財(cái)政分權(quán)體制下中國地方政府罰沒收入誘因研究

趙海益

（1.上海立信會(huì)計(jì)學(xué)院 財(cái)稅學(xué)院，上海201620；2.上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海200433）

罰沒是政府的一項(xiàng)執(zhí)法手段，其目的在于阻止或威懾某種行為的發(fā)生。在一個(gè)設(shè)計(jì)良好的罰沒制度下，應(yīng)當(dāng)對(duì)違法者或潛在的違法者起到良好的威懾效果，并使得實(shí)際違法行為越來越少，政府的罰沒收入也會(huì)相應(yīng)地隨之下降。然而，在中國，現(xiàn)實(shí)情況并非如此。首先，從中國地方政府罰沒收入總量上看，中國各地方政府罰沒收入總量連年增長(zhǎng)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，1998年中國各地方政府罰沒收入總量為260億元，而至2012年中國各地方政府罰沒收入總量為1 519億元，15年間增長(zhǎng)了近5倍多。其次，從全國人均罰沒負(fù)擔(dān)來看，1998年全國人均罰沒負(fù)擔(dān)20.84元，2012年全國人均罰沒負(fù)擔(dān)為112元，也增長(zhǎng)了近5倍。再次，從罰沒收入在地方政府一般預(yù)算收入結(jié)構(gòu)分析。在中國地方政府近20項(xiàng)主要財(cái)政收入中，罰沒收入一直處于前十名左右。絕對(duì)量上超過了房產(chǎn)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、資源稅、耕地占用稅、車船稅及煙葉稅等稅種的收入，從而，形成了地方政府一項(xiàng)穩(wěn)定而重要的收入來源?？梢姡还軓牧P沒收入總量，還是從全國人均罰沒負(fù)擔(dān)，抑或是地方政府收入結(jié)構(gòu)的角度分析，都不難發(fā)現(xiàn)中國地方政府的罰沒收入在不斷增長(zhǎng)，而且是在快速增長(zhǎng)。

中國地方政府罰沒收入的快速增長(zhǎng)顯然是與罰沒制度設(shè)計(jì)的初衷相背離，這提出了一個(gè)嚴(yán)肅的問題，什么原因?qū)е铝酥袊P沒的現(xiàn)實(shí)與制度設(shè)計(jì)的初衷相背離？誘使中國地方政府罰沒收入快速增長(zhǎng)的原因到底是什么？最近發(fā)生在河南省的“惡性罰款事件”再一次突現(xiàn)了對(duì)該問題研究的緊迫性和現(xiàn)實(shí)性，同時(shí)該問題的研究也對(duì)修改當(dāng)前中國罰沒相關(guān)制度及建立、健全中國地方政府財(cái)政收入體系具有一定的理論意義。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

對(duì)中國地方政府罰沒收入連年快速增長(zhǎng)問題進(jìn)行專門研究的文獻(xiàn)并不多見，尤其是從政府財(cái)政分權(quán)的背景進(jìn)行研究的文獻(xiàn)更是少之又少，但并非完全沒有。

周飛舟（2006）撰文認(rèn)為上個(gè)世紀(jì)90年代開始的財(cái)政分權(quán)改革，使得中國形成了“二元財(cái)政”結(jié)構(gòu)。在這種“二元財(cái)政”結(jié)構(gòu)之下，中央政府對(duì)預(yù)算內(nèi)財(cái)政愈加規(guī)范，地方政府對(duì)預(yù)算外財(cái)政就愈加重視。分稅制帶來的財(cái)政集權(quán)并沒有起到真正規(guī)范地方政府行為的目的，反而使得地方政府不斷地挖掘出新的生財(cái)之道。文章明確指出了財(cái)政分權(quán)及分稅制改革給地方財(cái)政帶來的壓力，地方政府存在緩解財(cái)政壓力的客觀需求，因此，不得不不斷地挖掘新的財(cái)源。雖然此文章沒有專門提到地方政府的罰沒收入問題，但是可以認(rèn)為作者是將罰沒收入包含在了政府不斷挖掘的生財(cái)之道內(nèi)，為本文分析中國地方政府罰沒收入快速增長(zhǎng)的誘因提供了一個(gè)宏觀思路。

中央黨校周天勇教授則對(duì)中國地方政府的收費(fèi)和罰款問題進(jìn)行專門研究，并把地方政府亂收費(fèi)、亂罰款的原因直接指向了中國的財(cái)政制度。周天勇（2006）教授對(duì)中國的財(cái)政改革提出了嚴(yán)厲的批評(píng)，他批評(píng)中國的財(cái)政“改革”把一些部門變成了公權(quán)“搶劫者”，這是目前對(duì)中國財(cái)政改革提出的最嚴(yán)厲的批評(píng)。周天勇教授指出在現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制下，中央與省靠稅、市地靠稅、土地和收費(fèi)，而縣鄉(xiāng)開支的30%、甚至50%靠收費(fèi)和罰款來維持（周天勇，2005）。他還對(duì)中國罰款、收費(fèi)的嚴(yán)重性進(jìn)行了估計(jì)，據(jù)他估計(jì)，僅2009年，進(jìn)入預(yù)算內(nèi)的收費(fèi)罰款收入為8 962.2億元，有統(tǒng)計(jì)的預(yù)算外收費(fèi)罰款收入大約為7 900億元，而無統(tǒng)計(jì)的預(yù)算外收費(fèi)罰款收入估計(jì)在5 100億元左右，共計(jì)約為21 962億元，超過稅收的三分之一（周天勇，2013）。周天勇教授的文章直接指出了財(cái)政分權(quán)造成了中國地方政府罰沒收入總量的不斷膨脹，現(xiàn)行中國財(cái)政分權(quán)成為地方政府罰沒收入增長(zhǎng)的罪魁禍?zhǔn)住?/p>

