瀆職犯罪案件“以事立案”的思考

【本期主講】

袁衛，現任上海市松江區人民檢察院反瀆職侵權局局長。1984年9月參加檢察工作，歷任上海市松江區人民檢察院公訴科副科長、反貪局偵查科科長、反瀆職侵權局局長。主要研究方向：職務犯罪偵查學、犯罪心理學。在《人民檢察》、《中國檢察官》、《犯罪研究》、《反瀆職侵權工作指導與參考》、《上海法學論叢》等學術刊物公開發表學術論文10余篇。

鄭傳清，法學碩士，全國檢察機關優秀偵查能手，上海檢察機關優秀偵查員，現任上海市松江區人民檢察院反瀆職侵權局副局長。主要研究方向：職務犯罪偵查學。在《人民檢察》、《中國檢察官》、《犯罪研究》、《反瀆職侵權工作指導與參考》、《上海法學論叢》等學術刊物公開發表學術論文10余篇。

[核心提示] 檢察干警在線索初查中如果能夠直接確定犯罪嫌疑人并查清瀆職犯罪事實，應當“以人立案”，這是最為直接、有效且節約司法成本的偵查方式。但鑒于瀆職犯罪案件日益隱蔽化、復雜化和智能化，以及犯罪嫌疑人和辯護律師對于抗偵意識和能力不斷增強，固守“以人立案”模式可能導致反瀆查案工作處于被動，甚至導致案件的流失。因此，當案情復雜不能確定犯罪嫌疑人但急需采用偵查措施、固定追訴時效、追回經濟損失時，或者雖然確定了嫌疑人但瀆職行為尚未查清、面臨“三難一大”困境等情形，或者其他偵查工作的需要時，辦案人員應拓寬思路，果斷“以事立案”，通過靈活運用立案機制實現查清瀆職犯罪、懲治犯罪嫌疑人、保障國家管理秩序和社會和諧穩定的目的。

【案情回顧】

2013年1月，上海某村村民集體到區政府上訪，舉報村委會原書記劉某某和原主任吳某某非法侵占巨額村集體資產，并將舉報內容全部公布在互聯網上。2013年1月31日，由區紀委、區國資委、區審計局、區公安分局經偵支隊、區檢察院反貪局、反瀆局等單位和部門組成專案調查組進行調查。反瀆部門分工內容主要包括：一是查清事實，確定損失數額；二是盡可能追回損失；三是查處瀆職犯罪。（由于舉報內容多，案情復雜，本案例僅摘取其中一節事實。）

區檢察院反瀆局于2013年2月將村民舉報信件作為線索開始初查，經初查查明：上海某玻璃色素廠成立于1987年，性質屬某村村辦集體福利企業。1997年，該廠經區政府批復同意改制為股份合作制企業，改制后的玻璃色素廠全部為職工股，以全部財產獨立承擔民事責任，土地和廠房向村委會租用。該廠實際負責人吳某某于1999年開始擔任該村村委會主任。2003年初，該村村委會與該玻璃色素廠簽訂《關于上海某玻璃色素廠第二次改制有關情況的處理意見》，擅自違規決定使用村集體資產承擔該玻璃色素廠損失130余萬元，并違法將村集體所有的10畝土地和廠房作價150余萬元賣給該玻璃色素廠。兩相抵消后，該玻璃色素廠僅向村委會支付了18萬余元即獲得10畝集體土地和廠房的所有權。2012年10月29日，該鎮動遷安置管理辦公室與該玻璃色素廠簽訂《企業動遷協議》，共計賠償1500余萬元，其中10畝土地賠償和廠房共計賠償950余萬元。

