公路水運工程檢驗檢測機構整合研究

周 亞，趙文輝，劉 洋

（交通運輸部科學研究院，北京100029）

1 研究背景

隨著社會主義市場經濟的不斷發展，對檢驗檢測的需求日益增強，檢驗檢測服務呈現出良好的發展勢頭。但我國檢驗檢測機構尚處于發展初期，缺乏政府統一有效的監管，規模普遍偏小，布局結構分散，重復建設嚴重，體制機制僵化，服務品牌匱乏，國際化程度不高，難以適應完善現代市場體系和轉變政府職能的要求，迫切需要通過整合做強、做大，提升核心競爭力，激發市場活力。2014 年2 月，國務院辦公廳轉發了《關于整合檢驗檢測認證機構的實施意見》，針對10個重點部委、23 個相關部門，進一步明確了6 個方面19 項推進整合的任務，其中明確交通運輸部的任務是：按公路、水路行業專業領域類別分步推進交通運輸部所屬檢驗檢測認證機構的整合。

2 公路水運工程檢驗檢測機構的基本情況

2.1 公路水運工程檢驗檢測機構資質等級分布

從機構的資質分布看，公路水運工程等級檢驗檢測機構共1 633 家。其中，具有公路資質的1 619 家，水運資質的169 家（部分檢測機構同時具有公路、水運資質）。公路檢驗檢測機構中，綜合甲級77家，橋隧專項51家，交工專項11家，綜合乙級878 家，綜合丙級602 家。水運檢測機構中，材料甲級23家、結構甲級11家，材料乙級59家，結構乙級28家，材料丙級45家。相關情況如圖1所示?？梢钥闯?，公路水運工程等級檢驗檢測機構資質大部分都是乙級和丙級，甲級資質的數量偏少。

圖1 檢驗檢測機構資質情況統計圖

2.2 公路水運工程檢驗檢測機構屬性

圖2是檢驗檢測機構屬性統計分析圖，從機構屬性的統計分析中可以看到，有32.88%的檢驗檢測機構是非獨立企業性質的，隸屬于施工企業（或監理單位），是施工企業（或監理單位）的一個部門。在獨立企業法人的檢測機構中，還有與施工企業（或監理單位）同一法人現象，這就導致了在工程施工過程中的檢驗檢測最終是企業內部行為。因此，形成獨立開展檢測工作的有效運行機制受到影響，一定程度上影響檢測數據的公正性。

圖2 檢驗檢測機構地址分布統計圖

2.3 公路水運工程檢驗檢測機構地址分布

圖3 是檢驗檢測機構地址分布特性的統計圖。從檢驗檢測機構地址分布特性統計圖看，檢測機構多數分布在省會和地市所在地，縣級城市擁有檢測機構的數量僅占檢測機構總數的19.17%，很多縣級城市沒有公路水路行業檢驗檢測機構，給縣鄉道路、通村道路的建設、養護質量管理帶來不便。

圖3 檢驗檢測機構地址分布統計圖

2.4 公路水運工程檢驗檢測機構人員、固定資產、營業收入情況

如圖4 所示，在1 474 家檢驗檢測機構基本情況中，按檢驗檢測機構人員數量繪制的統計圖，從統計的數據結果看，機構人數在10 人以內的檢測機構占機構總數的6.76%、20人以內的占機構總數的33.57%、30 人以內的所占機構總數的比例已經達到55.58%。由此可以看出大部分公路水運工程檢驗檢測機構人員規模偏小。

圖4 檢測機構人員數量統計圖

圖5是按檢驗檢測機構固定資產總額進行的統計分析，從統計的數據結果看，機構固定資產總額在500萬元（人民幣）以內的檢驗檢測機構占機構總數的79.17%、機構固定資產總額在1 000萬元（人民幣）以內的檢驗檢測機構占機構總數的89%。