李煒光（2008）教授撰文認(rèn)為，中國的分稅制改革使得地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重背離，分稅制無法起到平衡地區(qū)差異的作用，更導(dǎo)致了地方財(cái)源縮減，促使其從預(yù)算外尋找收入來源。形成了城市財(cái)政靠“土地”，而縣鄉(xiāng)財(cái)政靠“罰款、收費(fèi)”的新“二元財(cái)政”格局。文中又一次提到了中國縣鄉(xiāng)財(cái)政靠“罰款”來維持的現(xiàn)象，再一次說明了罰款對(duì)于中國地方政府的重要性，部分地解釋了中國地方政府罰沒收入為何如此快速地增長(zhǎng)。

從現(xiàn)有為數(shù)不多的文獻(xiàn)來看，專家、學(xué)者們已經(jīng)對(duì)中國地方政府罰沒收入不斷增長(zhǎng)的現(xiàn)象提出了質(zhì)疑與解釋，他們主要將中國地方政府罰沒收入不斷增長(zhǎng)的原因歸結(jié)為中國90年代進(jìn)行財(cái)政分權(quán)改革。但本文認(rèn)為財(cái)政分權(quán)改革導(dǎo)致的地方政府財(cái)力不足只是其中一個(gè)原因，但就這一個(gè)原因出發(fā)還不足以解釋中國地方政府罰沒收入連年快速增長(zhǎng)的全部原因。本文認(rèn)為財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致的地方政府財(cái)力不足確實(shí)是一個(gè)原因，但這是一個(gè)客觀原因，地方政府罰沒收入連年快速增長(zhǎng)除了客觀原因之外，應(yīng)該還有地方政府本身的主觀原因，即使在地方政府財(cái)力充足的情況下也可能出現(xiàn)罰沒收入大增，當(dāng)然，還有中國罰沒收入管理制度設(shè)計(jì)的問題。本文試圖從客觀、主觀及中國罰沒收入管理制度三個(gè)方面對(duì)中國地方政府罰沒收入連年快速增長(zhǎng)的誘因進(jìn)行分析，以期對(duì)該領(lǐng)域進(jìn)行一點(diǎn)完善與補(bǔ)充。

二、中國地方政府罰沒收入連年快速增長(zhǎng)的誘因分析

筆者認(rèn)為中國地方政府財(cái)力不足只是地方政府罰沒收入增長(zhǎng)的客觀原因之一，但是除了客觀原因之外，中國地方政府罰沒收入連年快速增長(zhǎng)還有其主觀原因，在地區(qū)間為增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，地方政府不得不改變其財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，形成了“重基本建設(shè)、輕公共服務(wù)”的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，執(zhí)法機(jī)關(guān)不得不依賴罰沒收入補(bǔ)充自身經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，中國罰沒收入管理制度也提供了這種可能性。

（一）地方政府罰沒收入迅速增長(zhǎng)的客觀原因——財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱

上個(gè)世紀(jì)90年代中國進(jìn)行財(cái)稅分權(quán)改革，改革的主要背景是中國國家稅收收入占GDP比重及中央政府稅收收入占國家稅收收入的比重都在下降，中央財(cái)政已經(jīng)到了非改不可的地步了。通過財(cái)稅分權(quán)改革，中央政府提高了其稅收收入在全國稅收收入中的比重，也提高了全國稅收收入在全國GDP中的比重，可以說中央政府通過財(cái)稅分權(quán)改革又重新拿回了重要領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)大權(quán)（張軍，2007；劉克崮、賈康，2008）。但本次財(cái)稅分權(quán)改革卻帶來了一個(gè)嚴(yán)重的問題，中國中央政府財(cái)政收入比重的提高是以地方政府財(cái)政收入的比重下降為代價(jià)的，中央政府簡(jiǎn)單地把其面臨的財(cái)政困境通過分權(quán)改革轉(zhuǎn)嫁給了地方政府，中央政府拿走了原本屬于地方政府的財(cái)力，財(cái)稅分權(quán)改革變成了中央政府和地方政府簡(jiǎn)單的稅收分配游戲（周飛舟，2006）。由于中國分稅制改革并不徹底，分稅制只是對(duì)中央和省級(jí)財(cái)政的收入劃分作了規(guī)定，但對(duì)省以下的財(cái)政收入并沒有具體規(guī)定，而是由省政府決定。中央政府拿走了省級(jí)政府的財(cái)力，省級(jí)政府就會(huì)拿走縣級(jí)政府財(cái)力，形成財(cái)權(quán)層層上收的效應(yīng)，給縣鄉(xiāng)財(cái)政造成了極大的財(cái)政困難（賈康、白景明，2002；賈俊雪、郭慶旺等，2011）。

