虛報冒領農業補貼犯罪的防控

近年來，從中央到地方，對“三農”問題高度重視，尤其是對關系國計民生的糧食種植問題，直接以小麥種植補貼方式發到農民手中，提高了農民種糧積極性，維護了農民利益和社會穩定。但在發放過程中存在監管不力、執行不規范而出現虛報冒領小麥種植補貼的違法犯罪，并由此引發上訪。

一、農業補貼發放過程中存在的問題

我們通過入戶走訪的形式，對近千戶農戶關于小麥種植補貼政策的實施進行座談和問卷調查。發現全縣95%的農民對小麥種植補貼政策表示“滿意”，有98%的農民認為直補政策“提高”了種糧積極性。但對直補政策的落實方面，也存在約有5%的農民“不滿意”，主要表現為騙取補貼現象較多及政策落實不到位，土地流轉后存在著該補而沒補等問題。這些問題的存在影響了小麥種植補貼政策的順利實施，損害了廣大農民的切身利益。

（一）法律意識淡薄，虛報種糧面積騙領小麥種植補貼現象較為突出

根據調查的數據，幾年來高青縣在土地面積不變、工業用地增多、農業用地減少的大背景下，全縣小麥種植面積連年陡增，2012年比2011年小麥種植面積增加近6000畝，2013年又比2012年增加近10000畝，每年增長的相對數字都非常大。調查中發現，監管不到位、虛報土地面積、套取小麥種植補貼等現象在全縣各鄉鎮不同程度存在，成為種植面積陡增的一個重要助推因素。主要原因有兩個方面：（1）部分干部利用申報種糧面積的職務便利，用自己的配偶、子女或其他親人的名字以虛開戶頭、虛報面積的方式騙取國家糧食補貼。（2）在某些村委成員中，還存在著“誰和我關系好，就給誰多報點”的錯誤想法。

[案例一]高青縣黑里寨鎮一村委會成員與親友合伙虛報小麥種植面積達190余畝，冒領小麥種植補貼22000元。花溝鎮一農民在其承包的林地四周的邊緣播種幾行小麥，然后將該林地面積60余畝全部上報，騙取小麥種植補貼6000余元。后該農民因詐騙罪被判處有期徒刑6個月，緩刑1年。

（二）主管部門主動監督意識不夠、基層存在“搭車收費”現象

從查處的案件情況看，對農民種糧面積申報的審核，均由村干部代為進行，鄉鎮政府和財政所不去實地核定，存在著“上報多少、核定多少”，“上報越多、領取越多”的現象。財政、農業等主管部門監督機制不完善，發放環節缺乏監督，導致出現挪用、擠占直補資金情況發生。尤其是在村委會環節，補貼存折與密碼由村委會統一發放，在發放過程中與農民應該繳納的水費、電費、合作醫療費等聯系在一起，如果農民不繳納上述費用，就不予上報種植面積、不發放小麥種植補貼存折或以存折上的補貼抵繳相關費用。

[案例二]2012年秋季，高青縣一村委會在農民繳納水費（10元/畝）、合作醫療費（80元/人）時，以不繳納這些費用，就不予上報小麥種植面積的方式，強行將小麥種植補貼抵扣。同時，近年來農村修建道路、文化娛樂設施等公益事業發展較快，因缺乏資金，少數村委會存在挪用、擠占小麥種植補貼的情況。這些都與國家無條件將小麥種植補貼發放到種糧農民手中的政策相違背。

（三）直補政策的不完善，影響了農民種糧積極性

近年來隨著高青縣農村經濟的快速發展，一批農民專業合作社和種植大戶已初具規模。原來在以村集體為單位、土地承包經營的基礎上，開始出現了大量的土地流轉的情況。擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權轉讓給專業合作社或者其他種植大戶，即保留承包權，轉讓使用權，形成了多種多樣的土地流轉。對流轉土地的小麥種植補貼問題，法律法規并沒有明確的規定，各地的執行標準不一。有的發放給原農戶，有的發放給流轉后的承包經營戶。因發放對象的不統一，高青縣也發生了多起農戶上訪事件。

[案例三]高青縣一村委會發動村民與一種植大戶簽訂承包協議，將2000余畝土地集中流轉到種植大戶手中，用作發展優質面包粉小麥項目，按約定村民每年收取承包費1200元/畝，但對于小麥種植補貼的歸屬問題沒有達成協議，導致雙方矛盾重重，引發群眾上訪，既阻礙了承包合同的順利履行，又嚴重影響了社會和諧穩定。

