普遍均等、財政壓力和基層公共圖書館管理模式的選擇

(廣東技術師范學院圖書館 廣東廣州 510400)

1 普遍均等:公共圖書館的核心價值

1．1 普遍均等的含義

普遍均等服務是公共圖書館的核心價值和基本理念，也是各國公共圖書館事業產生和發展的內在邏輯和不竭動力。《公共圖書館宣言》對普遍均等的表述為“公共圖書館應不分年齡、種族、性別、宗教、國籍、語言或社會地位，向所有的人提供平等的服務。”〔1〕國際圖聯頒布的《格達斯哥宣言》表述是“不受限制地獲取、傳遞信息是人類的基本權利，圖書館與信息服務機構應該為所有用戶提供平等服務。”〔2〕而圖書館“五定律”則直接表述為“每位讀者有其書”。

普遍均等的公共圖書館服務應具有三個基本特征:一是平等性，即任何人都能夠在任何一家公共圖書館平等獲得圖書館服務，公共圖書館不得以戶籍、年齡、性別、身體狀況、種族宗教、經濟社會地位等因素排斥任何人。二是普遍性，即公共圖書館服務應覆蓋全社會，保證所有人都能就近得到基本的公共圖書館服務。這就要求公共圖書館服務的輻射半徑必須保持在合理范圍之內。三是均等性，即任何人都能得到與經濟社會發展水平相適應的公共圖書館服務。當然，均等性不是絕對意義上的“平均化”，而是在不同階段有不同標準、最終大致均等的公共圖書館服務。在當前我國經濟社會發展和基本公共服務水平差異巨大的情況下，最低服務標準符合我國的基本國情。顯然，普遍均等的三個特征相互聯系，平等性和普遍性特征是基礎和前提，沒有這兩個特征，均等性就是一句空話。

1．2 建設普遍均等的圖書館服務是我國公共文化建設的重要目標

“十一五”時期，我國明確提出了“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”目標。公共文化服務是基本公共服務的重要組成部分，也因此成為這一時期社會發展的戰略重點。2006年，《國民經濟與社會發展第十一個五年規劃綱要》提出“加大政府對文化事業的投入，逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系?！薄?〕《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》進一步強調“在鞏固縣縣有圖書館、文化館的基礎上，基本實現鄉鎮有綜合文化服務站，行政村有文化活動室。”〔4〕2008年國家相關部委發布了《公共圖書館建設用地指標》和《公共圖書館建設標準》，明確了覆蓋全社會的公共圖書館服務體系的布局標準和建設標準。這是公共圖書館建設走向普遍均等服務的重要步驟。同年《公共圖書館法》立法工作正式啟動，并有望在“十二五”時期頒布。2009年文化部發布《鄉鎮綜合文化站管理辦法》，明確了鄉鎮人民政府文化站建設主體的責任。

在“十一五”公共文化服務建設取得較大成就的基礎上，“十二五”規劃綱要進一步提出加強老少邊窮和農村、社區的文化基礎設施和文化服務網絡建設。2013年1月文化部發布了《全國公共圖書館事業發展“十二五”規劃》、《文化部“十二五”時期公共文化服務體系建設實施綱要》和《全國文化信息資源共享工程“十二五”規劃綱要》，提出了“設施網絡覆蓋城鄉、服務網絡惠及全民”的發展目標，以及加強對農村和欠發達地區公共文化服務體系建設的幫扶力度，推動公共文化服務體系建設重心下移、資源下移、服務下移，基本實現每個行政村和城市社區建有文化活動場所，基本服務項目健全并向社會免費開放等具體措施?！?〕可以預見，未來一段時期普遍均等的圖書館服務將成為我國公共文化服務建設的重要目標。