在事實查清及經濟損失數額已確定的基礎上，筆者以區紀委調查組身份約談吳某某，其在事實和證據面前主動交代了自己的違法違規行為，并表示愿意退還950余萬元動遷補償款。能夠在線索初查過程中就順利查清事實并挽回集體經濟損失本是好事，但反瀆局面臨如下情形：一是反瀆局尚未正式立案，如果吳某某將950余萬元退還，那么立案之前追回的損失不屬于司法追回，損害后果不復存在，其后的立案工作也就失去了基礎；二是吳某某并非國家機關工作人員，不符合瀆職罪的主體身份，反瀆局查處瀆職犯罪的目標是指向該鎮政府負有村級集體資產審批、管理和監督等部門的有關工作人員，瀆職犯罪嫌疑人較多但尚未全部確定，瀆職犯罪事實也尚未全部查清，一旦貿然針對某個犯罪嫌疑人“以人立案”，就將暴露我局的偵查意圖，很可能驚動其他犯罪嫌疑人，對全面查清瀆職犯罪事實和全面確定犯罪嫌疑人不利。三是村民情緒激動，在調查期間又多次上訪，且有越鬧愈大的確實，給維穩工作帶來的巨大的壓力，如果能及時追回部分經濟損失，能夠有效的安撫村民情緒，平息事態。

為此，反瀆局決定于2013年2月27日“以事立案”。3月初，吳某某向紀委上繳應屬于村委會集體所有的動遷補償款950余萬元。根據兩高司法解釋規定，“經濟損失”是指瀆職犯罪立案時已經實際造成的財產損失，立案后不論以何種形式挽回的經濟損失，不予扣減。挽回經濟損失后，筆者繼續以紀委調查組成員的身份隱藏偵查意圖，開展偵查工作，并通過查閱和調取檔案資料、走訪相關部門、約訪相關人員等方式，在未驚動任何部門和人員的情況下，確定了3名犯罪嫌疑人，查證了全部瀆職犯罪事實并獲取了全部定罪物證和書證。現案件已移送審查起訴。

一、“以事立案”的定義、法律依據及特征

（一）“以事立案”的定義

“以事立案”，是指公安局或檢察機關依照管轄范圍，對于發現的犯罪事實，或者對于報案、控告、舉報和自首的材料，經過審查認為有犯罪事實，需要追究刑事責任，犯罪嫌疑人尚未確定、或尚未全部確定、或因偵查需要暫不宜公開的案件，所依法作出的立案決定。

（二）“以事立案”的法律依據

《中華人民共和國刑事訴訟法》第107條規定：公安機關或人民檢察院發現犯罪事實或犯罪嫌疑人，應當按照管轄范圍，立案偵查。《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第176條規定：偵查部門對舉報線索初查后，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的，應當制作審查報告，提請批準立案偵查，報檢察長決定。

2002年10月23日，最高人民檢察院下發了《關于檢察機關職務犯罪偵查部門以犯罪事實立案的暫行規定》（2003年1月1日起施行），為檢察機關適用“以事立案”的方式來查辦職務犯罪案件提供了直接的法律依據。《暫行規定》第3條規定：“人民檢察院對于符合本規定第二條規定的貪污、挪用公款、私分國有資產和私分罰沒財物犯罪案件；濫用職權、玩忽職守等瀆職犯罪案件，以及國家機關工作人員利用職權侵犯公民人身權利、民主權利的案件，經過初查，具有下列情形之一的，可以以事立案：（一）必須通過偵查措施取證的；（二）證據可能發生變化或者滅失的；（三）犯罪造成的危害后果可能進一步擴大的。”

（三）“以事立案”的特征

1.“以事立案”的主體只能是公安機關或者檢察機關。在我國依法享有偵查權的只有公安和檢察機關，其他任何機關包括人民法院在內都沒有偵查權。人民法院管轄的案件范圍決定了其只能以犯罪嫌疑人來確定案件的成立，而不能單獨以犯罪事實為依據來立案。

2.“以事立案”的條件。一是確定案件成立的首要條件是有犯罪事實存在。犯罪事實是指現有的材料能夠說明存在危害社會的犯罪行為和后果。二是偵查機關已經發現或認為有犯罪事實。這個發現或者認為是偵查機關根據查證客觀事實作出初步判斷，還需要立案后的偵查工作進一步證實。三是依照刑法及其他有關法律的規定，該犯罪事實需要追究刑事責任；四是實施犯罪行為、造成犯罪后果的行為人不確定或者因偵查需要不宜公開。