財(cái)稅分權(quán)改革之后，中國地方政府以占全國50%的財(cái)政收入支撐著占全國近85%的財(cái)政支出責(zé)任，差額近4千萬億之多。面對(duì)如此財(cái)政困境，地方政府尤其是縣鄉(xiāng)政府不得不依賴稅收以外的其它形式的財(cái)政收入來補(bǔ)充財(cái)政收入的不足。從中國各級(jí)政府開支來源結(jié)構(gòu)上看，形成了中央與省靠稅，市地靠稅、土地和收費(fèi)，而縣鄉(xiāng)開支的30%、甚至50%只能靠收費(fèi)和罰款來維持（周天勇，2005）。地方政府變“援助之手”為“攫取之手”（陳抗等，2002）。這也就成為中國地方政府罰沒收入快速增長(zhǎng)的一個(gè)客觀原因所在。鑒于眾多的學(xué)者已經(jīng)對(duì)分稅制改革造成的地方政府財(cái)政困難進(jìn)行了眾多深入的分析與思考，本文在此不再贅述。

（二）地方政府罰沒收入迅速增長(zhǎng)主觀原因——地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向

Keen和 Marchand（1997）從理論上證實(shí)了地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)會(huì)對(duì)地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生偏向影響，競(jìng)爭(zhēng)會(huì)扭曲政府公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，使得地方政府傾向于增加基礎(chǔ)設(shè)施的投資，而降低其他公共產(chǎn)品和服務(wù)的投資。眾所周知，中國地方政府之間存在“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”壓力，中央政府也常常以地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為考核地方政府官員績(jī)效的依據(jù)（張軍，2005；周黎安，2007）。因此，中國地方政府間為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的壓力使得地方政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯的偏向，形成了“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”的支出結(jié)構(gòu)（傅勇、張晏，2007）。執(zhí)法屬于中國地方政府提供的一項(xiàng)公共服務(wù)，自然也不例外，不屬于地方政府公共財(cái)政支出的重點(diǎn)范圍，甚至是某些地方政府壓縮開支的地方。

鑒于前人已經(jīng)對(duì)中國地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的偏向問題進(jìn)行深入的研究，本文就不再重復(fù)，此處的重點(diǎn)用來分析中國地方政府是如何壓縮執(zhí)法部門的經(jīng)費(fèi)支出，從而使得財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向。

1.對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)財(cái)政經(jīng)費(fèi)實(shí)行差額預(yù)算

在當(dāng)今世界上的絕大部分國家，組成國家公共權(quán)力機(jī)關(guān)的行政、立法、司法等機(jī)構(gòu)及其公務(wù)人員的工資、薪金及機(jī)構(gòu)運(yùn)行費(fèi)用都是由國家財(cái)政撥款而維持。某些國家甚至還將國民基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、圖書館、博物館等具有公益性的工程經(jīng)費(fèi)支出也都納入了國家財(cái)政撥款支出，由國家公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。

而在中國，情況則完全不一樣。長(zhǎng)期以來，中國一直存在大量經(jīng)費(fèi)自籌的公共權(quán)力機(jī)關(guān)，這些機(jī)關(guān)一方面行使著公共權(quán)力，另一方面還要為自身運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)考慮（周天勇，2007）。地方政府在編制財(cái)政預(yù)算時(shí)，對(duì)這些機(jī)關(guān)往往不給或少給財(cái)政經(jīng)費(fèi)，但同時(shí)卻會(huì)給這些執(zhí)法機(jī)關(guān)收費(fèi)或罰款的政策，這些機(jī)構(gòu)可以通過向服務(wù)或管理的對(duì)象收費(fèi)或罰款來供養(yǎng)自己，如工商、質(zhì)監(jiān)、城管城機(jī)構(gòu)。一直以來對(duì)各類執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)行差額預(yù)算似乎是一種普遍的做法，隨著近幾年來中國某些地方政府開始公布各部門的收入預(yù)算，可以對(duì)這種情況進(jìn)行初步證實(shí)。

以SH市為例，從公布的預(yù)算情況來看，可以清楚地看到絕大部分的執(zhí)法部門除了有財(cái)政撥款收入之外，還有大量的其他收入來源。財(cái)政撥款收入最低的只有40%不到，嚴(yán)重不夠執(zhí)法部門的支出需要。工商行政管理部門的其他收入比重最高，到達(dá)近一半，和財(cái)政撥款收入相當(dāng)。

表1 2013年SH市部分執(zhí)法部門預(yù)算收入來源結(jié)構(gòu) 單位：元

2.成立大量行政執(zhí)法類事業(yè)單位

除了壓縮行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的部門預(yù)算外，中國各地方政府執(zhí)法機(jī)關(guān)中還存在大量的具有執(zhí)法功能的事業(yè)單位。中國事業(yè)單位與國外的非政府組織具有很大的不同，中國的事業(yè)單位絕大部分都是由國家出資建立，且大多數(shù)為行政單位的下屬機(jī)構(gòu)，一般要接受國家行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。目前，中國的事業(yè)單位可以分成三類：行政類、公益類、生產(chǎn)經(jīng)營類。尤其是這些行政類事業(yè)單位，其實(shí)質(zhì)上就是行政管理機(jī)構(gòu)或是某些行政管理機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著具體的行政行為、資質(zhì)認(rèn)證、執(zhí)法監(jiān)督等社會(huì)管理和處罰功能。這些行政類事業(yè)單位涵蓋了城市管理、文化市場(chǎng)管理、資源環(huán)境管理、農(nóng)業(yè)管理、交通運(yùn)輸?shù)缺姸囝I(lǐng)域。