圖5 檢測機構固定資產總額統計圖

圖6是按公路水運工程檢驗檢測機構營業收入數據進行的統計分析，從統計結果看，2013 年營業收入在200萬元（人民幣）以內的檢驗檢測機構占機構總數的49.08%，2013 年營業收入在500 萬元（人民幣）以內的檢驗檢測機構占機構總數的70.54%。由此可以看出大部分公路水運工程檢驗檢測機構收入偏低，經營狀況堪憂。

圖6 檢測機構按營業收入情況的統計圖

3 公路水運工程檢驗檢測機構存在的主要問題

3.1 機構數量多、規模小，服務能力普遍較弱

根據統計，1 633 家檢驗檢測機構總數中，機構人員數量在10 人以內的占7.39%，20 人以內的占34.73%，30 人以內的占56.71%；機構固定資產總額在500萬元以內的占79.1%，1 000萬元以內的占88.93%；2013 年營業收入在200 萬元以內的占49.08%，在500 萬元以內的占70.54%?？梢?，機構規模普遍偏小，服務能力普遍較弱。

檢驗檢測機構數量過多、規模很小，“僧多粥少”問題突出，市場競爭十分激烈，個別機構經營困難甚至處于虧損狀態。例如，陜西省72 家公路檢測機構中，除20 家左右施工企業所屬機構不對外承接檢測任務外，有近50 家的檢測機構承接檢測業務；內蒙全區67 家公路工程檢測機構，50人以上的有4家，40人以上的有8家，10人以下的有10家，規模都較小。

3.2 政府監管不到位，市場秩序有失規范

（1）試驗數據部分失真

一方面，由于檢驗檢測機構過多設置、重復設置，市場競爭激烈，一些檢測機構為了承攬檢測業務，無底線地不斷壓低價格，有的甚至低于成本報價，導致工作質量得不到有效保證，出具的報告和數據真實性不強。另一方面，由于檢測機構受理施工單位委托檢測業務較多，委托任務完成后由施工單位直接向檢測機構支付檢測費用，而試驗檢測費用納入工程概預算管理的依據又不清晰，概算編制辦法中試驗檢測費用未單列，只在施工輔助費中包含試驗檢測費用，且費用遠遠不能滿足實際的試驗檢測需求，在經營壓力下，部分檢測機構檢測結果的公正性難免受到一定的影響。

（2）工地實驗室空殼運行情況較嚴重

按照部《公路水運工程試驗檢測管理辦法》，取得等級證書的檢測機構才有資格設立工地試驗室。出于投標和建立工地試驗室的需要，施工企業基本都成立了檢測機構，但大多處于空殼運行的狀態。

（3）企業內設檢驗檢測機構工作的獨立性與公正性受到影響

統計表明，有32.88%的檢驗檢測機構是非獨立企業性質的，隸屬于施工企業（或監理單位），是施工企業（或監理單位）的一個部門。在獨立企業法人的檢測機構中，有的還與施工企業（或監理單位）為同一法人，這就導致了在工程施工過程中的檢驗檢測最終是企業內部行為。因此，形成獨立開展檢測工作的有效運行機制受到影響，一定程度上影響了檢測數據的公正性。

（4）試驗檢測人員職業培訓與資格管理有待加強

目前，試驗檢測全國考試只有理論考試，無實際操作方面的考試，一些持證人員無法上崗。同時，試驗檢測人員需注冊到試驗檢測母體機構，但由于部分試驗檢測機構拿不到檢測任務，出現注冊人員“掛證”不上崗、工地試驗室實際上崗人員不持證等現象。

3.3 資質標準設置不合理造成低層次重復建設

甲、乙、丙綜合資質試驗室都強制要求配備土工、集料、瀝青、力學、水泥混凝土等設備，但社會需求有限，造成大量設備閑置，需要細化資質標準，強化市場在資源配置方面的作用。

