政府間轉移支付可能誘導民族扶貧縣財政收入負面激勵——來自241個民族扶貧縣的數據驗證

唐善永 李丹

（1.上海金融學院 財稅與公共管理學院 上海，201209；2.上海財經大學 公共經濟與管理學院，上海200433）

新中國成立以來，國家一直對民族地區實施財政補貼，財政轉移支付的規模越來越大，制度也越來越完善。1999年，在調整工資轉移支付和結算轉移支付中，調高了對民族地區的調整系數；2000年底，為配合西部大開發戰略，設立了“民族地區轉移支付補助”，建立了專門針對民族地區的財力性轉移支付制度；2002年所得稅分享體制改革中，明確規定新增收入主要用于西部地區的一般性轉移支付；2013年黨的十八屆三中全會中明確提出，要進一步加大對民族地區的財政轉移支付。可見，國家一直對民族地區實施特殊的財政轉移支付政策，特別是進入新世紀以來，國家對民族地區財政轉移支付規模不斷增加，這對實現區域間基本公共服務均等化具有重要的現實意義。

目前，國家雖然對民族地區財政轉移支付實施了大量的優惠政策，但對這類政策實施效果的實證分析并不多，而轉移支付規模的擴大是否會對民族扶貧縣財政收入的激勵行為產生負面影響，更是沒有學者進行分析，這導致相關政策的制定與實施得不到來自經驗研究的有力支持，影響了決策的科學性。同時，財政轉移支付對民族地區財政收入行為的影響也直接決定了轉移支付最終的實施效果，這對均衡區域間基本公共服務均等化以及2020年全面建成小康社會的目標都會產生重要的影響。基于此，本文將對這一問題進行深入研究，以補充目前對民族扶貧縣轉移支付研究的空白，并對當前的政策制定與實施提供一定的依據。因此，本文的創新點主要有以下幾個方面：一是在分析的對象上，本文首次以民族扶貧縣為研究對象，這既不是對整個民族地區進行分析，也不是對整個扶貧縣進行分析，而是選擇同時滿足這兩者的民族扶貧縣。之所以選擇這些地區，是因為這些地區既享受國家對民族地區財政轉移支付的優惠政策，也享受國家對扶貧縣的優惠政策，財政收入行為的變化在這些地區更為顯著；二是在研究的內容上，主要集中轉移支付對民族扶貧縣財政收入的行為影響。轉移支付規模的擴大勢必會對民族扶貧縣的預算約束及收入預期產生重要影響，這既可能產生“收入效應”，也可能產生“替代效應”，這些受益最多的地區是否會成為財政轉移支付的“重災區”。同時，在分稅制條件下，地方政府對不同稅種的偏好并不相同，因此，有必要對地方政府的收入行為進行深入研究，以更好發揮現行轉移支付制度的激勵作用。

一、基于財政收入行為的文獻綜述

轉移支付對地方財政收入行為的研究，主要圍繞收入規模、收入結構、稅負變化以及財政努力度幾個方面進行研究。徐濤，楊榮（2009）實證分析了轉移支付對省級財政收入的穩定效應。分析表明轉移支付對省級財政收入的影響，在財政收入處于下降階段時有較大的穩定效應，但是在財政收入處于上升階段時轉移支付仍然推動財政收入上升。賈俊雪等（2012）則以我國縣級財政數據為基礎，系統考察了政府間財政轉移支付的稅收激勵作用及其在維護地方稅收體系有效性方面的作用。研究表明，我國省級以下財政轉移支付在稅收激勵方面并不成功，未能在促進縣級地方稅收收入增加以及維護縣級地方稅收體系方面發揮積極作用，2002年所得稅分享改革以來東部地區表現得尤為突出。