中國的這些行政執(zhí)法類事業(yè)單位與國家行政管理機(jī)構(gòu)在職能上具有很大的相似性，但在機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)管理上卻有很大的不同。其實(shí)，從中國事業(yè)單位成立與改革的歷程中可以發(fā)現(xiàn)，中國事業(yè)單位的改革歷程是與政府財(cái)政減負(fù)分不開的（劉太剛、魏娜，2008）。新中國成立之初，模仿蘇聯(lián)模式成立具有社會(huì)管理功能的事業(yè)單位，事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)支出也全都由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)。但1978年之后國家的工作重心轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，國家開始要求降低非經(jīng)濟(jì)建設(shè)類財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，也就開始了中國事業(yè)單位改革的歷程。1989年，中國財(cái)政部頒布了《關(guān)于事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的若干規(guī)定》，將事業(yè)單位分成了“全額、差額、自收自支”三種預(yù)算管理形式。某些具有行政執(zhí)法類事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)來源也相應(yīng)地分為全額撥款（如衛(wèi)生檢疫部門、藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、計(jì)劃生育機(jī)構(gòu)、專利管理機(jī)構(gòu)）、差額撥款（如城管部門）、自收自支（如公路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)）。1996年10月，國務(wù)院頒布的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》規(guī)定國家對(duì)事業(yè)單位實(shí)行核定收支、定額或者定項(xiàng)補(bǔ)助、超支不補(bǔ)、結(jié)余留用的管理辦法，激起了各事業(yè)單位紛紛設(shè)立各種收費(fèi)或罰款的名目，造成中國事業(yè)單位的一次膨脹。從1998年起，又將全額預(yù)算管理單位成為財(cái)政補(bǔ)助單位，差額預(yù)算管理單位改稱為財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助單位，自收自支單位改稱為經(jīng)費(fèi)自理單位。在這樣的財(cái)務(wù)管理制度下，各事業(yè)單位為了保證自身的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，有時(shí)甚至是為了獲得額外收入紛紛進(jìn)行執(zhí)法創(chuàng)收，一些行政機(jī)關(guān)紛紛申請(qǐng)成立自己的事業(yè)單位。可見，中國事業(yè)單位改革雖然在一定程度上降低了政府財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)，但是卻將國家財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了社會(huì)，公民真正的負(fù)擔(dān)并沒有下降，反而因?yàn)榱P款和收費(fèi)的增長(zhǎng)而增加了。這些事業(yè)單位的存在特別是自收自支事業(yè)單位的存在是中國地方政府罰沒收入快速增長(zhǎng)的另一個(gè)重要原因。

3.執(zhí)法機(jī)構(gòu)雇傭大量臨聘人員

隨著新聞媒體的不斷曝光，“臨時(shí)工”執(zhí)法似乎成為中國執(zhí)法隊(duì)伍中常見的現(xiàn)象。凡是媒體曝光相關(guān)執(zhí)法部門違法、違規(guī)執(zhí)法現(xiàn)象之后，總能聽到某些執(zhí)法機(jī)關(guān)迅速出面辟謠，某某執(zhí)法人員并非本單位正式員工，而是“臨時(shí)工”。這些“臨時(shí)工”成了執(zhí)法機(jī)關(guān)“替罪羊”和“救命稻草”。其實(shí)這些“臨時(shí)工”的存在不只是“替罪羊”和“救命稻草”，雇傭這些“臨時(shí)工”還是地方政府降低執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)支出的一種有效手段。這些“臨時(shí)工”不僅僅存在于中國行政執(zhí)法隊(duì)伍中，在政府的其他有關(guān)部門同樣存在大量的“臨時(shí)工”。這些“臨時(shí)工”名義上是“臨時(shí)工”，但實(shí)質(zhì)上從事著和正式工一樣的工作，甚至比正式工承擔(dān)的工作量還要大，但各項(xiàng)工資、薪金卻是按“臨時(shí)工”的待遇來支付的。而且這些“臨時(shí)工”的薪金與福利是不能享受國家財(cái)政撥款的，其工資和福利的全部或絕大部分需要用工單位自行解決。雇用這些“臨時(shí)工”一方面避開了國家公務(wù)員編制的限制，另一方面更重要的是降低財(cái)政支出的壓力。但這樣降低的財(cái)政壓力，卻是以增加社會(huì)的負(fù)擔(dān)為代價(jià)的。執(zhí)法隊(duì)伍中的這些“臨時(shí)工”的薪金與福利都是通過其執(zhí)法創(chuàng)收來獲得的，執(zhí)法單位雇傭的“臨時(shí)工”使得執(zhí)法單位陷入“養(yǎng)人就要罰款，罰款為了養(yǎng)人”的怪圈，也是地方政府降低財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出的權(quán)宜之計(jì)。

（三）地方政府罰沒收入迅速增長(zhǎng)的制度支持——罰沒收入管理制度

中國地方政府罰沒收入的快速增長(zhǎng)除了具備主、客觀原因之外，中國罰沒收入管理制度還為其增長(zhǎng)提供了制度支持及激勵(lì)與約束效應(yīng)。