4 公路水運工程檢驗檢測機構整合對策建議

4.1 明確機構功能定位與分類改革去向

建議結合事業單位分類改革，進一步明確各級交通運輸主管部門所屬檢驗檢測機構的功能定位，對于為行業監管提供技術支持保障的，強化其公益屬性，不得主動參與市場經營性活動，但可根據各地實際接受社會檢驗檢測委托；對于從事以營利為目的經營性檢驗檢測服務的，按照政企分開、政資分開的原則，逐步與主管部門脫鉤，轉企改制。要重視做好轉制改企的清產核資、資產審計、產權移交等工作，保證工作穩妥有序進行。

4.2 各地酌情保留一部分公益性機構

建議各省交通運輸主管部門只保留一個為執法監督服務的公益性公路水路工程檢測機構，也可根據各地實際通過購買服務的形式采購第三方的檢測服務。在地市一級交通運輸主管部門，可根據公路建設和公路養護的實際需求，適度保留公益性質的公路工程檢測機構。在縣一級交通運輸主管部門，不保留公益性質的公路工程檢測機構。

4.3 以創新的思維思路推進機構整合與有效合作

（1）穩妥有序推進整合工作

各省級交通運輸主管部門要穩妥、有序推進本系統所屬的檢驗檢測機構整合，鼓勵組建獨立的大型綜合性交通檢驗檢測集團，穩步擴大檢驗檢測的專業領域和業務規模，不斷增強企業的市場抗風險能力。

（2）鼓勵建立跨地區集團式機構

實行政府引導與市場驅動相結合，打破行業壁壘和地方保護，增強地區間檢驗檢測機構聯系，鼓勵以資本為紐帶，組建區域性大型綜合性混合所有制檢驗檢測集團，建立外部評價、約束機制，建立和完善法人治理結構。

（3）鼓勵建立高水平技術聯盟

檢驗檢測機構在檢測技術和服務標準方面建設高水平的技術聯盟，以提高設施、設備和數據等資源的使用效率，共同開展研發創新，加強成果應用推廣，支持運用新技術、新材料、新裝備、新工藝改進檢驗檢測手段。拓展業務鏈，培育咨詢服務等業務，提升專業技術水平和服務能力。

4.4 大力促進機構服務能力建設與業務發展

一是改變公路和水運施工企業檢驗檢測能力的管理方式，積極開展行為規范、流程標準、技術先進的檢驗檢測工作，加強工程質量控制，逐步成為服務本企業的內部檢測機構。對于服務能力較強的，要積極引導其擴大規模、提升水平、塑造公信形象，成為具有較強綜合能力的社會化服務機構。

4.5 完善有關政策法規和標準規范

清理現有法律法規和政策文件中不利于公路水路交通運輸檢驗檢測市場發展的相關規定，完善《公路水運工程試驗檢測管理辦法》，科學開展公路水路檢驗檢測機構的能力評價，營造各類主體公平競爭的市場環境。各級交通運輸主管部門要加強調研，引導檢驗檢測工作合理有效投入。建設項目在工程概預算編制階段，要落實試驗檢測費用渠道；參建單位在工程實施過程中不得擠占挪用試驗檢測費用，為檢驗檢測行業的持續健康發展提供基本條件。

4.6 加強誠信體系建設

檢驗檢測機構要高度重視社會信用建設，充分發揮行業協會在市場監管中的積極作用，加強行業自律，把不做假數據、不出假報告作為不可逾越的底線，以塑造和維護行業良好社會形象為己任。各級交通運輸主管部門要重視基礎信用數據庫的建設，建立健全守信激勵和失信懲戒機制，加大處罰力度，充分發揮信用管理在提高工作質量、規范從業行為、調控市場規模等方面的重要作用。

4.7 重視專門人才培養

檢驗檢測專門人才的培養，重點是業務精湛的高素質領軍性專業人才的培養。要加快建立健全檢驗檢測執業資格制度建設。要完善用人、育人和留人的長效機制，不斷增強檢驗檢測行業吸引力，穩定人才隊伍，保障行業發展動力。