統一采編、統一管理(特別是文獻資源和工作人員)、統一標準(包括館藏政策、服務政策、技術標準、考核和評估)、統一開展活動等等之外，最重要的是思考和設計總分館體系的建設主體、總分館體系的管理單元、總分館體系的設施網絡三個問題。這三個問題是圖書館職業自身無法解決的問題，必須政府出面、通過制度規定。它們既是使總分館體系構建符合客觀規律的條件，也是使客觀規律與本地實際相結合的重要內容。因此，科學、綜合、巧妙地設計，是總分館制度符合科學規律、結合實際，使總分館經濟高效和可持續發展的保障。蘇州總分館制度設計的思路，就是重點解決這三個關鍵問題。

2．1 總分館的建設主體

由于行政區劃是相對固定的，因而從表面上看，建設主體決定了總分館的管理單元，決定了總分館的規模和服務邊界。如按現行“各級人民政府建設轄區內的公共圖書館”的行政體制，就回到了“一級政府建設一個圖書館”這樣的老路上去。其實，總分館體系要彰顯方便讀者、經濟高效的特性，與管理單元的關系更大，所以，建設主體的確定，要考慮的因素較多，在思路上更應該是管理單元來確定建設主體，但這一定會遭遇到體制障礙。因此，在創建示范區的總分館制度設計中，不設法突破或繞開體制障礙，就無法構建真正的總分館體系。既然有機會重新設計總分館制度，就應該把問題綜合起來思考:①從讀者就近、便捷、均等利用圖書館出發，總分館體系的設施網絡布局標準應該是怎樣的?即在普遍均等原則下解決總分館體系的科學規劃問題。②在規劃確定的基礎上，管理單元多大才能使建設成本最低，同時運行成本也最低?③管理單元確定后，相應的建設主體是否具備持續支撐總分館發展的財政能力?如果不具備則如何解決?④建設主體確定后(如為市政府)，需要考慮其下級政府(區政府)的財政能力問題，市、區兩級政府在總分館建設中的積極性和關系問題。⑤由于制度設計應該在創建示范區的初期就得到頒布，必須考慮設計的制度能夠盡早獲得政府和相關部門的認可，通過審核，及時頒布。

上述這些，不僅僅是確定建設主體時需要考慮，而且要貫穿于整個制度設計過程建設主體的選擇關鍵在于三個方面，一是選擇多大的管理單元最合適;二是財政能力，即承擔建設主體的某一級政府需要有持續穩定支撐總分館運行的財政能力;三是如何巧妙、有效地繞開體制障礙并為政府所接受。

根據《公共圖書館法》立法支撐研究的成果，即使按照最節省的總分館制來建設和運行全覆蓋的公共圖書館服務體系，全國有52．6%的地級城市和85．3%縣，其公共圖書館服務體系的年度運行成本會超過當地財政地方一般預算收入的1%，〔5〕而2010年，全國公共圖書館的總支出僅占國家財政總支出的0．0716%?？梢姡蠖鄶悼h級政府缺乏支撐全覆蓋的公共圖書館服務體系的財政能力，鄉鎮(街道)一級更難有這種實力，這是在制度設計時需要特別關注和解決的問題。蘇州市有得天獨厚條件，經過30多年的改革開放，其經濟和社會的綜合實力大增，從財政能力來看，蘇州市和區(縣市)各級政府的財政能力都很強大，都有在本轄區建設和運行全覆蓋總分館體系的財政能力，但仍有不少鄉鎮、街道的財力不足。因此，建設主體只選擇市、縣(區)政府，主要考慮是否有利于各級政府積極性的發揮、是否有利于總分館的經濟高效、是否有利于公共資源的節約。另外，一個需要考慮的因素是:如何設計更有利于總分館制度能夠較為容易獲得各級政府和相關部門的認可，并順利的予以頒布。這在理論上可能有些不合理，但在實踐中卻是必須考慮的問題，所謂結合實際——使制度設計不要與現有體制完全相悖，畢竟行政體制不大可能會因為公共圖書館總分館的建設需要而作較大的改變。為此，對建設主體的制度設計如下:

(1)蘇州市政府主導和規范全市公共圖書館服務體系的建設、管理及運行，并作為蘇州圖書館的建設主體，蘇州圖書館作為全市公共圖書館服務體系的中心館，在必要時承擔市區總館的職責。