從財政努力度的角度來看，上級政府條件轉移支付的比例往往高出其應該的合理程度，這造成了它并沒有給地方政府提供足夠的刺激而過多依賴于上級政府的轉移支付，從而降低其征集收入的積極性（Inman，1988，Stein，1994）。但這一點在理論上并未達成一致，實證檢驗亦缺少定論。基于理性收益最大化假說，Peterson（1997）指出，在地方支出給定的前提下，由于地方政府不能內部化征稅成本，轉移支付傾向于替代融資成本較高的地方稅收，從而降低財政努力。此外，Correa和Steiner（1999）在對哥倫比亞轉移支付的研究中，發現有96%的轉移支付項目會降低地方財政努力。然而，這種負向關系在Garzon（1997）和Jaramillo（1999）的研究中未能得到證實；相反，他們發現，隨著轉移支付的增加，地方政府將更努力地征稅。張恒龍、陳憲（2007）更是從博弈論的角度進行分析，認為地方政府之間不努力是雙方共同的最優策略。他們還認為地方政府在接受轉移支付時，往往會把中央的補助當作地方財政收入的替代，降低對本地稅收資源的征收力度，導致財政努力下降，反而加重了地方財政對中央補助的依賴，使轉移支付的政策效果受到嚴重削弱。喬寶云等（2006）在財政分權的框架內建立了一個政府間轉移支付與地方財政努力的簡單模型，發現以稅收返還和總量轉移支付為主要內容的現行轉移支付制度對刺激地方財政努力總體上來說并不成功，它抑制了地方財政的努力程度。尤其是富裕地區和人口大省這種情況更明顯，而少數民族省份的情況恰恰相反，轉移支付對此類地區的財政努力產生了正向作用。劉勇政，趙建梅（2009）則在模型設置上加入了地方政府增加財政努力度所付出的成本因素，并對東中西部地區進行了分區域考察，實證發現轉移支付在促進東部發達省份財政努力的同時，抑制了中、西部落后地區的財政努力；付文林、沈坤榮（2006）也認為在地區間均等化轉移支付制度下，財力凈流入的經濟落后地區為了能夠獲得更多的轉移支付收入，可能不會有很強的動力推進區域經濟發展、稅源增加，即均等化轉移支付可能會成為降低地方政府征稅積極性的激勵制度。除了對區域層面省級層面研究之外，劉鳳偉（2007）則是以甘肅省縣級的數據作為研究對象，發現財政轉移支付政策總體上對地方財政努力產生了負向激勵。

以上是從上級政府對下級政府實施轉移支付所帶來的影響，其實除了這種關系之外，還包括地方政府向上級政府上繳的情況，這種上繳也會影響到地方政府的財政努力度。關鍵在于，在由地方政府自己組織的預算內收入中，中央政府拿走了多少，又留給了地方政府多少（李實、奈特，1996），而地方政府的收入留成比例對地方政府征集收入的努力程度，主要產生了兩種影響，即收入效應和替代效應。前者使得地方政府盡可能加大征收的努力程度，以此來彌補由于上繳財政收入而引起的收入減少，后者使得地方政府會減少征收的努力程度，地方政府最終的努力程度是這兩種效應共同作用的結果。Li和Night（1999）在其構造的模型中認為，存在一個最佳的上繳比例，使得地方政府征收的努力程度達到最大。當中央政府規定的上繳比例超過或小于這個點時，地方征收的積極性就會下降。李婉（2007）也認為地方政府的收入留成比例對地方政府的財政努力度產生了顯著的正影響，只是在分稅制時期，這種影響有所降低。

當然，轉移支付除了對地方政府財政努力度產生影響之外，對地方政府轄區內的稅負也會產生影響。Peterson（1997）基于拉美國家財政實踐的研究發現，相比地方稅收而言，財政轉移支付帶來的成本較低，對地方稅收體系會造成負面沖擊。Buettner（2006）基于德國地區城市面板數據進行的研究發現，政府間財政轉移支付可以激勵地方政府提高稅率；Snoddon（2012）基于加拿大省份數據的實證研究發現，財政轉移支付具有較強的激勵作用，促使地方稅收收入增加。賈俊雪等（2012）也認為專項轉移支付有利于地方政府稅收收入的增加。

對于我國來說，由于分稅制的存在，不同稅種對地方政府的吸引力并不相同，因此地方政府如果在轉移支付不斷增加的前提下減稅的話，則會有選擇性的降低稅負。付文林（2009）通過相關系數研究不同稅種的實際稅負與凈補助率之間的關系，從全國范圍看，所有四個稅種的相關系數值在2007年都要顯著低于1999年，獲得轉移支付越多的省份，其稅負越低，即轉移支付規模的提高降低了落后地區的征稅積極性。