3.“以事立案”的材料來源。主要有四種途徑：一是任何單位或個人發現犯罪事實向司法機關報案或者舉報；二是被害人對侵犯其人身、財產權利的犯罪事實進行控告或報案；三是犯罪嫌疑人向司法機關自首；四是司法機關自己發現，主要是指公安機關、人民檢察院在調查研究或者辦案過程中直接發現的犯罪事實。

4.“以事立案”的法律效力。“以事立案”是刑訴法明確規定的一項訴訟活動，標志著對犯罪偵查工作的正式啟動。

可見，“以事立案”是與“以人立案”并行的立案方式，兩者都是犯罪偵查工作啟動的標志。但在瀆職犯罪偵查實踐中，檢察機關反瀆部門仍固守“以人立案”，極少采用“以事立案”。2002至2012年間，上海檢察機關“以事立案”數量約為年均1件（由于“以事立案”數未計入報表無法統計具體數量）。2012年，上海檢察機關“以人立案”的數量是38件，“以事立案”的數量僅為2件。

二、固守“以人立案”所面臨的“三難一大”問題

（一）固守“以人立案”所面臨的“線索發現難”

瀆職犯罪大多為結果犯，因此瀆職犯罪偵查的特點是由事到人，即反瀆干警一般是在發現或獲悉安全生產事故、經濟損失、環境污染或百姓鬧訪等“后果”后介入調查。而犯罪嫌疑人實施瀆職犯罪大多源于經濟利益驅動或人情驅動，導致瀆職犯罪具有很強的欺騙性、隱蔽性，瀆職案件在發案之初往往是“聽到轆轤響找不到井”。所以，反瀆干警在介入調查時常常會說：“我知道這里面肯定有問題，但搞不清楚問題是出在誰身上，要發現瀆職犯罪線索太難了。”這其實是一個普遍存在的誤區，即反瀆干警往往誤以為發現線索就是要發現犯罪嫌疑人，卻沒有意識到事件本身就是瀆職犯罪線索。

（二）固守“以人立案”導致“取證難”

取證難，一是調取書證難，二是獲取言詞證據難。“以人立案”后，必須第一時間向犯罪嫌疑人宣布立案并采取強制措施，并將立案決定及強制措施情況告知犯罪嫌疑人家屬及其所在單位。對于犯罪嫌疑人所在單位而言，書證大多是其內部的規章制度、崗位職責以及檔案資料等，這些材料通常具有內部性和私密性，單位在獲悉員工被立案后往往出于同情或維護自身單位利益等原因，不愿意提供有關書證；對于犯罪嫌疑人而言，在被宣布立案后普遍存在胡編亂造，口供前后矛盾，盡力的掩蓋自己的罪行等情形；對于證人而言，與犯罪嫌疑人通常是同事或朋友關系，在獲悉犯罪嫌疑人已被立案后也普遍存在到案難，到案說實話難等現象。此外，涉及本單位領導的瀆職案件，一般群眾也不愿出證，唯恐領導打擊報復和損傷本單位狹隘利益。

（三）固守“以人立案”導致“處理難”

瀆職犯罪往往存在多因一果的現象，“以人立案”后，發案單位領導往往顧及與犯罪嫌疑人是多年的上下級、老同事、老同學等關系，出面為其說情，甚至主動包攬責任，致使責任分散，難以區分，犯罪嫌疑人也以此為借口逃避責任。且一些地區對黨政機關的考核管理實行目標責任制，據此進行獎優罰劣，按照機關目標責任的要求，如果單位年內出現一起刑事案件，就取消單位評先資格。為此，發案單位領導必然想方設法，減輕犯罪嫌疑人的罪責。

（四）固守“以人立案”導致“辦案阻力大”

囿于瀆職犯罪主體的特殊性，檢察機關查辦案件的阻力無所不在。到哪個單位辦案，查辦哪個單位領導，都會被認為影響該單位的聲譽，影響該單位領導的升遷。因此，“以人立案”后，發案單位的領導通常會以各種借口，對辦案人員不配合、不支持，或者暗中撮合，大事化小、小事化了。甚至有的領導會認為，下屬瀆職行為都是在工作中發生的，只要沒有貪污受賄就不算大事，頂多也就是工作責任心不強，并據此為犯罪嫌疑人遮攔說情，而不像貪污賄賂案件發生后主動避嫌，急于撇清關系。

