新時(shí)期水利水電移民安置新路徑

長期以來，水利水電工程的征地補(bǔ)償安置執(zhí)行和其他建設(shè)項(xiàng)目不同的政策，國家發(fā)布了特殊法規(guī)、行業(yè)采取了特殊工作程序和工作方法，并建立了相對獨(dú)立的機(jī)構(gòu)體系。為了更全面地研究水利水電工程征地補(bǔ)償政策的特殊性，從征收和補(bǔ)償基本理論、水電水利工程征地移民特征等方面進(jìn)行分析，揭示水利水電工程征地補(bǔ)償安置基本思路，解釋水電水利工程征地移民工作的特殊本質(zhì)。

征收（征用）和補(bǔ)償基本理論

征收、征用是政府因特定公用目的或公共利益需要的產(chǎn)品通過市場機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)，舍強(qiáng)制而無他途必須采取的一種權(quán)力，是政府擁有的超越市場自由財(cái)產(chǎn)交易的特別權(quán)力。

土地征收是國家基于公共利益的目的，按照法定程序強(qiáng)制性將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)為國有且給予合理補(bǔ)償，農(nóng)民集體的土地所有權(quán)因此而滅失的制度。而土地征用是指國家基于公共利益的目的，按照法定程序在一定期限內(nèi)強(qiáng)制性取得土地使用權(quán)且給予合理的補(bǔ)償，待使用完畢后，仍將土地歸還所有人或使用人的制度。

補(bǔ)償是指國家行政主體及其工作人員基于社會公共利益的需要，在管理國家和社會公共事務(wù)的過程中合法行使公權(quán)力的行為致使特定的公民、法人或其他社會組織的合法權(quán)益遭受特別損失，或者特定的公民、法人和其他組織為社會公益、協(xié)助公務(wù)而使自身權(quán)益受到特別損失的，依公平和保護(hù)人權(quán)原則，對遭此損失的相對人給予填補(bǔ)、回復(fù)的一種行政救濟(jì)行為。

水利水電工程建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償，包括了征收、征用土地補(bǔ)償，征收房屋補(bǔ)償，征收地面附著物補(bǔ)償，征收設(shè)施設(shè)備補(bǔ)償。國務(wù)院以第471號令頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，作為水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置的法律依據(jù)。

盡管征收、征用并給予補(bǔ)償均是法治國家普遍擁有的超越市場自由財(cái)產(chǎn)交易的特別權(quán)力，但由于我國特殊的國體，征收征用及補(bǔ)償有自身的特點(diǎn)。

一是確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)用公權(quán)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)用法律、法規(guī)或者規(guī)章進(jìn)行規(guī)定。將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)通過公權(quán)確定，是我國征收（征用）和補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)鮮明特點(diǎn)。

二是征收的最終決定權(quán)或者裁決權(quán)在政府。政府既是征收的發(fā)動主體，也是決定征收的最終決策主體。

三是對“公共利益”認(rèn)定寬泛，“公共利益”難以成為“征收”的前置條件。

四是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)馬克思主義理論，按照被征收土地的原用途補(bǔ)償。

征地移民的主要特點(diǎn)

水力發(fā)電是運(yùn)用水的勢能和動能轉(zhuǎn)換成電能來發(fā)電的方式。為了形成水的勢能，一般在河流上修筑擋水建筑物，也就是大壩。抬高壩上游的水位，在上游形成水庫，使大壩上下游形成水位差，即水頭，利用水頭發(fā)電。一般來講，大壩越高、淹沒面積越大，庫容越大。因此，水庫淹沒帶來的征地、移民，也是水利水電工程的重要內(nèi)容。

水利水電工程征地移民有以下主要特點(diǎn)：

一是淹沒集中連片，面積大。以三峽工程為例，三峽水電站正常蓄水位175米時(shí)水庫面積為1084平方公里，淹沒2座城市、11座縣城、27個(gè)建制鎮(zhèn)、89個(gè)場鎮(zhèn)。

二是淹沒耕地面積大，遷移人口多。三峽水電站水庫淹沒耕地42萬畝，移民125萬人；四川瀑布溝水電站水庫淹沒耕地5萬畝，移民10萬人；浙江灘坑水電站水庫淹沒耕地2萬畝，移民5萬人。

三是淹沒對象多，涉及城市、集鎮(zhèn)及其他大型基礎(chǔ)設(shè)施。以瀑布溝水電站為例，該水庫淹沒漢源縣城1座，集鎮(zhèn)12個(gè)，淹沒二級公路80公里、四級公路40公里；35千伏電力線路85公里、10千伏電力線路365公里和122個(gè)工礦企業(yè)。浙江灘坑水電站淹沒集鎮(zhèn)7座，淹沒公路150公里、電信線路600公里等。