1.罰沒收入當(dāng)成地方政府一般財(cái)政收入

從1956年出臺(tái)的第一份針對(duì)各鐵路運(yùn)輸法院司法執(zhí)罰收入的規(guī)范文件①見《各鐵路運(yùn)輸法院司法罰沒收入繳庫、報(bào)核手續(xù)的通知》（財(cái)預(yù)中字502、司財(cái)字1816號(hào)）（現(xiàn)已失效）。，到1996年出臺(tái)的《行政處罰法》，中國罰沒收入管理制度著重強(qiáng)調(diào)執(zhí)法部門的罰沒收入必須如數(shù)、全額上繳國庫。并且中國罰沒收入管理制度規(guī)定罰沒收入絕大部分歸地方政府所有②見《罰沒財(cái)物和追回贓物管理辦法》（財(cái)預(yù)字（1986）228號(hào)）。，事實(shí)情況也確實(shí)如此，中國地方政府擁有全國96%以上的罰沒收入，近幾年這一比重還有進(jìn)一步上升的趨勢(shì)。

表2 2007-2012年中央政府罰沒收入及財(cái)政總收入 單位：億元

在地方政府收入結(jié)構(gòu)中，罰沒收入被簡(jiǎn)單劃入地方政府六種非稅之一的非稅收入，并沒有對(duì)其進(jìn)行特別的管理。這種管理方法完全沒有體現(xiàn)罰沒收入與政府其他收入的差別之處，沒有能夠體現(xiàn)政府罰沒收入應(yīng)有的特性，反而使得罰沒收入成為地方政府補(bǔ)充財(cái)政收入一種手段，為某些地方政府以罰沒收入補(bǔ)充財(cái)政收入的不足創(chuàng)造的可行性。特別是在地方政府“缺錢”的情況下，首先想到的就是收費(fèi)和罰款。據(jù)公開的報(bào)道顯示，2012年中國全國各地稅收收入增速嚴(yán)重下滑，為保證財(cái)政收入總量增長(zhǎng)某些地方政府在政府門戶網(wǎng)站上公然宣稱，將罰沒收入作為該地方政府“增收挖潛”的主要途徑。

2.收支兩條線管理形成罰沒收入分成效應(yīng)

為了進(jìn)一步做好對(duì)執(zhí)法部門罰沒收入的收繳工作，加強(qiáng)罰沒收入的財(cái)政繳庫工作，防止各執(zhí)法單位私立“小金庫”，中央決定對(duì)各執(zhí)法單位的罰沒收入實(shí)行“收支兩條線”管理①見財(cái)政部《行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入實(shí)行“收支兩條線”管理的若干規(guī)定》的通知（財(cái)綜字〔1999〕87號(hào)）及中央辦公廳《財(cái)政部、國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、監(jiān)察部、公安部、最高人民檢察院、最高人民法院、國家工商行政管理局關(guān)于加強(qiáng)公安、檢察院、法院和工商行政管理部門行政性收費(fèi)和罰沒收入收支兩條線管理工作的規(guī)定》（中辦發(fā)〔1998〕14號(hào)）。。“收支兩條線”管理制度強(qiáng)調(diào)各執(zhí)法部門先將罰沒收入上繳財(cái)政，再由財(cái)政部門制定使用計(jì)劃，形式上使得中國的罰沒收入收支脫鉤，在一定程度上遏制了各執(zhí)法單位私設(shè)小金庫、截流罰沒收入款的情況。但“收支兩條線”管理并沒有實(shí)質(zhì)性解決罰沒收入如何使用的問題，“收支兩條線”實(shí)行之后，中國罰沒收入的使用基本上還是按照原來的使用方式進(jìn)行使用，只不過由執(zhí)法部門先將罰沒收入上繳當(dāng)?shù)刎?cái)政部門，再由財(cái)政扣除一定比例之后下發(fā)給“原執(zhí)法”部門。特別的是，某些執(zhí)法單位存在臨聘人員，這些人員的工資和福利全部靠行政罰沒收入來發(fā)放，這也是財(cái)政部門在核算執(zhí)法部門經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)不得不考慮的重要因素。形成了地方政府財(cái)政部門與執(zhí)法機(jī)關(guān)罰款分成制度，基本上還是“誰罰款、誰使用”。

“收支兩條線”管理制度并未使得罰沒收入收、支脫鉤，反而形成了執(zhí)法單位和當(dāng)?shù)刎?cái)政部門之間隱蔽的罰沒收入分成制度，這種罰沒收入分成返還制度具有很大的隱蔽性，并且對(duì)各執(zhí)法單位具有強(qiáng)烈執(zhí)罰激勵(lì)效果，把一些部門變成了公權(quán)的“搶劫者”（周天勇，2006）。

3.地方財(cái)政對(duì)執(zhí)法部門實(shí)行預(yù)算管理

為了深入貫徹罰沒收入“收支兩條線”管理制度，促進(jìn)各地執(zhí)法部門將罰沒收入上繳財(cái)政國庫，中央政府規(guī)定對(duì)罰沒收入實(shí)行“預(yù)算”管理②中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家財(cái)政部《關(guān)于對(duì)行政性收費(fèi)、罰沒收入實(shí)行預(yù)算管理的規(guī)定》（中辦發(fā)（1993）19號(hào)）及財(cái)政部又頒布了《關(guān)于下達(dá)行政性收費(fèi)、罰沒收入實(shí)行預(yù)算管理實(shí)施辦法的通知》（財(cái)預(yù)字〔1995〕27號(hào)）。。中國罰沒收入被納入了地方政府財(cái)政預(yù)算管理，這也是中國罰沒收入管理制度與其他國家相區(qū)別的一個(gè)重要特征，世界幾乎沒有國家將罰沒收入納入地方財(cái)政預(yù)算管理。中國將罰沒收入納入地方政府財(cái)政預(yù)算管理主觀上是為了促進(jìn)各執(zhí)法單位將罰沒收入上繳財(cái)政的舉措，但客觀上卻承認(rèn)了罰沒收入是地方政府財(cái)政收入來源的重要組成部分，也是地方政府財(cái)政收入來源合法渠道之一，更成為各地方政府執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)罰任務(wù)。

