城鎮保障性住房制建設歷程分析

【摘要】保障性住房制度的建設卻經歷著漫長而曲折的歷程，于2006年后才全面啟動，眾多專家和學者提出的具有良好社會效應的保障房制度體系和實施措施遭遇著理想與現實的背離。著重分析了城鎮保障性住房的制度體系的建設，制度體系的實施，制度體系的完善。

【關鍵字】保障性住房；制度建設；歷程

保障性住房可謂近年來中國城市最具熱點的議題之一。用中國最大的搜索引擎“百度”百度一下“保障性住房”詞條，所搜到的信息網頁約達1360萬篇；倘若百度一下“經濟適用房”和“廉租房”，那么將可分別搜到3340萬篇和2000萬篇。保障性住房關乎國計民生，民眾的關注度空前熾熱。

但保障性住房制度的建設卻經歷著漫長而曲折的歷程，于2006年后才全面啟動，眾多專家和學者提出的具有良好社會效應的保障房制度體系和實施措施遭遇著理想與現實的背離。北京、廣州等等大城市于2006年后試圖構筑的與各階層群體對應收入相互連接的“雙特困廉租房—經濟適用房—租賃性保障房—限價房”的多層次保障鏈條在現實操作上卻遭遇失敗，廣州市推出的限價房措施有疾而萎縮，北京的租賃性保障房也僅具象征意義，保障房體系實質上至今仍未完整。

一、制度體系的建設：漫長而曲折

城市保障房制度體系并非城市的新生議題，它的發展已有相當長的時期。

“保障性住房”的官方叫法首次出現在1994年7月的《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》①中，被界定為以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房；其范疇在1998年7月的政策文件《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》②中被擴充為最低收入者租賃廉租房、中低收入家庭購買經濟適用房等兩類住房。這兩類住房也是現行保障房制度體系的核心。從官方叫法的提出至2006年，保障性住房已經歷了12年的試行期。

同時，保障房制度體系的醞釀期也相當長。作為城鎮住房雙軌供應制度的重要一軌，其制度萌芽應以雙軌供應制度的形成起點為標準。而后者的發展與國民經濟體制改革同步，以1980年4月鄧小平做出的“城鎮居民可以租房、買房和自己蓋房”講話為標志。若從此時算起至1994年，保障房制度的醞釀期長達14年。而從醞釀到全面啟動，則長達26年。

保障性住房體系漫長的的建設過程盡顯曲折性。首先，在長達14年的醞釀期內，保障性住房的概念和內涵始終未能明晰。在中央啟動城鎮住房雙軌供應制度后，目前租售并舉的保障性住房一直被其他形式的住房替代著；顯然先前其他形式住房的“保障性”內涵迥異于當前的。先前主要體現為“供應機構多元化”的其他形式住房如單位集資建房、個人集資合作建房、安居房等一直扮演著當前保障性住房的角色。換句話說，現行保障性住房的概念內涵一直處于不斷探索之中。而且，在1994年保障性住房的內涵明朗后到1998年，其很大程度上仍由單位集資建房扮演著它的角色。

專欄一：我國城鎮保障性住房的類型

我國的保障性住房未有縝密嚴謹的界定和對應的類型劃分。結合國家出臺的相關政策及出現的住房類型，通過核心關鍵詞“保障力度”和“保障對象”，應將凡是通過劃撥方式獲得土地或以政府指導價出售且以住房困難群體或低收入住房困難群體為保障對象的住房類型均納入保障性住房的范疇。再結合“保障方式”和“供應機構”，我國的保障性住房的概念內涵可界定為“由城市政府及其它輔助機構推出的、面向住房困難或住房和收入雙困難的戶籍家庭出租或出售的非營利住房”。這樣，我國保障性住房所包含的住房類型共有六類。

表1： 保障性住房概念所包含的住房類型

住房類型保障方式保障對象③保障力度保障機構

經濟適用房售收入、住房雙困不超過成本價3%的微利價地方政府

解困房租④住房困難準成本租金地方政府

安居房售住房、收入困難⑤成本價地方政府

廉租房租住房、收入特困1元/平米·月政府、單位⑥

單位集資建房售住房困難成本價單位

個人集資合作建房售住房困難成本價住房合作社

其次，1998年城鎮住房雙軌供應體制全面運行以來，保障性住房制度體系的建設未被賦予重要使命，在雙軌制中處于次要地位，甚至一度被忽略。事實上，自1996年房地產被確立為拉動經濟增長的新增長點后到2006年，城鎮住房供應一直采取“市場”單條腿走路；本應由城鎮保障性住房制度體系為中低收入者支撐起的住房供給卻幾乎完全被推向市場。該時期其缺失體現在兩個方面，一是相關政策的缺失，從1999年5月國務院發文《城鎮廉租住房管理辦法》后，到2004年3月出臺《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》，這之間近5年的時期，相關部門并未出臺城鎮保障性住房的任何政策；二是保障性住房在2003～2005年的兩次商品房市場宏觀調控政策中從未被提及，直到2006年5月出臺的“國六條”中關于住房供給結構的調控才正式彰顯中央對住房產業發展思路的反思，中低收入階層成為政府著重關注的對象。2007年8月的《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》則是城鎮保障性住房制度體系開始受到重視的體現。