1．3 我國普遍均等圖書館服務的建設實踐

2006年以來，我國從理論研究、硬件建設和經費保障等方面啟動了普遍均等公共圖書館服務體系的建設實踐。一是，圖書館理論界在對國際圖書館界主流價值深入研究的基礎上，對建立中國圖書館的核心價值進行了深層思考，并最終達成了中國圖書館學會在《圖書館服務宣言》中提出的“普遍開放、平等服務、以人為本”的基本原則，普遍均等的現代圖書館理念成為圖書館的核心價值觀。〔6〕二是公共圖書館覆蓋率有所提高。縣級公共圖書館覆蓋率到2009年達到85．9%，同時在全國范圍內開展以“農家書屋”、“鄉鎮(街道)綜合文化站”、“文化信息共享工程基層服務點”三項重點工程為代表的基層文化設施建設。三是建立了公共圖書館免費開放的經費保障機制。2011年文化部、財政部聯合印發《關于推進全國美術館、公共圖書館、文化館(站)免費開放工作的意見》，提出2012年底前全國所有公共圖書館實現無障礙、零門檻進入，公共空間設施場地全部免費開放，所提供的基本服務項目全部免費。同年3月，財政部發布《關于加強美術館、公共圖書館、文化館(站)免費開放經費保障工作的通知》，明確了公共圖書館免費開放經費保障分擔原則和補助標準。

2 財政壓力:基層公共圖書館的發展困境

推進普遍均等公共圖書館服務體系建設的重點是實現基層公共圖書館的全覆蓋。基層圖書館處于整個公共圖書館體系的末端，承擔著為本轄區內包括農村人口在內的全部人口直接提供文化服務的任務，而我國至今90%以上國土面積是農村，50%以上人口是農村人口，因此盡管我國縣(市)圖書館覆蓋率2009年即達到了85．9%，但事實上大部分人口仍處在公共圖書館服務的覆蓋范圍之外。不少鄉鎮(街道)、村(社區)公共圖書館的建設尚未起步，已有圖書館的地方也面臨基礎薄弱和財政撥款偏少等諸多困境，無法發揮圖書館的應有功能。

2．1 我國基層公共圖書館發展的基本現狀

我國基層公共圖書館的發展現狀嚴重滯后。就縣級公共圖書館而言，一是數量不足，覆蓋全社會的目標還未達到。根據《“十五”以來全國公共圖書館發展情況分析》統計數據，2009年縣級公共圖書館覆蓋率只有85．9%，還有相當比例的縣沒有公共圖書館。二是設施設備陳舊，服務手段落后。館舍較小、設施設備陳舊落后和館藏量偏低是我國縣級公共圖書館的普遍現象。以昆明市14個縣公共圖書館為例，除5個圖書館外，其余圖書館或沒有館舍，或館舍被挪為他用，或館舍較小、破爛陳舊;基礎業務工作主要是手工操作，辦公設備十分陳舊，有的圖書館甚至連基本的書架、閱覽桌椅都不夠用?！?〕三是專業人才匱乏。公共圖書館往往被認為是“圖舒館”而成為“老弱病殘的收容所”和“閑散人員的避風港”，從業人員的學歷結構、知識結構、年齡結構和職稱結構，都難以達到國家的規定。如以職稱結構為例，我國基層公共圖書館近70%的從業人員為中級職稱以下，中高級職稱比例僅為30%左右?！?〕

鄉(鎮)村公共圖書館發展很不穩定，經歷了若干次“建設——衰落——再建設——再衰落”的多次反復，始終沒有在文化事業發展中站穩腳跟。正因如此，我國尚不存在鄉村公共圖書館的權威統計資料。但可以肯定的是，由于缺乏政府行為的全國性統籌規劃、經費的嚴重短缺和專業人員的缺乏及不穩定，鄉村兩級公共圖書館建設發展更加滯后。近些年來，在縣級公共圖書館建設有一定成果的情況下，基層文化設施建設的重點已轉到鄉村兩級，這是公共圖書館服務普遍均等的必然要求，因為只有這樣，才能保證大多數人能夠就近得到公共圖書館服務。

2．2 財政投入不足是我國基層公共圖書館嚴重滯后的直接原因

基層公共圖書館發展滯后的根本原因在于財政投入偏少，遠落后于中央、省和地(市)級公共圖書館的財政投入。根據《中國文化文物統計年鑒》，2010年全國共有2884個公共圖書館，其中縣級公共圖書館2512個，占全國公共圖書館總量的87%，但財政撥款不到24億，館均財政撥款接近94萬，不足全國館均財政撥款202．4萬元的一半?！?〕縣級圖書館尚且如此，鄉村兩級公共圖書館的財政投入情況更是可以想見。