(2)縣、區政府為本轄區公共圖書館總分館的建設主體。

(3)免除鄉鎮、街道、社區、鄉村在公共圖書館建設和運行上的責任，但需要根據實際情況提供分館館舍。

2．2 總分館的管理單元

管理單元的選擇，關鍵在于選擇適當的區域、建設規模合適的總分館體系，既實現最大限度的資源共享、節省成本，而又不出現管理失靈。理論上，只要不是特大型城市，一個城市作為一個總分館管理單元將最為經濟高效，市民利用圖書館也最為方便?！?〕蘇州也不例外。但設計制度，既需要符合客觀規律，也需要結合實際，特別是要考慮當前體制與設計的制度會產生多大的矛盾，如能在堅持總分館客觀規律的前提下巧妙地避開或化解這些矛盾將有利于制度通過審核。在管理單元的確定上，專業實力是另一個需要考慮的重要因素，即一個管理單元中的總館一定要有相應的專業實力，能夠支撐起所有分館為用戶提供與總館一致的專業化服務，這是因為服務專業化是公共圖書館職業的本質要求，是其他機構無法替代的根本原因，也是新時期公共圖書館服務體系與歷史上基層圖書館的根本區別，成為保障總分館體系實現可持續發展的本質要求?！?〕

在蘇州，各縣市圖書館專業實力都很強大，最小的縣(市)圖書館也有11000平方米館舍，作為總館不存在專業實力問題;而區圖書館大都專業實力薄弱，創建示范區前，7個區中已經有4個區將新建成的區圖書館委托給了蘇州圖書館作為分館。結合實際情況，區政府也作為建設主體，以區作為總分館管理單元，這顯然不利于方便讀者和經濟高效。這個問題其實在總體設計時已經考慮了解決辦法，即允許和鼓勵缺乏專業力量的區將區總分館一并委托給蘇州圖書館:一方面是各區缺乏圖書館專業力量，要構建一個具有專業實力的區總分館體系從建設、資源到專業人員都花費巨大，而且在以前的實踐中，已經有四個區將區圖書館實行了委托，既有了采用委托或政府購買的理念，也有因委托節省了經費支出的經驗，所以理論上各區政府會將區總分館實行委托管理;另一方面是設計的制度中規定了市政府對實行委托管理的區，按市與區的兩級財政分成比例，對各區應該承擔的年度購書經費進行補貼，而不實行委托管理的區不享受補貼，這種鼓勵措施，應該能夠調動各區政府將區級總分館委托給蘇州圖書館管理的積極性。這樣，有利于在蘇州市區形成一個統一的總分館體系。因此，對管理單元的制度設計如下:

(1)蘇州圖書館是全市公共圖書館的中心圖書館，負責制訂全市公共圖書館的設置規劃以及采編、服務、技術、管理、考核評估等標準，指導全市公共圖書館業務工作有標準、按規范的開展。

(2)各區政府必須設置統一管理、科學分布的總分館體系。缺乏專業力量的區可以由區政府將區總分館體系一并委托蘇州圖書館管理。

(3)市財政對實行委托管理的區，按照市、區兩級財政的分成比例，向區補貼購書經費，撥付蘇州圖書館統一使用。獨立運行的區總分館，市財政不予補貼。

(4)縣級市由各縣級圖書館為總館，在各鎮政府所有地、撤鄉并鎮的人口聚集區設置統一管理的分館，建立覆蓋全縣域的總分館體系，以流動圖書車定期服務各個鄉村。

需要說明的是，制度規定的委托與以前的委托已經在本質上不同，以前的委托只有協議約束，而現在的委托有了制度保障，一旦選擇就有法定義務，且受蘇州市政府的考核和監督。

2．3 總分館的設施網絡

從設施網絡而言，總分館體系是由一個總館和許多個分館按照科學布局集合而成?！豆矆D書館建設標準》〔7〕規定了按常住人口來確定館舍面積的指標，但總分館體系設施網絡的設置和布局要考慮的因素比《公共圖書館建設標準》更多，且在實際工作中也有更多的實際情況，需要在遵行標準前提下有更多的靈活性，才能充分發揮總分館的優越性。分館館舍的面積需要根據服務半徑、服務人口、人均藏書和提供的服務來確定;網點的多少及布局需要根據城市形態、交通條件、人口密度、市民利用的方便程度，以及成本和效益等等來設計，切忌對一、兩個指標生搬硬套。事實上，李國新教授在考察日本公共圖書館時發現:日本學者的研究結論認為，圖書館有效覆蓋面積并不是一個圓形，而是一個以“生活動線”為主軸的卵形區域?！?〕另外，同樣是一個區圖書館，作為區級總分館的總館與作為市總分館體系中的分館，在功能定位、工作重心等方面都發生了變化，其館舍面積、功能布局、專業設備、專業人員、館藏資源等也應該隨之調整。根據這些，蘇州總分館制度在設施網絡方面設計如下:

(1)市級圖書館。按《公共圖書館建設標準》，市館建筑面積不低于39000平方米(蘇州市圖書館建筑面積為25000平方米)，尚缺的14000平方米采用建設一個集采編中心、保存中心、調配中心、外借中心為一體的文獻集散中心。

(2)區級圖書館。每區設立區級圖書館一座，并按每4萬人設置一個分館，進行科學布局，每個分館的面積不小于300平方米，區總館及分館的建筑面積之和不低于《公共圖書館建設標準》規定的建筑面積。

(3)縣級圖書館。每縣級市至少設置縣級圖書館一座，建筑面積不低于《公共圖書館建設標準》規定，并在每個鎮、撤鄉并鎮的人口聚集地、遠離總館的社區等設置一個分館，鎮級分館的建筑面積不小于800平方米，其他分館的建筑面積不小于300平方米。

(4)流動圖書館。每個行政村均設有一個流動圖書車的停靠點，縣級圖書館的流動圖書車定期為各?？奎c提供文獻外借服務，同時為鄉村“四位一體”服務點更新調配圖書，每月至少一次，每次不少于1個小時。

可能有人對第⑵點中“區總館及分館的建筑面積之和不低于《公共圖書館建設標準》規定的建筑面積”有疑問。對蘇州來說，《公共圖書館建設標準》對區和縣兩級圖書館的建筑面積規定有些不盡合理，縣級圖書館按城關鎮常住人口計算，區圖書館按轄區常住人口計算，區圖書館的面積會比縣級圖書館大得多。但事實上，區圖書館要發揮的作用又遠低于縣級圖書館，蘇州市的制度設計又鼓勵建立一個市區統一的總分館體系，作為分館的區圖書館在館舍面積上更不需要太大，這樣做能夠更加經濟高效。

3 蘇州總分館制度設計的成效

蘇州總分館制度設計在創建示范區的申報階段就開始啟動，在制作申報材料時已經運用制度設計的數據，申報成功后的2個月內完成了初步設計文本，蘇州市政府在2011年9月份就正式頒布了《蘇州市創建國家公共文化服務體系示范區建設規劃》〔9〕、《蘇州市公共圖書館總分館建設實施方案》〔10〕(以下簡稱《實施方案》)，于是在創建期中有充足的時間進行實施，形成了很好的成效。

(1)全市總分館按規劃建設。盡管蘇州圖書館在幾年前就已經制訂了市區總分館建設規劃，但在制度缺失的情況下，規劃根本無法實施，分館更多的是按委托方的意愿來設置?！秾嵤┓桨浮奉C布后，蘇州圖書館將修訂完善的規劃進行分解，提供給各區政府，并要求按規劃和設置標準建設，這樣，總分館的設施網絡能夠按科學布局，更加貼近市民，也更加經濟高效。

(2)批準增建蘇州圖書館二期?！秾嵤┓桨浮分忻鞔_了蘇州圖書館的館舍應該達到《公共圖書館建設標準》和《創建國家公共文化服務體系示范區(東部)標準》的規定面積，對尚缺的14000平方米的館舍，蘇州市政府經過反復研究，在2012年批準建設蘇州圖書館二期工程，這是一個集文獻采編、保存、調配的集散中心，讀者借閱、活動中心，新閱讀方式體驗中心等為一體的現代化館舍，建筑面積4．2萬平方米，投資預算4．8億元?！?1〕目前正在開展設計招標。