表2：2003～2006年房地產市場的宏觀調控政策鏈條

時間政策調控層面

2003《關于促進房地產市場持續健康發展的通知⑦》1998～2003年從開發生產到銷售交易到物業管理等各個環節的制度建設過程出現的問題

2005《關于切實穩定住房價格的通知⑧》對市場中的供應結構、居民消費能力、非供求因素導致的房價上升等引起重視

2006.5《關于調控市場的六條意見⑨》調控住房市場供應結構、房價

二、制度體系的實施：2006年前，歷史遺留問題是解決重點

與新加坡、日本、歐美和香港等不同，我國城鎮保障性住房制度體系的實施過程更多地攜帶了歷史的痕跡，計劃時期福利公房制度遺留的住房問題捆住了保障性住房制度建設前行的腳步。2006年前，許多大城市保障性住房的供給一直致力于計劃時期福利公房制度導致的和舊新住房制度體系交替階段產生的政府機關、國有企事業單位內住房困難家庭的住房問題；盡管該時期新體系下的收入住房雙困難的社會分散群體也被容納進去，但并不是被保障主體。

專欄二：2006年前保障性住房制度在北京、廣州等地的實施

北京市在20C90S初便致力于保障性住房的建設。1993年頒布的《北京市康居工程實施方案》是該市啟動保障房建設的具有標志意義的行動。雖然市辦公廳于1994年下發的《關于開展住房困難戶調查的通知》明確將住房困難戶界定為“市屬委、辦、局、總公司系統職工”、“區、縣屬單位職工”和“來自街道辦的無單位依托的居民”，但從1993年的10萬平米康居住宅的最終流向看，至少在早期，歷史遺留問題是其解決重點。據1993年9月份的統計，各單位認購面積達9.03萬平米，由無單位依托的困難戶買走的卻九牛一毛；雖然政府為促進銷售于1994年調整了相關分配政策，但有些問題仍未解決（北京市城建系統康居工程調查組，1995）。

除康居工程對黨政機關、國有企事業單位的住房困難職工重點照顧外，1998年更名為經濟適用房的保障房仍特別對該類群體開口。 首先，根據北京市于1998年頒布的《關于加快經濟適用住房建設的若干規定》，“單位利用自有用地自建經適房以保障本單位內部職工”仍在政策框架內；市政府在1998年確定的首批19個經適房項目中，4個項目是單位自建經適房；另一著名特大型項目回龍觀，是由市政府面向國家公務員、科技人員、教師組織開發的規劃總建筑面積約達550萬平米的科教文化居住區，換句話說，該項目仍是主要針對單位體制內家庭的（當然也包含部分來自社會的中低收入家庭）。而且，根據國務院《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，1998年開工的經濟適用房仍可由單位購買，并按照房改政策出售給本單位職工（張燕生，1998）。北京保障性住房的建設過程表明，歷史遺留問題一定程度上是其在2006年前的重要解決任務。

廣州的建設實踐則很大程度上表明了，2006年前，歷史遺留問題是解決重點。通過對廣州市志、廣州房地產志等文獻的仔細查閱，廣州保障房行動始于1986年，而在1985年的房屋普查中，普查得到的11642戶人均居住面積低于2平米的家庭全部屬于單位體制內住戶，據此，《關于解決廣州市人均2平米以下困難戶住房問題的方案》得以制定和推行。該項工作一直持續到1998年，而保障范圍逐步擴大到單位體制內人均居住面積低于5平米、7平米的住房困難家庭以及新增無房戶；這表明1998年前，廣州的保障房主要用于解決歷史遺留問題。

1999～2006年，盡管該時期保障范圍進一步擴大到社會群體、被拆遷戶，但從實際的建設成果看，廣州市的保障房仍主要面向單位體制內的住房困難家庭。在此期間，市政府共建成數十處保障性住房，但均針對黨政機關和教師醫療系統職工；專門針對社會分散群體的僅有兩個小型項目，而且是利用商品房源推出的。而來自社會的分散群體則是被見縫插針地安置在各個時期建成的仍有空置住宅的保障性住區中。