四是影響深遠(yuǎn)。由于水庫淹沒面積大、移民人口多，就近后靠環(huán)境容量不足，移民需要外遷、遠(yuǎn)遷，移民原有的社區(qū)被解散，社會結(jié)構(gòu)解體，社會關(guān)系打破，生產(chǎn)生活習(xí)慣也需要調(diào)整。移民面臨諸多新的挑戰(zhàn)，部分移民產(chǎn)生次生貧困。而且，由于水庫淹沒破壞了原有經(jīng)過長期發(fā)展形成的城市集鎮(zhèn)體系以及基礎(chǔ)設(shè)施，這些體系必須重新規(guī)劃、建立和逐漸相互適應(yīng)，這需要一定的時(shí)間。

五是一次征收，分年用地，用地時(shí)間跨度長。水利水電工程從籌建，到建成發(fā)電，少則三五年，多則十余年甚至更長。金沙江下游的向家壩、溪洛渡兩電站，于2004年前后籌建，2012年、2013年分別蓄水，建設(shè)時(shí)間將超過10年。

現(xiàn)行水電征地移民政策體系

針對水利水電工程征地移民的復(fù)雜性、艱巨性和獨(dú)特性，為做好水利水電工程移民安置工作，經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議原則批準(zhǔn)，1982年5月14日國務(wù)院公布并施行的《國家建設(shè)征用土地條例》就規(guī)定，“大中型水利水電工程建設(shè)的移民安置辦法，由國家水利電力部門會同國家土地管理機(jī)關(guān)參照本條例另行制定”。

1986年6月25日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過自1987年1月1日起施行的第一部《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定“大中型水利水電工程建設(shè)征用土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和移民安置辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”，這一法律規(guī)定一直沿用至今。

1991年，國務(wù)院以第74號令公布了第一部《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，2006年進(jìn)一步修訂并以第471號令重新公布了移民條例。

在土地管理法基礎(chǔ)上，我國水利水電工程建設(shè)征地移民政策經(jīng)歷了探索、建立、修改和完善，到現(xiàn)在逐步形成了符合我國國情實(shí)際的水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置政策體系。這些與移民安置有關(guān)的政策體系，既有移民行政管理方面的法規(guī)，也有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，移民政策涵蓋了前期工作、實(shí)施管理和后期扶持等各個(gè)方面。

征地補(bǔ)償政策的特點(diǎn)

水電和水利工程的征地補(bǔ)償安置基本思路是將移民安置分為三部分來研究，一是生產(chǎn)安置，二是搬遷安置，三是城市集鎮(zhèn)、專業(yè)項(xiàng)目等基礎(chǔ)設(shè)施、企業(yè)等遷復(fù)改建。生產(chǎn)安置的方式主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置，二、三產(chǎn)業(yè)安置，自謀職業(yè)安置（一次性貨幣安置），養(yǎng)老保障安置（養(yǎng)老保險(xiǎn)，集中供養(yǎng)），逐年貨幣補(bǔ)償安置，逐年貨幣補(bǔ)償加少量土地安置等。

我國水利水電工程征地補(bǔ)償?shù)幕局笇?dǎo)思想是：實(shí)行開發(fā)性移民方針，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達(dá)到或者超過原有水平。

在我國，建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償費(fèi)用構(gòu)成與建設(shè)工程項(xiàng)目的費(fèi)用構(gòu)成有區(qū)別，建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償費(fèi)用由補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用、工程建設(shè)費(fèi)用、獨(dú)立費(fèi)用、預(yù)備費(fèi)等4部分構(gòu)成。一般來說，我國水利水電工程建設(shè)征地移民安置征地補(bǔ)償費(fèi)有以下幾個(gè)新特點(diǎn)。

（1）征收土地的補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)是按規(guī)定計(jì)算的，由國家統(tǒng)一定價(jià)。

（2）線上財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償。移民遠(yuǎn)遷后，其在建設(shè)征地紅線范圍之外本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織地域之內(nèi)的房屋、附屬建筑物、零星樹木等私人財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。

（3）困難戶建房補(bǔ)助。貧困移民獲得的補(bǔ)償費(fèi)用不足以修建基本用房的，給予適當(dāng)補(bǔ)助，補(bǔ)足缺額。

（4）移民建房期補(bǔ)助費(fèi)，是對移民建房期間需要發(fā)生的臨時(shí)性補(bǔ)助。

（5）農(nóng)村移民居民點(diǎn)、遷建城市集鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)償費(fèi)用，按照新址遷建規(guī)劃設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用計(jì)列。

（6）被征收、征用土地上的附著建筑物按照其原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能的原則補(bǔ)償。

