中國首個PPP項目陷困境

賈康

中國城鎮化方興未艾，盡管2013年城鎮化率已達53.73%，但真實的城鎮化水平僅約40%，未來二三十年仍是快速發展期。

城鎮化的資金投入無疑是一筆天文數字。按照4億農民從農村轉移到城市，人均市民化成本10萬元計算，至少需要40萬億元。同時，伴隨人口老齡化，養老產業投入將非常巨大。

資金哪里來？PPP（Public Private Partnership，公私合作伙伴關系）模式是財政部目前積極推動的。

PPP是公共基礎設施的一種項目融資模式，鼓勵私營企業（包括國營企業、民營企業和外商法人機構等）與政府簽訂長期合作協議，建設、運營或管理基礎設施（如道路、橋梁、電廠、水廠等）或其他公共服務設施（如醫院、學校、監獄、警崗等），從而實現政府公共部門的職能，也為私營企業帶來利益。

但歷經20年，PPP模式在中國的實踐飽受爭議。細觀中國首個PPP項目——福建泉州刺桐大橋所經歷的輝煌和尷尬，或能給未來發展帶來些許啟發。

共贏獲利

20世紀90年代初，由于當時泉州大橋通車超負荷運行，泉州市政府迫切需要再建設一座橋梁，受限于窘迫的財力，因而決定對外招商。其中，泉州市名流實業股份有限公司（下稱名流公司）董事長陳慶元對此事表達出濃厚興趣。

1994年10月，名流公司和地方政府成立了“泉州刺桐大橋投資開發有限公司（下稱刺桐大橋投資公司）”，注冊資本為6000萬元。兩者出資比例是6：4，民間資本占大頭。

當年10月5日，市政府正式批準刺桐大橋投資公司按照BOT（Build Operate Transfer，基礎設施特許權，PPP的一種形式）模式進行大橋的建設運營。整個項目的總投資約2.5億元。根據泉州市政府要求，整個項目經營期限是30年，包含刺桐大橋建設期（不超過3年）。

由于刺桐大橋投資方與當地政府簽訂的只是一紙合作協議，而非PPP項目匹配的規范契約文本，這為以后雙方矛盾難以解決埋下伏筆。

刺桐大橋于1995年5月18日動工建設，1996年底竣工，全長1530米，寬27米，接線公路2285米，匝道2400米。陳慶元透露，當時約定，如果3年內項目不能投入運轉，那么所有損失由企業方面承擔。同時，工程質量也制定了極其嚴格的標準。

背水一戰下，陳慶元利用市場經驗，當建設方的中標者確定后，把招投標中的主要競爭對手確定為監理方，讓兩個“死對頭”捆在一起，成功地解決了建設工期和建設質量的矛盾。同時，他設立了提前竣工的獎勵條款。

1997年1月1日，刺桐大橋提前半年建成并正式投入運營。作為中國內地首例BOT項目，當年《人民日報》稱贊“刺桐大橋不僅是一座解決塞車、過橋困難的物質的橋，而且是一座探索、改革的橋，它的意義遠遠超出了造橋者的想象”。

政府工程普遍存在的動不動就工期拖長、返工、質量得不到保障，還屢屢超概算，而且無實際問責等問題，都在刺桐大橋PPP模式的框架設計中，得到了令人滿意的處理和解決。

矛盾顯現

時過境遷，當時分散泉州大橋車流、解決城區連通晉江問題的刺桐大橋，如今的境地卻十分尷尬。

在刺桐大橋建成后不久，福建省政府將泉州大橋移交給泉州市政府，泉州大橋和刺桐大橋形成了競爭關系。不僅如此，此后政府還投資建設了與泉州大橋并行的兩座新橋。

現在，收費的刺桐大橋周邊有7條不收費的政府建的橋。可想而知，能繞道的時候車輛自然選擇繞道。自1997年通車之后，刺桐大橋車流量迅速上升，通行收入在2006年達到8100萬元的頂峰。這筆收入隨后開始下降，2013年這個數字約4200萬元。