二、政府間轉移支付對民族扶貧縣財政收入行為的影響

進入新世紀之后，國家實施了西部大開發政策，同時實施《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010）》，開始進一步加大對民族扶貧縣的扶持力度，其中加大對中西部地區轉移支付已經成為主要手段之一。特別是在2002年所得稅分享體制改革之后，為均衡性轉移支付提供了重要的資金支持。

在轉移支付資金的規模上，2001年至2009年，民族扶貧縣轉移支付總額不斷增加，2001年轉移支付總額為263.21億元，到2009年轉移支付總額達到了1 722.93億元，年均增長率達到30%左右。在轉移支付結構上，目前占比較大的分別為專項轉移支付，調整工資轉移支付以及一般性轉移支付。具體數額及所占比重詳見表1。

隨著國家對民族扶貧縣轉移支付力度的加大，民族扶貧縣在自有財政收入與財政轉移支付之間，可能會有所權衡，一方面，大部分民族扶貧縣本身經濟基礎較差，在取得同樣收入的情況下，財政轉移支付的獲得可能比自有財政收入的獲得更加容易，同時還可以“藏富于民”、“藏富于企業”，提高地區的競爭力；另一方面，即使民族扶貧縣積極征收財政收入，還必須考慮財政收入增長的規模與速度，因為保住“民族扶貧縣”的帽子也是他們的“政績”。

當前，由于轉移支付政策對民族扶貧縣優惠較多，即使民族扶貧縣降低自身的財政收入，也不需要擔心財政支出不足帶來的問題，畢竟民族扶貧縣財政支出主要依靠財政轉移支付來保障，同時可以預期到未來財政轉移支付規模的增加，在這種情況下，站在民族扶貧縣的角度來說，減少自身財政收入似乎沒有損失，既可以保住“民族貧困縣”帽子，降低稅負，進行“招商引資”，又可以保障地方政府財政支出的需要。因此，民族扶貧縣地方政府具有很強的內在動力去降低組織自身財政收入的積極性。因此，接下來本文將從不同方面對民族扶貧縣的財政收入行為進行深入的研究。

表1 民族扶貧縣財政轉移支付結構概況 單位：億元、%

（一）政府間轉移支付對民族扶貧縣財政收入規模的影響

在衡量財政收入規模上，本文利用財政收入占GDP的比重來衡量財政收入相對規模。如果對于一個縣來說，GDP不斷增加，那么這個縣的地方財政收入也應該增加，相反，如果GDP不斷增加，地方財政收入增長不明顯或者沒有增長，可能就存在地方政府“藏富于民”的行為。同時考慮到民族扶貧縣產業結構對財政收入的影響較大，而且第一產業基本沒有稅收來源，因此在財政收入相對規模的計算上，本文采用財政收入與第二、三產業產值的比重來表示，圖1分別是民族扶貧縣2001年和2009年財政收入相對規模與轉移支付的散點圖，從圖中可以看出，無論是2001年還是2009年，人均凈轉移支付多的扶貧縣，財政收入相對規模就越低。

圖1 2001年、2009年民族扶貧縣財政收入相對規模與人均凈轉移支付散點圖

為進一步說明凈轉移支付與財政收入相對規模的關系，本文列出了不同視角下兩者的相關系數，從財政收入相對規模與人均凈轉移支付相關系數來看，從2001年到2009年，兩者的相關系數均為負值，說明隨著人均凈轉移支付的增加，民族地區扶貧縣自有財政收入相對規模卻在下降。而從財政收入增加額與凈轉移支付增加額來看，除2006年相關系數為正之外，其他年份的系數也均為負值，最后從增加幅度的角度來看兩者的相關關系，從表中可以看出，除2002年之外，其他年份系數均為負值，這說明當凈轉移支付增長幅度增加的時候，地方政府自有財政收入增長幅度是下降的。通過從三個不同視角的考察，都說明隨著凈轉移支付的增加，民族扶貧縣財政收入規模以及增長幅度的下降趨勢都非常明顯。