（7）不需要或者難以復(fù)建的對象，可予合理計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)；對技術(shù)落后、浪費(fèi)資源、產(chǎn)品質(zhì)量低劣、污染嚴(yán)重、不具備安全生產(chǎn)條件的企業(yè)，適當(dāng)補(bǔ)償后依法關(guān)閉。報(bào)廢的對象，不予補(bǔ)償。

（8）水利水電工程征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不是越高，移民就可以得到更好的安置。

（9）遺留問題處理。對于電站征地移民遺留問題，經(jīng)國家投資主管部門同意，一般由地方政府會同項(xiàng)目法人申請遺留問題處理，并拿出資金專項(xiàng)規(guī)劃處理。

移民生產(chǎn)安置政策分析

水利水電工程農(nóng)村移民安置人口指因水利水電工程建設(shè)征地需恢復(fù)生產(chǎn)或居住條件的農(nóng)村人口，分為生產(chǎn)安置人口和搬遷安置人口兩類。生產(chǎn)安置人口，一般指土地（耕地）被征收而完全喪失了生產(chǎn)資料的人口，大多按人均耕地除以被征收耕地面積計(jì)算。

對于生產(chǎn)安置人口，需要擬定移民安置區(qū)，并進(jìn)行移民環(huán)境容量調(diào)查研究、論證分析。移民環(huán)境容量分析是制定農(nóng)村移民安置方案的依據(jù)，采取定性和定量相結(jié)合、由近及遠(yuǎn)的方法進(jìn)行分析。

移民生產(chǎn)安置具有以下特點(diǎn)：

（1）移民生產(chǎn)安置，只針對農(nóng)村移民中土地被征收的移民。地方政府根據(jù)移民區(qū)社會經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)篩選出供移民選擇的移民生產(chǎn)安置方式，作為主體設(shè)計(jì)單位開展移民生產(chǎn)安置規(guī)劃設(shè)計(jì)的基本依據(jù)。

（2）必須由主體設(shè)計(jì)單位進(jìn)行環(huán)境容量調(diào)查和分析。

（3）采用有土從農(nóng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方式的，一個(gè)項(xiàng)目按一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)（人均耕地）配置土地，或者規(guī)定一個(gè)低限值，按安置區(qū)人均耕地水平配置。

（4）移民生產(chǎn)安置規(guī)劃由主體設(shè)計(jì)單位在移民自主選擇生產(chǎn)安置方式基礎(chǔ)上編制。

（5）移民生產(chǎn)安置規(guī)劃涉及建設(shè)項(xiàng)目的，必須編制初步設(shè)計(jì)文件。

（6）生產(chǎn)安置人口也可享受后期扶持政策。

（7）水利水電工程征地移民，通過生產(chǎn)安置規(guī)劃，一般情況下可以得到相應(yīng)的資源予以恢復(fù)生產(chǎn)，使其生活有著落，基本上可以做到“征地不失地”。

移民搬遷安置政策分析

水利水電工程建設(shè)征地涉及的農(nóng)村、城市集鎮(zhèn)需要進(jìn)行遷建，必須編制移民安置規(guī)劃。編制規(guī)劃時(shí)要以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，遵循本地安置與異地安置、集中安置與分散安置、政府安置與移民自找門路安置相結(jié)合的原則。

編制移民安置規(guī)劃要尊重少數(shù)民族的生產(chǎn)、生活方式和風(fēng)俗習(xí)慣，要與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃相銜接。

總體來說，移民搬遷安置具有以下特點(diǎn)：

（1）對于移民安置點(diǎn)或者城市集鎮(zhèn)遷建規(guī)劃，在遷建規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會服務(wù)設(shè)施、房屋等方面都有非常具體的技術(shù)規(guī)定要求。

（2）進(jìn)行城市集鎮(zhèn)遷建規(guī)劃，以城市集鎮(zhèn)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，遵循國家的城鎮(zhèn)規(guī)劃強(qiáng)制性政策規(guī)定，本著節(jié)約用地，少占耕地，合理布局，結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)的綜合發(fā)展規(guī)劃和城市化發(fā)展方向，合理確定遷建城市集鎮(zhèn)的性質(zhì)和規(guī)模。

（3）水利水電工程建設(shè)征地后新建或重建的居民點(diǎn)、城市集鎮(zhèn)，不僅僅是移民的搬遷和安置，而且還包括了社會功能的恢復(fù)，基礎(chǔ)設(shè)施、水電路等網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)、改善等。

（4）遷建城市集鎮(zhèn)的補(bǔ)償投資，就是按原標(biāo)準(zhǔn)、原規(guī)模、恢復(fù)原有功能的原則進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)的概算。

（5）符合條件的農(nóng)村移民可以進(jìn)遷建城市集鎮(zhèn)安置。（作者為中國水電工程顧問集團(tuán)副總工程師） ■

（來源：《中國改革報(bào)》）