“以人立案”的弊端在于將反瀆偵查工作全部公之于眾，立案后的偵查工作不再具有隱蔽性，如果檢察機關反瀆部門在“以人立案”前沒有掌握好確實充分的定案證據，那么立案后很可能陷于被動。

三、“以事立案”在反瀆實踐中的重要意義和作用

（一）有利于運用各種措施鎖定犯罪嫌疑人，破解“發現難”

當前許多瀆職犯罪活動隱蔽性、窩串性較強，損害結果發生后往往不能及時鎖定犯罪嫌疑人。“以事立案”不受“人”的約束，立案關口前移，能夠迅速啟動偵查程序，運用偵查措施，使反瀆干警最大限度地發揮各種偵查手段的作用，從而使初查和偵查兩個階段能夠良好銜接，有利于快速鎖定犯罪嫌疑人。在某些情況下，檢察機關“以事立案”后，雖未確定犯罪嫌疑人，但可以故意“走漏風聲”，讓嫌疑人誤以為自己已經被檢察機關鎖定，當其想方設法采取補救措施，到處托人打招呼之時，恰恰是“自投羅網”，落入了檢察機關設置的“圈套”中。上述案件中，我局就是在“以事立案”后，通過巧妙運用各種偵查措施最終鎖定數名犯罪嫌疑人。

（二）有利于隱匿偵查意圖，破解“取證難”

許多瀆職犯罪具有智能性，且犯罪主體有一定職權，文化層次較高，手段狡猾，反偵查能力較強，在作案前往往經過深思熟慮，周密計劃，作案時常常已設計好退路。一旦遇到案情復雜，犯罪嫌疑人不止一名的情況，反瀆干警如果僅就某個已經浮出水面的嫌疑人“以人立案”，很可能無法全面查清犯罪事實。“以事立案”不需要對外宣告，不需要對“人”采取強制措施，反瀆干警可以有效的隱匿偵查意圖，巧妙運用調研、走訪、調查等偵查技巧獲取書證和相關證言，并有效避免嫌疑人毀證、串供、外逃等情形。上述案件中，我局就是在紀委調查組調查過程中“以事立案”，并巧妙利用紀委調查組成員的身份，在不驚動相關單位和個人的情況下，調取了證實嫌疑人主體身份和工作職責的書證，查證了嫌疑人瀆職行為，并獲取了嫌疑人及相關證人的口供。

（三）有利于占據主動權，破解“處理難”

根據“以事立案”的原則，立案的依據是檢察機關認為存在且需要追究刑事責任的“報案、控告、舉報、自首材料所反映的事實”，立案工作“對事不對人”。因此，反瀆干警能夠充分把握偵查主動權，進退自如，縝密思考“確定犯罪嫌疑人”后可能面臨的主體身份、責任分散、因果關系、證據鏈條等問題，并在“以事立案”過程中全部予以解決，確保充分應對犯罪嫌疑人到案后的種種辯解及其他人員的主動攬責。上述案件中，我局就是在“以事立案”后牢牢掌握主動權，充分考慮嫌疑人到案后可能出現的各種辯解，并據此全面搜集定罪量刑證據，確保案件成為鐵案。

（四）有利于縮小知情面，避免人情干擾，破解“阻力大”

中國社會是一個人情社會，查案過程中面臨“說情風”和“攔路虎”現象極為普遍。快速“以事立案”的好處，一是立案不對外公開且不針對具體人員，有效減少了打招呼人群；二是如果遇到打招呼的情況，反瀆干警可以案件已立案沒有退路為由巧妙回絕；三是以事立案相對保密，避免了有些發案單位甚至在查案過程中人為設置障礙，減小辦案難度。上述案件中，我局“以事立案”外界毫不知情，有效的縮小了知情面，避免了辦案阻力。筆者認為，即使遇到“消息靈通”人士上門說清，反瀆干警完全可以檢察機關已立案沒有任何回旋余地為由予以婉拒。