表2 財政收入相對規模與凈轉移支付相關系數

（二）政府間轉移支付對民族扶貧縣稅負的影響

對于民族扶貧縣來說，主動降低自身財政收入，一方面可以保住“扶貧縣”的帽子，以此獲得更多轉移支付，另一方面，可以降低轄區內的稅負，提升地區競爭力。因此，下面本文從稅負的角度進行考察。本文所討論的稅負主要是宏觀方面的稅負，在衡量稅負方面有三個口徑，分別為稅收收入與GDP的比重、財政收入與GDP的比重以及政府收入與GDP的比重。由于本文無法獲得政府收入與GDP的比重，因此本文主要是從中口徑及小口徑的角度進行分析。圖2描述了2001-2009年民族扶貧縣的稅負情況，考慮到民族扶貧縣第一產業較大，同時，國家又取消了農業稅，稅收來源主要來自于第二、三產業，因此，本文分別用財政收入、稅收收入與GDP比值以及財政收入、稅收收入與第二、三產業的比值進行測算。

圖2 各口徑下稅負變化趨勢

從圖中可以看到，2006年之前，兩種方法計算的中口徑稅負與小口徑稅負都是在不斷下降的，但在2006年之后，稅負有所反彈，但增長有限，在這期間，營業稅稅負總體趨勢不斷增長，增值稅稅負則與之相反，基本維持在2%以下，總體上處于不斷下降的趨勢。之所以出現這種變化，既可能與中央不斷擴大轉移支付的力度有關，也可能與2002年所得稅分享體制改革有關。

為了更加詳細分析這個問題，本文在表3中列出了民族扶貧縣各口徑下稅負與凈轉移支付之間的相關關系。從表中可以看出，中口徑宏觀稅負與小口徑宏觀稅負在與凈轉移支付補助之間的相關關系基本保持一致，均為負值，說明隨著凈轉移支付的增加，民族地區扶貧縣的稅負的確在下降。從具體稅種來看，營業稅稅負在2003年之前均為負值，其它年份則與凈轉移支付的相關系數均為正值，說明民族貧困縣并沒有因為轉移支付的增加而降低營業稅的稅負。增值稅稅負的變化趨勢雖然較為明顯，但增值稅稅負與凈轉移支付之間的關系除了2002年和2003年為負值之外，其它年份均為正值。

事實上，對于任何一個地方政府來說，真正反映地方政府為企業減輕稅負的是企業所得稅，因為企業與商業不同，企業具有流動性強、服務跨區域的特征，如果一個地方給予的“條件”好，企業就會遷徙到這個地方，同時，實證分析也證明，企業的發展還可以帶動商業的發展，這也是為什么企業地價遠遠低于商業用地的原因。但是，這種競爭有一個重要前提，就是地方政府要有相對充裕的財力，否則，地方政府并沒有競爭力，對于民族扶貧縣來說，財力主要來自于上級政府的轉移支付，在這種情況下，民族扶貧縣是否會主動降低企業的稅負呢，本文接下來將對民族扶貧縣企業所得稅進行分析，由于本文無法獲得企業的營業盈余，因此，本文將從另一個角度進行分析，圖3描述了民族扶貧縣企業所得稅規模以及企業所得稅占財政收入比重的趨勢圖，從圖中可以看出，2002年前后，變化非常明顯，2001年企業所得稅占財政收入的比重突破15%，而在2002年這一比重驟降到5%，這與2002年所得稅分享體制改革不無關系，當然，正是有了這項改革，從2002年開始，中央對民族扶貧縣轉移支付規模也不斷加大。無論如何，這幅圖充分展示了民族扶貧縣對企業所得稅的“態度”，一直到2006年，絕對規模才超過2001年的水平，說明，民族扶貧縣的確在降低企業所得稅的稅負水平。

圖3從整體上展現了民族扶貧縣降低企業所得稅的行為，圖4則是利用散點圖來分析企業所得稅占財政收入比重與凈轉移支付之間的關系。為了說明這種變化趨勢，本文列了三副散點圖，分別為2001年、2005年以及2007年，從不同年份散點圖移動的情況來看，散點圖不斷向左下方移動。如果注意刻度的話，就會發現，人均凈轉移支付在不斷增加，散點圖也不斷向左下方集中，這說明人均凈轉移越多的民族扶貧縣，企業所得稅占財政收入比重也會越小，這些散點圖所具有的特征也從另一個角度證明了隨著凈轉移支付的不斷增加，民族扶貧縣的確在不斷降低企業所得稅的稅負。