這種競爭性的分割對刺桐大橋項目顯然是一種利益的分割。陳慶元很無奈，但拿不出任何基于契約的制約因素，讓政府做出調整。當時的市委領導也早已換屆，他得不到任何實質性的回應。BOT形式構架中的合作逐漸演變成了企業向政府的匯報，而不是磋商。

投資方想在項目兩側管轄范圍之內自設廣告牌，卻在設立之后被市政府有關管理部門強行拆除；投資方提交的廣告經營權、配套服務設施、經營權的申請也始終沒有得到管理部門的回應。

這與相關法律法規相違背。2004年出臺的《收費公路管理條例》第三章第二十條明確規定，依法保護投資者的收費公路權益，包括收費權、廣告經營權、服務設施經營權。除了收費權，刺桐大橋投資方的其他權益都沒有得到很好的落實。

公私合作關系日益微妙，企業方面愈加被動。政府層面強勢施加建設增項，不得不使企業方增加了利益讓渡的負擔。1998年，政府安排企業方投資4360萬元建大橋的連接道路。2006年，當地政府再次要求該公司投資6800多萬元建設大橋連接沿海大道的一個工程項目。

刺桐大橋項目總投資不到3億元，而追加的投資加起來高達1.2億元。盡管企業不認同這樣的投資追加，但最終的博弈結果是不得不按照政府的要求來做。

政府這種做法是完全不講道理的，原來已經形成的契約靠單方面的決定就予以否定，殊不知，對于企業方則是顛覆性的影響。

此外，困擾企業方的還有政策變動風險，比如近年來部分節假日高速公路實施不收費政策。

又比如，地方政府原來發文確定刺桐大橋投資公司的特許經營權為期30年，但上述2004年發布的《收費公路管理條例》中規定，經營性收費公路收費期限不得超過25年。這超過規定的5年特許經營期不得不往下調減，影響了企業方投資回報的前景。迄今為止，政府部門除了回應“無力單獨解決這個問題”外，再沒有實質性進展。

企業方的弱勢并不只是相對政府而言。這么多年來，刺桐大橋的收費標準一直沿用當時規定的收費標準，比如，小型轎車單次通行費6元，遠低于同類型過橋費。然而，現在幾無可能再調整收費標準。老百姓的心態不能接受，更多的是要求取消過路過橋費。

契約精神

陳慶元曾表示了自己最大的愿望：放棄刺桐大橋剩余的運營期，要回1.2億元與該PPP項目無關的修路款。

對于刺桐大橋項目的尷尬處境，希望政府進一步端正自己的定位，不再是居高臨下地管理調控，與企業方形成一個中期的補充合約，彌補原來的契約缺位，保持刺桐大橋BOT的基本框架，爭取善始善終。

新一輪PPP高潮有望展開，法律法規的完善勢在必行。可以看到，政府部門公權力受到的制度約束不足，表現得非常強勢，容易出現不當的人為干預。政府和市場的職能界限不清，政府既可以當裁判員又可以當運動員的這個概念，顯然是嚴重威脅著PPP機制創新的。

中國發展PPP模式不能一哄而上，相關的法律法規必須盡快出臺。而政府的契約精神成為一個具體公私合作項目能否順利開展的關鍵因素，必須完善政府約束機制。

在法制化的環境中，合法的契約是具有項目制度規范的意義和權能的。要以法律來保障契約，同時也是以法律保障現代商業文明的營商環境。如果契約不能夠得到嚴肅執行，受害方通常是企業那一方。

在完善政府約束方面，我們應該形成共識，真正講法講契約精神，把權力關進籠子，多重監督管理。

同時，我們應該不斷優化利益調節的機制。由于某些市場原因、不可預測的客觀因素，導致項目運營不下去，會造成政府、企業、社會各方的損失。在這方面，我們應該努力探索以風險公擔、利益共享、合理利潤為基準，優化利益調節機制的一些具體可行的辦法。