表1 2006－2010年縣級公共圖書館財政投入情況〔10〕

由于財政投入長期偏低，致使基層公共圖書館業務經費和活動經費嚴重不足。2007－2010年，人員支出占總支出的比重全部超過50%，2009年，全國2491個縣級公共圖書館中，1030個圖書館的人員支出甚至超過了財政撥款的80%。由于財政投入大部分用在了人員支出上，用于圖書購置和開展活動的經費十分有限，多年來購書經費比重基本維持在11%左右(如表2)，平均每館圖書購置費2007年僅為7．68萬，2009年為11．2萬元，675個基層圖書館全年無購書經費，占基層圖書館總數的27．1%，青海、貴州、甘肅、陜西4個省份的基層公共圖書館館均購書費低于2萬元?！?1〕可以看出，大部分基層公共圖書館沒有更多資金投入到業務當中，圖書館的建設和發展基本處于停滯狀態。

表2 基層公共圖書館經費支出情況〔12〕

3 組織創新:我國基層公共圖書館的發展路徑

3．1 我國當前公共圖書館管理模式的缺陷

我國政府實行集中結構，各級政府的部門設置和職能規定從上到下具有高度同構性，公共圖書館基本上按照行政區劃和政府級次層層設置，每個圖書館對其主管部門(文化廳、局、站)負責，因此圖書館之間除了非常松散的業務合作關系外，沒有任何的組織關系。這種由相互獨立的圖書館構成的公共圖書館服務體系可以稱為“獨立建館”體系。在該體系下，基層圖書館分別由縣(市)、鄉鎮(街道)、村(社區)承擔建設和管理職責。本來，地方政府更接近于自己的民眾，更了解自己轄區居民的圖書服務需求，由其承擔本轄區公共圖書館的建設和管理職責，更有利于提高圖書館的服務效率，但這種服務體系在我國存在著明顯缺陷，直接導致了我國基層公共圖書館的財政投入嚴重不足和發展的嚴重滯后。

3．1．1 建設和運行成本高昂。農村地域廣闊，農民居住分散，這就決定了鄉村圖書館必然小而分散，才能保證農民能夠就近得到圖書館服務?！蔼毩⒔^”模式由于無法實現資源共享而難以形成規模經濟效果，不僅每個公共圖書館因彼此獨立不得不重復采購大量雷同文獻，而且還要設置肝膽俱全的業務部門，從而導致高昂的運行成本。邱冠華以廣東佛山禪城聯合圖書館、東莞市集群圖書館總分館體系、蘇州總分館體系、嘉興總分館體系和深圳南山總分館體系為例，比較了獨立建館和總分館體系的建設成本和運行成本，發現總分館體系的建設成本只是獨立建館的45%，運行成本為獨立建館的 42% 。〔13〕

3．1．2 缺乏可持續發展的能力。首先，基層政府財政困難客觀上導致政府對公共圖書館財政投入不足。1994年分稅制改革后，財權不斷上移、事權不斷下移的結果，使得處于政權末端的基層政府財權和事權極不匹配，縣級政府在財政收入急劇減少的同時，支出責任卻有所增加，除了國防、外交、戒嚴等職權外，幾乎要承擔轄區內公共物品如科教文衛、計劃生育、治安、交通設施建設、社會保障等一切事權。近年來，中央陸續出臺了義務教育學?？冃ЧべY制度、醫藥衛生體制改革、政法經費保障機制改革、新型農村社會養老保險改革試點等政策，為落實這些政策，盡管中央及省市級財政給予了財政補助，但由于要求縣級政府提供相應配套資金，其財政支出壓力依然很大。另外，財政供養人員多(地方財政供養人員中約74%集中在縣級)，剛性支出大;由于自然、歷史、市場等多方面原因，縣域經濟不夠發達，自有財政收入有限。這些原因造成了我國大范圍的縣級財政困難，許多縣級財政基本是“吃飯財政”甚至“赤字財政”。2009年按照縣級基本財力保障標準(財政供養人員人均約5萬元)測算，全國2819個縣中財力缺口縣1232個，缺口額1048億元?！?4〕

相比于縣級財政，鄉鎮財政更為困難。鄉鎮財政一直在我國財政體系中處于最薄弱的環節。我國絕大部分鄉鎮以農業為支柱產業，鄉鎮財政收入主要來源于農業，但在2006年取消農業稅、農業特產稅和“三提五統”后，鄉鎮財政收入驟然減少。而我國行政管理實行條塊分割，鄉鎮“麻雀雖小”，卻“肝膽俱全”，財政供養人員難以減員，財政負擔重，文教科衛、社會保障等事業支出微乎其微。在這種情況下，鄉鎮政府根本無力“投資”公共圖書館。