（四）執行政策方式“粗放”，出現“平均分配”補貼現象

在調查中發現，部分村委會存在執行政策簡單化傾向，將全村的土地按照繳納農業稅時的“記稅面積”簡單的進行統計和上報，不管村民種植什么作物，全體村民將小麥種植補貼平均分配。導致種植小麥的農民沒有領到應得的補貼，沒有種植小麥的農民卻得到了補貼。平均分配小麥種植補貼現象雖然不多，但在高青縣9個鄉鎮及街道辦事處中都或多或少的存在。這種看似公平實則違反政策規定的做法，嚴重違背了國家設立小麥食補貼的初衷，也容易引發農村社會不穩定。

（五）政策宣傳教育不深入，工作方式簡單化引發社會矛盾

國家種糧補貼政策規定，農戶了解糧食直補政策、監督糧食直補工作的途徑主要是通過“公開信”、“登記表”、“公示榜”、“一折通”、“舉報電話”與“公開網”。但從調查情況看，由于多數群眾不會使用電腦，“公開網”基本是形同虛設，其它幾條途徑也多是依靠村委會來實施，很多都是圖形式、走過場，公開的渠道不夠暢通。有的村民對國家制定的惠農政策不清楚、不了解，主動到村委會探聽虛實、尋根問底，以求消除疑惑，但部分鄉鎮、村委會執行國家直補政策簡單化，認為是為農民辦好事，補貼多少都行。甚至少數村干部站在為農民“施舍”的立場上，農民只要接受就行了，對群眾的詢問敷衍應付，群眾對此很有意見，感覺里面大有“文章”，影響了干群關系，引發了社會矛盾。

二、懲治冒領農業補貼犯罪的策略

高青縣人民檢察院在辦理小麥種植補貼案件中，注重發揮自身職能作用，擴展思路，開拓創新，通過懲治和預防，取得了明顯的成效。

（一）對涉及小麥種植補貼的案件堅持從重處罰原則

司法實踐中，對于涉及小麥種植補貼的貪污及瀆職失職案件，高青縣人民檢察院自偵部門及時查處，構成刑事案件的依法從快、從重追究刑事責任。不構成刑事案件的，建議相關機關給予行政處分。對該類案件保持高壓態勢，對相關部門起到了極大的警示作用。對于普通騙取小麥種植補貼的案件，從立案起偵查監督部門提前介入，引導偵查，為批準、起訴打下基礎。在量刑建議書中建議法院嚴格適用緩刑。截止目前，實刑率占到該類型案件人數的85%。廣大糧農認識到小麥種植補貼是國家的惠農政策，騙取補貼屬于犯罪行為。并認識到他人騙取補貼其實是對自己利益的侵害，使廣大糧農自覺抵制騙取行為，并大膽監督、舉報騙取行為，在全縣形成了良好的風氣，從根本上改變了“賺國家便宜無所謂的”錯誤認識，為今后杜絕該類型犯罪打下了堅實的基礎。

（二）充分發揮犯罪預防職能，構建以派駐檢察室為中心的一線預防監督體系

首先是發揮鄉鎮、街道紀檢部門與派駐檢察室聯合監督作用，構建職務犯罪預防網，推動小麥種植補貼工作的順利開展。其次是做好村民代表的教育、培訓工作，充分發揮村民代表熟悉情況、掌握實情的優勢，由村民代表起到法律宣傳員的作用。再者是高青縣人民檢察院控申、民行檢察等部門開展專門的送法下鄉活動，將預防和懲治騙取小麥種植補貼犯罪的法律宣傳教育手冊盡可能多送到村民手中。

（三）發揮檢察建議的作用，督促相關部門建章立制

在辦理案件的過程中，高青縣人民檢察院注重發揮檢察建議的作用，針對重點部門、重點崗位發出檢察建議書，建議相關機構和部門加強監督管理，建章立制，堵塞漏洞。目前，農業、財政、銀行、9個鄉鎮及街道辦事處等部門共修訂、完善公示、發放、領取等方面的相關制度40余條，調整、充實一線工作人員20名，從制度、人力方面堵塞了漏洞，在源頭起到了預防作用。

三、預防冒領農業補貼犯罪的途徑

構建和諧社會，建設社會主義新農村，惠農扶農推動農村經濟發展始終是黨中央、國務院的重要政策方針。小麥種植補貼政策的實施極大地調動了種糧農民的積極性，廣大農民群眾期盼黨和政府將這樣的好政策能規范、不變味地真正落實，切實推動農民增收、農村穩定。

（一）拓寬宣傳渠道，增強守法意識

一是充分利用廣播電視、明白紙、宣傳車、公告欄等形式，多渠道、全方位宣傳糧食直補政策重要意義。特別是讓種糧農民了解和掌握小麥種植面積自行報告的內容、核實辦法、自行報告時間以及自行報告出現漏報、少報和虛報應承擔的責任，確保農民自行報告核實面積這一基礎工作的準確、有效。