（五）有利于固定損害后果及追訴時效，避免瀆職人員逃避處罰

瀆職犯罪分子的一般刑期都在3年以下，根據《刑法》規定，犯罪法定最高刑為不滿5年有期徒刑的，經過5年期限不再追訴。即使是情節特別嚴重的瀆職犯罪，法定刑一般是3年到7年，根據《刑法》規定，經過10年期限不再追訴。而由于瀆職犯罪行為極具隱蔽性，反瀆干警在追訴時效即將屆滿時才發現瀆職犯罪線索的情形時有發生，瀆職辦案實踐中也出現過由于無法確定犯罪嫌疑人未能及時“以人立案”，導致超過追訴期，瀆職犯罪分子逍遙法外的情況。因此，在發現瀆職犯罪線索卻不能及時確定犯罪嫌疑人時，及時“以事立案”有利于固定追訴時效，避免瀆職犯罪分子逃脫處罰。

瀆職辦案實踐中還曾經出現過這樣的情況，某地檢察機關反瀆部門介入一起“經濟損失”事件調查后，由于無法確定犯罪嫌疑人不能“以人立案”，將全部精力投入到鎖定嫌疑人工作中，孰不知嫌疑人在被反瀆干警鎖定前就將全部“經濟損失”退還。由于兩高司法解釋將“經濟損失”界定為瀆職犯罪立案時已經實際造成的財產損失，如果在立案前將“經濟損失”歸還，則損害后果不復存在，瀆職立案工作也就失去了基礎，從而放縱了犯罪分子。而“以事立案”后，即使尚未確定犯罪嫌疑人，根據兩高司法解釋，不論何種方式挽回的經濟損失，均不予扣減，有效防止了類似情況發生。上述案件中，我局在尚未確定嫌疑人的情況下，通過“以事立案”挽回巨額經濟損失，既服務了地方經濟發展大局，又為瀆職犯罪查辦打下了堅實的基礎。

（六）有利于減小辦案風險和因撤案帶來的負面影響

傳統的“以人立案”后，訊問過程中要防范辦案安全，偵查過程中要防止毀證、串供，如果采取了羈押強制措施，一旦案件質量出現問題，還可能面臨國家賠償和當事人鬧訪的壓力。相較而言，“以事立案”的優勢在于：第一，有充裕的時間確保對犯罪嫌疑人采取強制措施之前全面查清案情，形成完整的證據鏈，避免確定犯罪嫌疑人后案件出現反復。因為“以人立案”偵查方式是經過初查，查明犯罪嫌疑人后才能立案，但許多關鍵的定案證據是“外圍”初查工作無法獲取的，而“以事立案”后，可以依法采取相應的偵查手段，獲取“內部”證據。第二，“以事立案”并不針對個人，有利于反瀆干警在偵查中進退自如，即使遇到無法確定犯罪嫌疑人或已過追訴時效等問題必須撤案時，也不會引發刑事賠償和嫌疑人鬧訪等惡性事件。在某些特定的情況下，例如初查中嫌疑人的主體身份、崗位職責、瀆職行為、因果關系尚未完全查清的情況下，可以選擇通過“以事立案”的方式將案情徹底查清后再行確定犯罪嫌疑人，這也是對反瀆干警尤其是辦案經驗尚不豐富的年輕干警成長的保護。

（七）有利于平息事態，緩解矛盾

許多瀆職案件往往是因為危害結果出現而案發，這類案件危害結果明顯，社會影響較大，群眾反映強烈，但犯罪嫌疑人又難以被發現，此時如果僅強調“以人立案”，在未確定犯罪嫌疑人之前，檢察機關極為被動，既不利于制止危害結果的擴大，又不利于社會影響的消除，也不利于對犯罪嫌疑人的查處。在這種情況下，如果換一個角度，對已經發現的犯罪事實“以事立案”，既能向被害人及人民群眾表明查處犯罪決心，又能積極采取主動有效的偵查手段，在人民群眾的配合支持下，尋找犯罪嫌疑人，也能積極追回損失，不必擔心尚未“以人立案”就追回損失導致案件流失的風險，最終達到偵破全案、平息事態、化解矛盾的目的。上述案件中，集體上訪的村民本已租好兩輛大巴準備到市政府上訪，我們及時“以事立案”并積極追繳經濟損失，村民在獲悉吳某某主動退回950余萬元后，主動停止上訪。