其次，片面的政績觀使得縣鄉政府主觀上也不愿將財政資金用于公共圖書館。我國實行“黨管干部”，上級政府決定下級官員的續任或升遷。這樣，下級官員就有強烈的激勵為實現上級政府考核其績效的標準而努力。在上級對下級官員的考核標準中，可測性良好的GDP增長率和財政收入增長率是考核的直接依據。地方政府“以經濟建設為中心”實際異化為“以GDP增長為中心”，“發展是硬道理”異化為“GDP是硬道理”。在這種情況下，下級政府為了贏得GDP錦標賽，往往把有限的財政資金直接投向能夠改善本地投資環境、促進本地經濟增長的基礎設施如道路、機場、港口、電力、通訊等生產性公共投入，甚至直接興辦國有企業，而對于能夠提高本地居民福利、但需要較長時間才能顯現政治績效的民生性公共產品如教育、醫療、社會保障投入等民生性公共產品投入卻相對不足。由于上述體制缺陷，事實上自建國以來，人口最多的廣大農村基本上處于公共圖書館服務的覆蓋范圍之外。

3．2 基層公共圖書館管理模式的創新

為了從根本上緩解縣鄉財政困難，自2002年以來，我國各省陸續實行了“省直管縣”財政體制和“鄉財縣管鄉用”財政管理模式改革，以節省行政成本，防止“市刮縣”，調動縣市發展經濟的積極性。實踐上，在2009年財政部發布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》后，當前我國除西藏、新疆和內蒙古外，全部實施了“省管縣”財政體制，在政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算和年終結算等方面，實現省財政與市、縣財政直接聯系?！?5〕2006年，財政部發布《進一步推進鄉財縣管工作的通知》后，不少省市縣級財政部門在預算編制、賬戶統設、集中收付、采購統辦和票據統管等方面，對鄉鎮財政進行管理和監督，實行“鄉財縣管鄉用”財政管理。〔16〕“省直管縣”財政體制和“鄉財縣管鄉用”的實施，對于有效緩解縣鄉財政困難，提高管理效率和財政資金使用效益，規范政府收支行為發揮了積極作用。正是由于近年我國財政“省直管縣”和“鄉財縣管鄉用”改革的不斷推進，以及“獨立建館”模式存在的體制缺陷和諸多問題，在國家著手建設覆蓋全社會的公共文化服務體系中，北京、上海、長三角和珠三角等經濟發達地區開始了基層公共圖書館組織模式的探索和創新。筆者認為，考慮到我國幅員遼闊，各地經濟水平、文化傳統、自然條件差異較大，基層圖書館管理模式不應采取“一刀切”，而應因地制宜;不搞自上而下、統一的建構性改革方案，而應從各地實際出發探索建立基層公共圖書館的新型管理模式。根據我國具體情況，基層公共圖書館管理模式改革可同時采取下列三種模式。

3．2．1 獨立建館模式。主要適用于經濟、社會、文化發展水平較高的基層政府。改革開放以來，一些自然稟賦好、地理區位優越、產業基礎發達的鄉鎮迅速發展成為經濟發達鎮。這些鎮人口較多，城市化水平高，財政收入甚至超過了中西部地區的地級市城市，如2011年江蘇省有10個鎮財政收入超50億，29個鎮財政收入超20億，73個鎮財政收入超10億，461個鎮收入過億元。由于經濟社會比較發達，他們對圖書館服務需求的數量和質量也高。因此，經濟發達鎮既有獨立建館的財政實力保障，又有獨立建館的內在需求，可以建有一批規模、管理、服務一流的鄉鎮圖書館。如無錫市洛社鎮圖書館、江陰市申港鎮圖書館、蘇州市虞山鎮圖書館，其館舍面積都在2500平方米以上。蘇南鄉鎮圖書館事業的迅速崛起，在于公共圖書館與當地經濟、社會、文化發展水平相適應，兩者起到了相互支撐與良性互動的作用。