二是要抓好警示教育。通過近幾年發生在群眾身邊的涉及小麥種植補貼案例，剖析套取補貼犯罪的主客觀原因、思想演變過程及犯罪的危害，不斷增強廣大農村基層干部的法制觀念和防范意識，克服僥幸心理，增強其抵御腐敗誘惑的能力。

三是有針對性開展職務犯罪預防工作。面向主管國家工作人員、村委會干部等進行宣傳，拓寬宣傳渠道，闡明利用職務便利，套取國家小麥種植補貼可以構成貪污罪的道理，以及在審核發放小麥種植補貼發放過程中不履行審核職責導致違法犯罪發生可以構成瀆職犯罪的后果，從而預防和減少職務犯罪的發生。

（二）創新公示方式，杜絕“暗箱”操作

一方面，將土地面積公示由“一次”變為“三次”。即由原來由村民自報、村委會統計公示后上報鎮政府審查的一次公示方式，改變為鎮政府審查后再由鎮政府工作人員到村中進行二次張榜公示，再由農業局、財政局核準后，對核準數據在鄉鎮、村委會進行第三次公示的方式，并在公示期內隨機檢查，盡量做到公示內容詳盡，一目了然，這樣可以防止不公示或公示走形式的情況發生；另一方面，要利用好互聯網實現公示渠道的多元化。農業主管部門可通過政府的政務網進行糧食直補情況的信息公示，并發放告知單或宣傳單通知村民，家中無電腦的可免費利用鄉鎮政府或村委會電腦查詢，僅需登錄網頁輸入自己的戶名和身份證號即可查詢本人以及本村其他村民有關糧食直補的信息，對發現違法違紀行為并舉報的進行匿名獎勵，以便進行實時監督。

（三）盡快完善直補政策規定，減少因土地流轉引起的糾紛

首先農業監管部門要根據當前農業產業結構不斷調整、農村土地流轉的面積越來越大的實際，及時建議上級部門完善相關制度規定，將農村土地流轉后小麥種植補貼的補貼對象予以明確界定。其次要通過鎮村組織向土地流轉雙方講明國家政策，從政策制定的目的出發，農村土地流轉后小麥種植補貼的補貼對象建議發放給流轉后的承包經營戶，用以提高他們的種糧積極性。最后要引導土地流轉的雙方自行協商，雙方對小麥種植補貼歸屬予以明確，簽訂流轉合同予以確認，避免產生矛盾糾紛和引起上訪。

（四）充分發揮預防和打擊職能，加大治理力度

一是構建以村、鎮、街道、派駐檢察室為中心的一線監督體系。充分發揮村民代表熟悉情況、掌握實情的優勢，發揮鄉鎮、街道紀檢部門與派駐檢察室監督作用，構建職務犯罪預防網，推動小麥種植補貼工作的順利開展。

二是對虛報冒領違法犯罪行為進行嚴厲打擊。充分發揮民生檢察服務熱線、派駐鄉鎮檢察室的作用，暢通線索舉報途徑，對舉報虛報冒領小麥種植補貼情況及時查處，嚴厲打擊。同時要加大對種子公司騙取、套取國家小麥、玉米等種子補貼款查處力度，開展專項行動予以打擊震懾，堅決遏制和消除侵害農民利益和損害國家政策的違法犯罪行為。

三是檢察機關作為法律監督機關，除利用“送法下鄉”將法律宣傳教育工作觸角向農村延伸外，還要通過深入調研，提前發現問題，及時提出檢察建議予以糾正，做到早發現、早提醒、早糾正，防止小毛病演變成大錯誤。

（五）細化監管措施，保障惠農資金安全

一是農業部門可以利用現代化信息網絡實現小麥種植補貼的電子化管理，如將每人的戶名，身份證號，耕種土地畝數，小麥種植補貼畝數等相關信息建立起一個數據庫，一旦出現戶名和身份證重合，畝數明顯不合理，或者前后幾年數據存在明顯差異的情況則自動報警，提醒相關工作人員注意審核。

二是對“一卡通”的發放情況進行梳理，保證農戶的“一卡通”由各農戶自己持有，防止小麥種植補貼資金被挪用或與其他事項掛鉤，對重復或冒用他人名義辦理的“一卡通”及時取締，使惠農資金真正落實到種糧農戶手里。

三是嚴格落實責任追究制度，對實施套取、騙取、貪污小麥種植補貼的行為，及時啟動追償程序，將損失的資金及時予以追繳，切實保障支農惠農資金安全，保護好種糧農民的切身利益。