表3 各口徑稅負與凈轉移支付相關關系

圖3 民族扶貧縣企業所得稅規模以及企業所得稅占財政收入比重

圖4 企業所得稅占財政收入比重與凈轉移支付散點趨勢圖

（三）政府間轉移支付對民族扶貧縣財政努力度的影響

1.理論模型

在前文的分析中，可以發現轉移支付的確有降低財政收入規模和轄區稅負的行為，為進一步驗證這兩者的關系，接下來本文將從實證的角度進行分析。因此，需要構建一個簡單的模型，在模型設定上，假定地方政府預算支出（E）資金來源主要有兩個，一是自身的財政收入（T），另一個來自于上級政府的轉移支付（TR）。這樣就有

地方政府自身的財政收入主要來自于稅收，假定地方政府稅基為B，稅率為t＊，并假定兩者不變，且均大于0，那么地方政府的稅收能力應該為Bt＊，考慮到財政努力度（e）的強弱會直接影響地方政府最終取得的財政收入，這樣，T＝eBt＊

對于轉移支付收入，可以分為兩類，一類是與財政努力度沒有直接相關的，這類轉移支付目前占比較大，例如均衡性轉移支付，它主要是根據因素法的測算而得到的，為了防止地方政府的投機行為，因素法當中不包括財政努力度的因素，除此之外，還包括專項轉移支付，它與財政努力度的關系也不大，這類轉移支付統一設定為TR0；另一類是與財政努力度直接相關的，例如稅收返還收入，這類轉移支付可以設定為TR1（r，e，B，t＊），其中r為分成比例，為簡化方程，設定TR1＝erh（B，t＊），其中h（B，t＊）為稅基與稅率的函數。因此，TR＝TR0＋TR1.

除了考慮到收入方面以外，還要考慮到政府加大財政努力度所付出的成本，這些成本可能來自于財政部門人員的勞務成本、也可能來自于因財政努力程度加大，自身財政收入增加而帶來的轉移支付減少而付出的成本。為了簡化，這個成本可以設定為C＝0.5ce2，這樣本文設定政府追求的是自身預算支出的最大化，即，其中U（E）為關于政府財政支出的效用函數，且符合馮·諾依曼—摩根斯坦方程的要求，即dU＞dE/0，d2U/E2＜0，為簡化分析，地方政府效用函數采用柯布—道格拉斯函數的形式，即U（E）＝βEδ，其中β＞0，0＜δ≤1。通過對財政努力度求導，一階最優條件下最優財政努力度為

從式（3），式（4）中可以看出，無論是總量轉移支付，還是與稅收努力度無關的轉移支付TR0，都對地方政府的財政努力度起到了反向作用。即這些轉移支付越多，地方政府的財政努力度越低，這也符合我們最初的預期。式（5）則說明稅收返還的比例越高，地方政府的財政努力度越高。

2.實證分析

為了對上述理論模型進行實證檢驗，本文設定的模型為

其中，εit為均值為0，方差服從正態分布的誤差項。

在財政努力度的測算上，本文借鑒Bahl（1971）所提出的研究方法，即

財政努力度（e）＝實際財政收入（R）/預期財政收入（RE）

其中實際財政收入R可以直接得到，預期財政收入RE則通過以下模型估算

其中R和GDP為各個民族扶貧縣實際的財政收入與GDP總量，dum01—dum09分別是2001年至2009年的時間啞變量，ε則為均值為0，方差服從于正態分布的誤差項。利用stata軟件可以估算出各個系數，然后將各個民族扶貧縣的GDP及年度啞變量代入，就可以得到預期財政收入RE。