3．2．2 圖書館聯盟模式。主要適用于經濟社會文化發展水平中等、難以獨立建館或難以保持圖書館可持續發展的基層政府，可由自主協商和政府推動兩種模式形成。自主協商模式一般由基層政府與上級公共圖書館自主協商，簽訂委托協議，基層圖書館提供場所、設備和其他工作條件，以及一定額度的年度購書經費和人員經費，上級圖書館為本級圖書館配備藏書和人員，提供各種專業服務，保證圖書館開放。自主協商模式將雙方的權利義務關系契約化，在一定程度上引入了市場機制，從而既有利于提高資源保障能力，實現圖書資源共享，降低基層圖書館的建設成本和運行成本，又能發揮上一級圖書館的專業優勢和技術優勢，提升鄉鎮圖書館的服務水平和質量。如蘇州圖書館2005年開始與基層政府合作建設基層圖書館，基層政府承擔場地、設備和物業等費用，并向蘇州圖書館每年支付5－8萬元的費用;蘇州圖書館負責軟件安裝、文獻資源配送、人員配備和日常服務，雙方以協議方式確認彼此責任，目前已與25個基層政府進行合作?！?7〕

政府推動模式一般是由地方政府以文件或其他形式將支持縣或鄉鎮圖書館的經費委托給當地級別最高的圖書館使用，并責成該館為下一級圖書館配備資源，實施業務管理和服務協調，政府(包括上級和本級政府)為基層圖書館配備資源的產權歸屬基層圖書館，但在委托期內由總館統一調度。由廣東省財政支持、廣東省立中山圖書館負責實施的廣東流動圖書館體系就是這種模式的代表。從2004年起，廣東省政府每年向省立中山圖書館撥款500萬元(2006年后600萬元)，委托其在欠發達縣建立流動分館。具體實施程序是:滿足參加流動圖書館建設條件的縣級圖書館(如要求縣級公共圖書館每年單列專項購書經費5萬元以上，工作人員不少于8人，提供面積不少于120平方米的閱覽室作為分館用地，每周至少5天以上開放至21點等條件)申請加盟，省館、縣文化局、縣圖書館簽訂三方協議，并根據協議啟動流動圖書館建設。協議規定，省館為每個流動分館配備初始藏書、書架、閱覽桌和辦公設備，價值約40萬元，省館每半年將圖書流動一次;每次流動前，先剔舊2000冊圖書，用來補充縣級館的原有館藏，流動時再補充2000冊新書。流動書的產權歸縣圖書館，縣政府配套經費購買的圖書產權歸縣圖書館，但所有圖書的書目數據都在中山館的書目數據庫中，采用相關字段標識產權?！?8〕截至2010年，廣東省立中山圖書館已在縣級區域設立分館69個，推動縣級分館設立延伸服務點534個，基本覆蓋全省欠發達地區;累計接待讀者2569萬人次，發放借書證超過10萬個?！?9〕

3．2．3 總分館制模式。主要適用于城市對所屬鄉鎮(街道)、村(社區)圖書館。由縣(市)圖書館在本級政府支持下，投入一部分圖書、設備、人員，在本館之外另外開設新館作為自己的分館，體系內的人、財、物由總館統一調配，圖書統一采購，數目數據統一編制，文獻資源所有權歸屬總館，總館和分館之間書刊通借通還，資源完全共享。總分館制模式依建設主體又可分單一政府獨建和多級政府共建兩種類型。單一政府獨建是指一級政府在本轄區內建設一個總館和多個分館，如佛山市禪城區聯合圖書館根據本地區人口數量及分布狀況，在不同區域建立一批布局合理、深入社區、貼近市民的中小型公共圖書館群，建成后圖書館的人員配備及日常運作經費全部由政府全額承擔，集中統一管理，所有分館的人員、經費由圖書館集中統一管理;多級政府共建總分館制指由多級政府聯合建設公共圖書館服務體系的事業發展模式，如嘉興市基于鄉鎮一級政府財力無力獨自承擔起公共圖書館建設這一現實，明確鄉鎮分館的建設資金和運行資金由市、區、鎮三級政府共同投入，嘉興市圖書館作為鄉鎮分館的總館，負責管理鄉鎮分館的經費、人員、設備、資源建設和相關業務活動，目前已建成10多個分館(含2所區館，其余為鄉鎮分館)，形成以市、縣級圖書館為中心，以鄉鎮(街道)分館為骨干，以村(社區)圖書室和圖書流動車為基礎的三級服務網絡?！?0〕

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