表3 中國罰沒收入預(yù)算數(shù)和決算數(shù) 單位：億元

預(yù)算就是一個(gè)計(jì)劃，當(dāng)預(yù)算制定好了之后就成為各地執(zhí)法機(jī)關(guān)的目標(biāo)，各執(zhí)法機(jī)關(guān)為了預(yù)算目標(biāo)的完成了不得不把預(yù)算目標(biāo)層層分解到一線執(zhí)法人員的工作目標(biāo)中去，有了一些單位把行政罰沒收入的多少作為考核執(zhí)法人員的工作績(jī)效的工具。2011年2月中國公安部印發(fā)《關(guān)于改革完善執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)制度的意見》再一次發(fā)出強(qiáng)烈信號(hào)：“禁止將‘罰沒款數(shù)額’、‘刑事拘留數(shù)’等作為執(zhí)法績(jī)效考評(píng)指標(biāo)”充分說明了中國現(xiàn)階段各執(zhí)法單位將行政罰沒收入作為員工工作績(jī)效考核的重要依據(jù)。

三、實(shí)證分析

上文從理論角度對(duì)中國地方政府罰沒收入快速增長(zhǎng)的原因從主觀和客觀角度進(jìn)行了分析，本節(jié)擬對(duì)中國地方政府罰沒收入快速增長(zhǎng)的原因進(jìn)行實(shí)證分析。

（一）模型及變量設(shè)定

基于上文的理論，本文擬建立如下形式的實(shí)證面板計(jì)量模型

Yit＝βXit＋γWit＋φZit＋υi＋ηt＋εit

其中，υi表示個(gè)體效應(yīng)，ηt表示時(shí)間效應(yīng)，εit表示殘差項(xiàng)。

Yit是被解釋變量，即罰沒收入比例對(duì)數(shù)。用各地方政府罰沒收入總量除以各地方政府財(cái)政支出的比例計(jì)算罰沒收入比例，再取其對(duì)數(shù)。

Xit表示地區(qū)宏觀財(cái)政體制變量，表示地區(qū)財(cái)政支出中超過稅收收入之外部分的比重。用該地區(qū)財(cái)政支出減去該地區(qū)稅收收入后的余額除以該地區(qū)財(cái)政支出進(jìn)行計(jì)算。

即，稅收不足比例Xit＝（地區(qū)財(cái)政支出it-地區(qū)稅收收入it）/地區(qū)財(cái)政支出it

其中，下標(biāo)i表示省份，t表示時(shí)間，下同。

該指標(biāo)用以反映地區(qū)財(cái)政收支矛盾，該指標(biāo)越大說明地區(qū)稅收收入與該地區(qū)財(cái)政支出相差越大，地方政府財(cái)政壓力就越大，對(duì)財(cái)政收入的需求就越大。

Wit表示地區(qū)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)比重變量。此處以各地方政府公檢法預(yù)算支出占財(cái)政支出比重代表地方政府提供服務(wù)支出結(jié)構(gòu)比重，用以衡量地方政府維護(hù)公共安全執(zhí)法比重支出的高低。

Zit表示控制變量。用人均GDP對(duì)數(shù)及其平方項(xiàng)表示。該指標(biāo)用以反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，一般地，人均GDP較高的地方，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，市場(chǎng)交易規(guī)模也較大，罰沒收入的總量可能也會(huì)相對(duì)較大。從地區(qū)罰沒收入與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及地區(qū)稅收收入的角度來講，適當(dāng)?shù)牧P沒是維護(hù)社會(huì)公平與正義、保護(hù)公民產(chǎn)權(quán)的必要手段，同時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有促進(jìn)作用。但過度的罰沒、甚至濫用罰沒以獲得罰沒收入則是公民產(chǎn)權(quán)的侵害，必將對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到阻礙作用。為了有效控制和顯示這種雙向的曲線關(guān)系，在實(shí)證計(jì)量模型中分別加入了人均GDP對(duì)數(shù)的平方項(xiàng)。

（二）實(shí)證分析結(jié)果

自1998年起，在《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中公布了中國31個(gè)省、市、自治區(qū)的罰沒收入收入總量，為本研究提供了數(shù)據(jù)上的支持。另外，本文所使用地方政府稅收收入、財(cái)政支出總量、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)及各地區(qū)人均GDP都來自于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》1998年至2011年公布的數(shù)據(jù)。但由于2007年起中國財(cái)政支出統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生了變化，為了保證數(shù)據(jù)的一致性，本文帶入模型進(jìn)行檢驗(yàn)的數(shù)據(jù)是從1998年起至2006止，并未包括2007年至2011年的數(shù)據(jù)。

將上述面板數(shù)據(jù)代入Stata軟件，分別采用固定效應(yīng)面板分析方式和隨機(jī)效應(yīng)分析方式進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)隨機(jī)效應(yīng)分析模型計(jì)算結(jié)果更理想，因此，本文采用隨機(jī)效應(yīng)面板模型進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。