從式（6）、式（7）和式（8）中可以看出，因變量為地方財政努力度。在自變量的選擇上，本文主要基于以下考慮，在轉移支付方面，式（6）主要考察總的凈轉移支付對地方財政努力度的影響，這里在轉移支付的選擇上，本文選取扣除上解之后的凈轉移支付；式（7）主要考察原體制補助凈額對地方財政努力度的影響，由于原體制補助比較特殊，本文單獨拿出來進行考察；式（8）主要考察了不同類別的轉移支付對地方財政努力度的影響，本文選取了稅收返還，專項轉移支付，一般性轉移支付、調整工資轉移支付以及具有民族特色的民族地區轉移支付，在其他變量的選擇上，主要考慮了各縣的經濟發展水平、經濟結構、人口等方面的因素，

在對模型進行分析之前，應該對模型進行檢驗，同時判斷采用固定效應模型還是隨機效應模型，通過hausman檢驗，可以發現，表中3個模型的P值都很小（0.0000），因此拒絕原假設，采用固定效應模型。回歸的結果見表4。

表4 回歸結果

從式（6）的回歸結果來看，人均凈轉移支付總額對地方財政努力度的影響系數為負數，證實了理論模型的推導，說明我國目前不斷加大對扶貧縣的轉移支付力度，導致了民族扶貧縣地方財政努力度的下降。式（7）則著重考察凈體制補助對地方財政努力度的影響，由于凈體制補助較為特殊，一些縣享受大量的原體制補助，而有些縣不僅沒有原體制補助，每年還需要進行原體制上解。同時考慮到凈體制補助更多的是和歷史因素有關，因此它對地方政府財政努力度的影響是不確定的。但從實證的結果來看，可以發現凈體制補助對地方政府財政努力度的影響也為負值，即凈體制補助的增加降低了地方政府的財政努力度。

式（8）主要從轉移支付結構的角度進行考察。可以看到，稅收返還對地方財政努力度的影響是正值（0.105 1），符合理論的預期，之所以出現這個結果，除了其他原因之外，還有一個很重要的原因，民族地區專項轉移支付的資金來源主要來自增值稅的增長部分，因此，為了能夠獲得更多轉移支付，地方政府會提高財政努力度。而對于專項轉移支付，主要取決于縣級政府的攻關，目前每一個民族扶貧縣一年平均可以從國家拿到7 000萬元的轉移支付資金，其中一半都和專項轉移支付有關。同時專項轉移支付要求地方政府至少配套30%的資金，縣級政府如果沒有充足的資金，則由省級政府代為配套，這樣一來，很多省份不愿意提供配套資金，因此，為了獲得更多的專項轉移支付，民族扶貧縣需要積極組織財政收入，形成配套資金。因此，從實證結果來看，專項轉移支付對地方政府財政努力度起到正向作用（0.018）。作為均衡性最強的一般性轉移支付，其回歸系數為負值，說明，雖然按照因素法來設定一般性轉移支付，但可能在具體操作上，還需進一步完善。在轉移支付類別中，調整工資補助一直占據重要地位，這也是解決公務員的“吃飯”問題，因此，隨著調整工資補助的增加，財政努力度也是下降的。為了體現出民族地區的特色，本文在最后添加了民族地區轉移支付，不過從回歸結果來看，這類轉移支付并不顯著。

三、結論

本文通過對241個民族扶貧縣的實證分析，詳細考察了財政轉移支付規模的增加對民族扶貧縣財政收入行為的影響。通過深入的研究，本文的主要結論如下：一是隨著財政轉移支付力度的加大，民族扶貧縣在自有財政收入與財政轉移支付之間的確存在權衡取舍的問題，隨著財政轉移支付的增加，民族扶貧縣財政收入相對規模及增長速度均有所下降；二是通過對民族扶貧縣不同口徑稅負的測算，發現隨著轉移支付的增加，民族扶貧縣降低自身稅負的行為非常明顯，特別是企業所得稅，下降幅度較大；三是通過對民族扶貧縣財政努力度的考察，發現人均凈轉移支付的增加顯著降低了地方政府的財政努力度。

從本文的研究結論來看，近些年國家對民族扶貧縣財政轉移支付規模的不斷增加，誘導了地方政府降低組織自身財政收入的積極性。這將導致民族扶貧縣將越來越依賴于財政轉移支付，這也直接損害了轉移支付的“效率”。如果不加以改變，將來需要投入的財政轉移支付會越來越多，轉移支付的效果也會大打折扣。究其原因，本文認為這既與轉移支付政策有關，也與整個財政管理體制有關。

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