清代貪官利用水利工程的貪腐方式

在近年公布的腐敗案件中，工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗比例最高。國際反腐機(jī)構(gòu)發(fā)布的數(shù)據(jù)也顯示，公共工程和建筑行業(yè)是全球腐敗最嚴(yán)重的領(lǐng)域。盡管古今現(xiàn)實(shí)不盡相同，貪腐方式卻有相似之處。中國古代最重要的工程是水利工程，進(jìn)入明清時(shí)代，黃河、淮河、永定河、京杭大運(yùn)河等河道關(guān)系重大，河工被列為政府四項(xiàng)全國性重大政務(wù)（“大政”）——河（河工）、漕（漕運(yùn)）、鹽（鹽務(wù)）、關(guān)（稅關(guān)）之首，其腐敗現(xiàn)象可謂觸目驚心、動(dòng)人心魄。

清代民間有一個(gè)說法，揭開了水利工程腐敗的秘密。這個(gè)說法簡明扼要，僅8個(gè)字：“文官吃草，武官吃土”。其意思是，文官在其主管采購治河用的埽工物料（草）時(shí)虛報(bào)工程用料套取經(jīng)費(fèi)；負(fù)責(zé)筑堤、打壩施工的武官用虛報(bào)土石方（土）等作弊手段以獲得工程款，這是水利工程中主要的貪污腐敗方式和手法。

水利工程，主要工作是筑堤建壩，錢主要是花在筑堤建壩的物料和人工上，“文官吃草，武官吃土”實(shí)際上就是分別在物料和人工方面貪污腐敗。中國古代的水利工程，有一種特別的筑堤建壩方法，就是“埽工”。埽是中國古代水利工程中特有的一種用樹枝、秫秸、草和土石卷制捆扎而成的工程構(gòu)件。多個(gè)埽連接構(gòu)成的建筑物稱為埽工。埽主要用于構(gòu)造護(hù)岸工程和搶險(xiǎn)堵口，是一種有效的防洪工具。14世紀(jì)上半期，一個(gè)埽的制作，材料是“梢三草七”（木料30%，草70%），造價(jià)（包括人工和材料）需要兩三萬貫銅錢。

官吏在采購埽工物料時(shí)虛報(bào)價(jià)款，就是“吃草”；在工程施工過程中虛報(bào)施工量，就是“吃土”。盡管現(xiàn)在對(duì)工程材料采購和施工都可以采用招投標(biāo)的方式，但招投標(biāo)過程中也有上下其手的空間，所以“吃草”和“吃土”的形式可能發(fā)生變化，但虛報(bào)工程材料價(jià)款和施工量的貪腐方式和手法則實(shí)質(zhì)相同。

歷史上水利工程的另一種突出的腐敗現(xiàn)象是在日常管理中浪費(fèi)經(jīng)費(fèi)，尤其是行政經(jīng)費(fèi)虛高。晚清學(xué)者，對(duì)此多有論及。清代河務(wù)分段管理，稱為東河和南河，分置兩位河道總督，分駐山東濟(jì)寧和江蘇淮安，下屬各有文官和軍隊(duì)。清道光二十二年（1842年），即第一次鴉片戰(zhàn)爭結(jié)束的當(dāng)年，知名學(xué)者魏源說，“南河、東河數(shù)十百冗員，數(shù)百萬（兩銀子）冗費(fèi)”，可見很多經(jīng)費(fèi)被浪費(fèi)。清同治年間，作家黃鈞宰記錄了熟悉河工內(nèi)情的人士的說法：“謂采買竹木薪石麻鐵之屬，與夫在工人役，一切公用，費(fèi)帑金十之三二”，其余經(jīng)費(fèi)，“除各廳浮銷之外，則供給院道，應(yīng)酬戚友，饋送京員、過客，降至丞簿、千把總、胥吏兵丁，凡有職事于河工者，皆取給焉”，也就是大部分被貪污腐敗浪費(fèi)掉了。

另一些學(xué)者甚至認(rèn)為實(shí)際用到工程上面的連“十之二三”都不到。如李岳瑞說：“南河歲修經(jīng)費(fèi)每年五六百萬金，然實(shí)用之工程者不及十分之一，其余悉供官吏之揮霍。其奢汰有帝王所不及者。”薛福成說：“每歲（河工）經(jīng)費(fèi)銀數(shù)百萬兩，實(shí)用之工程者，十不及一，其余以供文武員弁之揮霍，大小衙門之酬應(yīng)，過客游士之余潤。凡飲食衣服車馬玩好之類，莫不斗奇競巧，務(wù)極奢侈。”