三、制度體系的完善：2006年后才全面啟動

2006年國務院出臺的《關于調控市場的六條意見》即“國六條”新政中，針對中低收入階層的中小戶型商品房的調控預示著保障性住房制度的建設將重新啟動；該新政對城市住宅發展思路進行反思，中低收入階層成為政府的主要關注對象。2007年8月出臺的《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》是對“國六條”的進一步深化，標志著保障房制度的建設正式啟動，并將掀開嶄新的一頁。主要表現在三個方面：

首先，2006年后重新啟動的保障房制度體系帶有較少的舊制度痕跡。盡管新的框架下單位自建房開禁（1998年，單位自建房被勒令禁止），規定有地的國有大中型企業可為本單位住房困難職工建設住房，被視為利用新瓶裝舊酒的方法繼續解決歷史遺留問題的權宜之計；但總體上，新框架著重將被保障對象瞄準了社會上的戶籍分散群體。各地政府通過制定較為完善的評分系統對申請者的住房情況進行審核，以確保經濟最困難者、年齡高者、身殘無勞力者先行得到保障。另一方面，保障性住房的建設行動也印證了這種轉向，2006年后各市開始專門針對具有城鎮戶籍的社會中低收入群體啟動新一輪的實物配給，該類群體成為新建的保障性住區的居住主體，而不是先前被見縫插針地安置在政府專門為單位體制內住房困難家庭所建設的保障性住區中。

其次，2006年后，保障性住房制度體系得到系統的完善。盡管1999年“市場提供商品房、政府提供保障性住房”的城鎮住房雙軌供應制度正式建立之時，“政府為中低收入者提供經濟適用房、為最低收入者提供廉租房”的雙軌保障機制也同時形成；但長期以來，“只售不租”的經適房制度得以重點推行，廉租房制度的實施卻十分緩慢且一度停滯。2006年后，在經適房制度備受詬病之時，廉租房制度得到了各界的重新思考和審視；國務院制定政策敦促各城市政府加強廉租房供應規模，使之成為與經適房制度并行的保障制度；換句話說，2006年后，保障性住房制度體系進入雙軌保障制度平行運行的階段。

第三，2006年后，保障性住房制度體系得到進一步的擴充。新的保障方式及其對應的保障對象被容納進來，并得到了初步的嘗試。這些新的保障方式主要包含面向中低收入群體的限價房和面向外來務工人員或大學畢業生的租賃性保障房。由此，保障性住房制度體系則形成了各對應收入相互連接的各階層群體的“雙特困廉租房→經濟適用房→租賃性保障房→限價房”的多層次保障鏈條。

【標注】：

① 資料來源：http：//www.law110.com/law/guowuyuan/2018.htm；

② 國發[1998]23號。資料來源：http：//china.newssc.org/system/2008/11/05/011255389.shtml；

③ 保障對象都指戶籍人口。

④ 根據1995年《廣州市解困房租賃管理試行辦法》（穗國房字[1995]第135號）（文件來源：http：//www.law110.com/law/city/guangzhou/200301072.htm），解困房實行短期出租政策，1999年房改時根據房改政策以成本價進行出售。

⑤ 根據《廣州市安居工程實施方案》（穗府[1997]14號）（文件出處：http：//law.baidu.com/pages/chinalawinfo/ 1679/24/b314dafd71e8454b1d8dd9d375ea299a_0.html）重在解決單位體制內住房困難家庭住房問題；其次是中低收入、住房困難的社會分散群體。

⑥根據《廣州市城市廉租住房保障制度實施辦法》（穗府[2007]48號）（文件出處：http：//www.law110.com/law/city/guangzhou/2006law110200301190.html）， 廉租房包括公房租金核減和實物配置兩種方式，其中公房租金核減是指承租市直管房和各單位自管房的低收入住房困難家庭，按照廉租房租金標準給予減收租金，因此，廉租房房源的供應機構包括單位。

⑦ 政策文獻來源于http：//www.sdpc.gov.cn/cyfz/fwyfz/t20070516_143901.htm。國發（2003）18號。

⑧ 來源于http：//www.hebjs.gov.cn/govinfo/TCFL/FGGW/SGFXWJ/200803/t20080328_95151.htm。國發（2005）8號文。

⑨ 政策文獻來源于http：//news.gz.soufun.com/subject/guoliutiao/。

參考文獻

[1] 北京市城建系統康居工程調查組，關于康居工程實施情況的調查報告，北京房地產雜志。1995年第5期。

[2] 張燕生，北京首批經濟適用住房開始認購—單位仍可購買，北京房地產，1998年第11期。

作者簡介：馬曉亞（1982.8-），女，漢族，河南臨潁人，鄭州大學建筑學院講師，城市規劃專業，研究方向：城市公共住房、城鎮化；馬穎（1981.1-），女，漢族，河南臨潁人，河南省水利水電學校講師，水環專業。