(3)五個區實行委托管理。在《實施方案》中，針對蘇州的實際情況，希望形成市區統一的總分館體系。由于蘇州市區大部分區級圖書館專業力量薄弱，示范區創建前已經有四個區將區圖書館委托蘇州圖書館管理，而且在政策上，委托管理會得到市政府購書經費的補貼，因此，各區政府紛紛采用《實施方案》中出資全面委托蘇州圖書館構建本區的總分館體系的條款，至2012年底，滄浪區、平江區、金閶區、相城區和虎丘區等五個區政府與蘇州圖書館簽訂了委托協議，不僅對已經建成的分館實行全面委托管理，而且請蘇州圖書館按照圖書館專業要求，參與分館建設中的館舍選址、功能定位、館舍布置。

(4)分館數量快速增加。由于分館建設成為各區政府的法定責任，加上市政府在創建示范區上有力的推動，蘇州圖書館從2011年起至示范區驗收前(2013年5月)，新建了31所分館(期末分館數達到57所)，增加的分館數量比創建前六年建設的分館總數還要多。與此同時，五個市(縣)也在鞏固原有鄉鎮分館的基礎上，在中心社區(即因撤鄉并鎮后人口聚焦區)建設分館，蘇州全市的分館數量在示范區驗收前達到182個。

(5)得到了更多的政府支持。除了政府主導、建立制度、進行動員、列入考核、加強督查、定期通報等等外，其他的支持主要有:一是為了提高分館的專業化服務水平，市政府增加了蘇州圖書館5個事業編制，各個縣級館也有合同制職工編制的增加。二是根據《實施方案》中對全市人均藏書標準的要求，市、縣(區)兩級政府按各自的分擔比例增撥了公共圖書館的購書經費，其中，蘇州圖書館2011年的購書經費在正常的500萬元的基礎上又追加了630萬元，2012年的購書經費達到了1900萬元，2013年更是超過了2400萬元。三是為了使服務覆蓋農村，五個縣級圖書館全部配備了流動圖書車，目前全市共有流動圖書車9輛。四是為解決原來鄉鎮分館工作人員由鄉鎮委派而產生的無法實行統一管理問題，吳江市政府按每個鄉鎮18000元(人均6000元/年)撥款給吳江圖書館，作為鄉鎮分館工作人員績效考核獎勵，由吳江圖書館通過考核后直接發放給鄉鎮分館工作人員，提高了吳江圖書館(總館)對各個鄉鎮分館的管理權威，從而形成了事實上的分館管理權。這是解決縣級總分館體系中如何對鄉鎮分館工作人員實行統一管理，并進而保障鄉鎮分館服務正?；?、專業化問題的創新之舉。

創建示范區活動，為創建城市的公共圖書館發展帶來了機遇。由于公共圖書館本身是民主社會政體有效運行的制度安排〔12〕，在國內公共圖書館法缺位的情況下，能夠參與創建示范區的制度設計，并且設計出既符合總分館客觀規律、又結合實際，既方便市民利用、又經濟高效的總分館制度，也是創建城市圖書館人的責任和使命，也是時代賦予的使命。

1．李國新．示范區(項目)創建與公共圖書館發展．中國圖書館學報，2012(3):4-11

2．于良芝等．走進普遍均等的服務時代:近年來我國公共圖書館服務體系構建研究．中國圖書館學報，2008(3):31-40

3．于良芝．為了普遍均等的圖書館服務——評蘇州圖書館的分館建設．國家圖書館學刊，2007(3):18-19

4．邱冠華等．公共圖書館的設置與體系建設研究．中國圖書館學報，2010(2):9-17

5．于良芝等．公共圖書館設置及體系建設研究．國家圖書館出版社，2011:78

6．于良芝．我國基層圖書館的專業化改造．圖書館建設，2011(10):7-11

7．中華人民共和國住房和城鄉建設部 國家發展和改革委員會．公共圖書館建設標準(建標108-2008)．中國計劃出版社，2008

8．李國新．公共文化服務體系建設中的圖書館．圖書館研究與工作，2010(3):5-11

9．蘇州市人民政府辦公室關于印發創建國家公共文化服務體系示范區建設規劃的通知(蘇府辦〔2011〕54號)

10．蘇州市人民政府辦公室關于轉發蘇州市公共圖書館總分館體系建設實施方案的通知(蘇府辦〔2011〕180號)

11．蘇州市發展和改革委員會關于蘇州圖書館二期(存儲集散中心)項目建議書的批復(蘇發改中心〔2013〕3號)

12．李國新．圖書館制度支撐社會和諧發展的重要基石．人民日報，2006．1．13