四、反瀆查案中運用“以事立案”應注意的問題

（一）“以人立案”和“以事立案”的選擇問題

瀆職犯罪偵查最終指向的是具體的犯罪嫌疑人。反瀆干警在線索初查中如果能夠直接確定犯罪嫌疑人并查清瀆職犯罪事實，應當“以人立案”，這是最為直接、有效且節約司法成本的偵查方式。但鑒于瀆職犯罪案件日益隱蔽化、復雜化和智能化，以及犯罪嫌疑人和辯護律師對于抗偵意識和能力不斷增強，固守“以人立案”模式可能導致反瀆查案工作處于被動，甚至導致案件的流失。因此，當案情復雜不能確定犯罪嫌疑人但急需采用偵查措施、固定追訴時效、追回經濟損失時，或者雖然確定了嫌疑人但瀆職行為尚未查清、面臨“三難一大”困境等情形，或者其他偵查工作的需要時。反瀆干警應拓寬思路果斷“以事立案”，通過靈活運用立案機制實現查清瀆職犯罪、懲治犯罪嫌疑人、保障國家管理秩序和社會和諧穩定的目的。“以事立案”實際上是偵查措施的靈活運用，其最終目的是為了更準確、全面的“以人立案”。

（二）立案與撤案的問題

“以人立案”強調成案率、起訴率和有罪判決率，撤案就意味著錯案，撤案率是衡量偵查工作優劣的重要標準。許多人將此歸咎于檢察系統考核機制的不合理，其實不然，筆者認為，“以人立案”必須慎之又慎，因為經過立案和強制措施宣告程序后，被查處對象的法律身份已被定性為犯罪嫌疑人，人身自由也受到限制，而且外人已將犯罪嫌疑人視作犯罪分子。一旦撤案，犯罪嫌疑人及其家屬必將強烈反彈，如果采取了羈押強制措施，還將啟動國家賠償程序，案件承辦人和所在單位將面臨巨大的壓力。實踐中，瀆職案件撤案后，原犯罪嫌疑人長期上訪，索要巨額賠償的事例比比皆是。“以事立案”對事不對人，不涉及立案宣告和采取強制措施等問題，反瀆干警的偵查過程就是還原事實的過程，既要搜集有罪證據，也要查證無罪證據，通過偵查即使無法確定犯罪嫌疑人，或確定嫌疑人但定罪證據不足，或不需要追究刑事責任時，可以選擇撤案而不必擔心出現犯罪嫌疑人強烈反彈的問題。因此，當“以人立案”時機尚不成熟，且初查工作又無法進一步深入的同時，應果斷“以事立案”，牢牢把握偵查工作的主動權。

（三）立案與強制措施的關系問題

“以人立案”必須在立案后對犯罪嫌疑人采取拘留、監視居住或取保候審等強制措施，但反瀆干警切勿將此慣性思維導入“以事立案”。由于“以事立案”對事不對人，目的是為了確定犯罪嫌疑人、查清瀆職犯罪事實、固定損害后果、切斷追訴時效或隱藏偵查意圖，無須采取強制措施。因此，“以事立案”后不宜、也無必要馬上傳喚或拘傳涉案人員，特別是重大、疑難、復雜案件，更應避免打草驚蛇。反瀆干警應充分利用好“以事立案”給偵查工作預留的時間和空間，抓緊偵查取證，待時機成熟后再履行“確定犯罪嫌疑人”法律手續，向犯罪嫌疑人宣告立案并采取強制措施，確保案件質量。

（四）“以事立案”的法律文書制作問題

“以事立案”同“以人立案”一樣，都應依法制作法律文書。目前在辦案實踐中統一使用的《立案報告》和《立案決定書》格式和內容都是針對“以人立案”案件制訂的，在“以事立案”時不能照搬硬套，應把重點放在犯罪事實的表述上，不必提及犯罪嫌疑人的情況。確定犯罪嫌疑人后，不需要另行立案，應當制作《確定犯罪嫌疑人報告》，報告經檢察長批準后相當于“以人立案”，應立即對犯罪嫌疑人宣布立案并采取強制措施。