從面板回歸數(shù)據(jù)分析的結(jié)果中不難發(fā)現(xiàn)，各解釋變量都很好地通過了檢驗(yàn)，所有變量都在1%臨界值狀態(tài)下通過假設(shè)檢驗(yàn)，證明實(shí)證模型較好描述了現(xiàn)實(shí)。

對(duì)實(shí)證分析結(jié)果進(jìn)行分析，可以進(jìn)一步驗(yàn)證以下結(jié)論。

（1）中國地方政府的稅收收入不足在客觀上導(dǎo)致了地方政府罰沒收入的增長(zhǎng)，地方政府以包括罰沒收入在內(nèi)的非稅收入補(bǔ)充稅收收入的不足，為地區(qū)財(cái)政支出融資。地方政府稅收收入不足越嚴(yán)重，地方政府依賴罰沒創(chuàng)收的沖動(dòng)就會(huì)越強(qiáng)烈，地區(qū)罰沒收入比重就會(huì)越高。罰沒收入成為中國地方政府解決財(cái)政危機(jī)的一種手段，這從數(shù)據(jù)及實(shí)證分析上得到了驗(yàn)證，也進(jìn)一步說明了中國地方政府相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法創(chuàng)收行為有其財(cái)政上的客觀原因。

表4 面板數(shù)據(jù)回歸結(jié)果

但同時(shí)，稅收不足比例的平方項(xiàng)與罰沒收入比重呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系，表明地方政府稅收收入與罰沒收入之間并非簡(jiǎn)單的直線關(guān)系，而是一種曲線關(guān)系。也即只有當(dāng)?shù)胤秸愂帐杖胩幵谝欢ǚ秶鷥?nèi)時(shí)，地方政府稅收收入不足部分可以用罰沒收入來補(bǔ)充，而但當(dāng)?shù)胤秸亩愂帐杖雵?yán)重不足時(shí)，地方政府將不會(huì)再以罰沒收入創(chuàng)收，或者依賴罰沒收入創(chuàng)收根本不足以補(bǔ)償稅收收入的不足，此時(shí)，該地區(qū)的罰沒收入占財(cái)政支出比重不但不會(huì)增加，反而會(huì)下降。地區(qū)罰沒收入與稅收收入存在微妙的相關(guān)關(guān)系，在一定范圍內(nèi)是正相關(guān)關(guān)系，但超過某個(gè)臨界值時(shí)就變成了負(fù)相關(guān)關(guān)系。

（2）中國地方政府公檢法財(cái)政支出結(jié)構(gòu)比重對(duì)地方罰沒收入具有正相關(guān)關(guān)系。這種正相關(guān)關(guān)系正說明了中國地方政府執(zhí)法類公共支出不足，如果在行政執(zhí)法類公共支出充足時(shí)，地區(qū)的違法亂紀(jì)現(xiàn)象就會(huì)相應(yīng)地下降，地法政府的罰沒收入也就會(huì)相應(yīng)地減少，此時(shí)，地方政府罰沒收入比重與地區(qū)公檢法等執(zhí)法類財(cái)政支出比重應(yīng)該是負(fù)相關(guān)關(guān)系。以公檢法為代表的公共執(zhí)法類財(cái)政支出屬于地方政府提供的公共服務(wù)，在以基礎(chǔ)設(shè)施為投資重點(diǎn)的情況下，執(zhí)法類支出自然不會(huì)成為重點(diǎn)。正相關(guān)關(guān)系說明中國地方政府公共執(zhí)法類財(cái)政支出處于最優(yōu)點(diǎn)的左邊，處于不足狀態(tài)。

（3）地區(qū)人均GDP與地方政府罰沒收入比重之間的關(guān)系與稅收不足比例關(guān)系有類似之處。首先，地區(qū)人均GDP與地方政府罰沒收入比重之間存在正相關(guān)關(guān)系；其次，地區(qū)人均GDP平方項(xiàng)與地方政府罰沒收入比重之間是負(fù)相關(guān)關(guān)系。由于兩種都使用對(duì)數(shù)形式，因此，該系數(shù)可表示兩者之間的彈性關(guān)系。首先，伴隨著地區(qū)人均GDP增長(zhǎng)率的提高，地區(qū)罰沒收入占財(cái)政支出的比重也將會(huì)提高，但兩者之間的平方項(xiàng)系數(shù)是負(fù)數(shù)，表明這種提高并非是無止境的。當(dāng)?shù)貐^(qū)人均GDP增長(zhǎng)率提高某一臨界值時(shí)，社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平必將提升到一個(gè)新的高度，同時(shí)社會(huì)的法制化、文明程度也將有所提升，地區(qū)的罰沒收入比重必將有所下降。罰沒與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的雙向關(guān)系，注定地區(qū)罰沒收入與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間并非簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，而必然呈現(xiàn)曲線關(guān)系。

四、研究結(jié)論及建議

綜上所述，中國地方政府罰沒收入連年快速增長(zhǎng)的誘因可以歸結(jié)為三個(gè)方面：（1）財(cái)政分權(quán)改革造成地方財(cái)力不足形成的客觀原因；（2）各地方政府在“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的壓力下不愿對(duì)執(zhí)法等非生產(chǎn)性領(lǐng)域投資的主觀原因；（3）中國罰沒收入管理制度造成罰沒收入與一般財(cái)政收入混用的激勵(lì)效應(yīng)。