如此嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象，難道沒有監(jiān)督機(jī)制嗎？實(shí)際上，清代對(duì)于工程經(jīng)費(fèi)使用的管理，有嚴(yán)密的制度。一是對(duì)工程經(jīng)費(fèi)制定了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，包括河工物料（木、草、土、石、秸料、繩索、石灰等）的購置、數(shù)量、規(guī)格，各種工程（堤、壩、埽、閘、涵洞、木龍等）的施工規(guī)范和用料，等等，都有明確的標(biāo)準(zhǔn)，以國家大法的形式出現(xiàn)。二是對(duì)工程款報(bào)銷規(guī)定了嚴(yán)格的手續(xù)和時(shí)限。三是已建立起審計(jì)制度，工程經(jīng)費(fèi)審計(jì)由工部都水清吏司負(fù)責(zé)，國家財(cái)政撥款的工程經(jīng)費(fèi)，在500兩銀子以內(nèi)的，每年工程項(xiàng)目造冊備案，完工后稽核、估銷，工料銀超過1000兩的歲修和搶修工程，要奏報(bào)皇帝批準(zhǔn)，另派大臣督修。四是審計(jì)之外還有監(jiān)察部門，監(jiān)察御史對(duì)工程款撥發(fā)、開支是否合理進(jìn)行監(jiān)察。

尤其值得一提的是監(jiān)察制度。中國古代監(jiān)察制度源遠(yuǎn)流長，非常成熟。御史官制源于戰(zhàn)國。秦漢御史大夫直接受命于皇帝，官位相當(dāng)于副丞相。隋唐以后中央有直屬于皇帝的御史臺(tái)，地方有獨(dú)立于行政長官的御史建制。明代將御史臺(tái)改為都察院，設(shè)左右都御史、副都御史、僉都御史，并按行政區(qū)劃設(shè)立十三道監(jiān)察御史（明末增加為十五道）。清承明制，取消僉都御史，地方監(jiān)察御史增為二十二道。御史對(duì)水利工程建設(shè)和管理的參與，包括派遣出使水利工程建設(shè)的管理職務(wù)，行使工程建設(shè)、管理及重大事故的人事和財(cái)務(wù)稽查等。歷史上，御史發(fā)揮了重要的稽查職能，并握有相關(guān)官員的獎(jiǎng)罰升謫的大權(quán)。御史只對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，還經(jīng)常被派去巡視各地。

由此可見，中國古代對(duì)水利工程的管理制度健全，但實(shí)際執(zhí)行效果不佳，否則不會(huì)出現(xiàn)前文所說的各種嚴(yán)重的貪腐現(xiàn)象。官場各系統(tǒng)都貪腐成風(fēng)，河工腐敗不過是其中的一環(huán)而已，其貪腐所得也在官場內(nèi)部進(jìn)行了再分配。比如到中央部門報(bào)銷工程經(jīng)費(fèi)需要“跑部錢進(jìn)”，交納“部費(fèi)”，山東派人赴戶部領(lǐng)款，每萬兩被扣200兩，實(shí)際上就是“部費(fèi)”2%；又如，河道衙門聚集的淮安，位處交通樞紐，官員南來北往經(jīng)過此地，地方官負(fù)有接待任務(wù)，上文中提到的“過客游士之余潤”、“饋送京員、過客”，實(shí)際上就是接待費(fèi)，官場人人有份，取消等于人人利益受損，因此是不可能取消的。

按照魏源的說法，圍繞著水利工程，實(shí)際形成了特殊利益集團(tuán)———“仰食河工之人”、“食河之餮”。為此，他感嘆道：“嗚呼！利國家之公，則妨臣下之私，固古今通患哉！”水利工程之腐敗，個(gè)案尚可查處，特殊利益集團(tuán)一旦成型，則治理就是政治問題，而不簡單是法律問題了。（本文一些內(nèi)容參考了周魁一先生著《中國科學(xué)技術(shù)史·水利卷》，未能一一注明，謹(jǐn)此致謝） ■

（來源：《南方都市報(bào)》）