中國地方政府罰沒收入連年快速增長(zhǎng)的誘因已基本找出，要想徹底解決此類問題則必須對(duì)癥下藥。

（一）建立與地方政府事權(quán)相匹配的財(cái)力

地方政府總體財(cái)力不足是地方政府不得不尋找包括罰沒在內(nèi)等其他收入來源渠道的重要原因之一，破除此問題的關(guān)鍵在于建立與地方政府事權(quán)相匹配的財(cái)力，從根本上消除地方政府總體缺錢的財(cái)政困境。當(dāng)然，建立中國地方政府與其事權(quán)相匹配的財(cái)力有很多種方法，如：提高地方政府主體稅種的收入分配比例，增值稅可由25%提高到50%，所得稅也可適當(dāng)提高到50%；或者增值稅的主要收入歸中央政府，而所得稅的主要收入歸地方政府；抑或建立以財(cái)產(chǎn)稅為主體的地方主體稅種等等。總之，必須讓地方政府的財(cái)力與事權(quán)相匹配。

（二）執(zhí)法類機(jī)關(guān)實(shí)行財(cái)政全額預(yù)算和撥款

首先，清理各執(zhí)法類事業(yè)單位。將具有執(zhí)法功能的各事業(yè)單位全部回歸行政機(jī)關(guān)，這本是政府應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任，不能拋給社會(huì)。其次，清理各執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)的“臨聘人員”。規(guī)定只有國家執(zhí)法機(jī)關(guān)正式編制員工才可以進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，凡不具備現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法資格的“臨時(shí)工”一律不能進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，同時(shí)嚴(yán)格限制甚至完全清退各執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)的“臨聘人員”數(shù)量，以免執(zhí)法機(jī)關(guān)陷入“養(yǎng)人就要罰款、罰款為了養(yǎng)人”的怪圈。第三，對(duì)各行政執(zhí)法單位實(shí)行全額預(yù)算、全額撥款。消除各執(zhí)法機(jī)關(guān)為了經(jīng)費(fèi)而進(jìn)行執(zhí)法的利益沖動(dòng)，讓執(zhí)法回歸維護(hù)社會(huì)正義與公平的本能。

（三）建立專門的罰沒收入管理基金

對(duì)執(zhí)法部門產(chǎn)生的罰沒收入建立專門的國家基金或地方基金進(jìn)行管理，嚴(yán)禁將罰沒收入當(dāng)成地方政府的一般財(cái)政收入進(jìn)行管理，甚至被當(dāng)成各地方政府預(yù)算內(nèi)一般財(cái)政收入。罰沒收入一般主要來源于對(duì)公民各類違法行為的處罰，公民的違法行為可以按有無造成社會(huì)或者其他個(gè)人的損失而分為兩大類，罰沒收入也應(yīng)該用于這兩大方面。對(duì)于沒有造成損失的罰沒收入可以用于建立社會(huì)教育性基金，而對(duì)于造成實(shí)際損失的罰沒收入可以用于建立社會(huì)賠償基金。教育基金可主要用于公民普法教育、預(yù)防犯罪、甚至慈善業(yè)，賠償基金則應(yīng)先對(duì)違法行為造成的損害進(jìn)行賠償，剩余部分則可用于社會(huì)自然災(zāi)害、人為災(zāi)難進(jìn)行補(bǔ)償。堅(jiān)決反對(duì)將罰沒收入當(dāng)作一般財(cái)政收入使用，更不能以罰沒收入補(bǔ)充當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的不足，特別要切斷執(zhí)法單位的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)與罰沒收入或明或暗的掛鉤，防止產(chǎn)生執(zhí)法為利的沖動(dòng)。

（四）取消對(duì)罰沒收入的預(yù)算

罰沒具有一定的偶然性，不適合納入國家財(cái)政收入預(yù)算管理。而且在一個(gè)設(shè)計(jì)良好的罰沒制度下，政府罰沒收入應(yīng)該隨著違法數(shù)量的下降而不斷下降，甚至為零。罰沒收入納入政府財(cái)政收入預(yù)算管理，顯然違反了罰沒收入的偶然性特點(diǎn)，也違反了罰沒制度設(shè)定的初衷，這是一種人為主管設(shè)想，甚至是為了罰沒收入的一種利益沖動(dòng)。罰沒收入一旦被納入預(yù)算管理，往往會(huì)層層預(yù)算下去，最終會(huì)落實(shí)到每個(gè)執(zhí)法人員的人頭上去。罰沒收入便成為執(zhí)法人員的任務(wù)和目標(biāo)，執(zhí)法人員的執(zhí)法動(dòng)力不再是為了維護(hù)正常社會(huì)秩序，而是成了完成罰沒收入的任務(wù)。罰沒收入預(yù)算不除，執(zhí)法人員罰沒任務(wù)就不減，罰沒收入就不會(huì)下降。

（五）引入社會(huì)公眾監(jiān)督

提高行政執(zhí)法部門執(zhí)罰透明度，讓執(zhí)法部門的權(quán)力在陽光下運(yùn)行。特別是對(duì)于罰沒收入款項(xiàng)的使用情況要進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓迹屔鐣?huì)了解其被處罰款及沒收財(cái)產(chǎn)的去向，降低公眾對(duì)執(zhí)法部門形成“為利而執(zhí)法”的成見，從而樹立執(zhí)法部門的清廉形象。同時(shí)也有利于真正切斷執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法為利的沖動(dòng)，讓執(zhí)法回歸公益。

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