淺析建立健全土地流轉(zhuǎn)機制推動農(nóng)村集體土地集約、節(jié)約化進程

【摘要】要保證土地流轉(zhuǎn)新政的順利實施，加快我國農(nóng)村土地的高效集約利用，從根本上說就是要加快剝離農(nóng)村土地的社會保障功能，將農(nóng)民從土地上解放出來，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制所產(chǎn)生的不合理的政策、制度和機制，以城鄉(xiāng)一體化為根本目標(biāo)，加快農(nóng)村地區(qū)居民和城市居民享有同樣的權(quán)利、義務(wù)和價值的轉(zhuǎn)換過程，使之真正成為完善的社會人。

【關(guān)鍵詞】土地流轉(zhuǎn) 土地集約、節(jié)約化

土地流轉(zhuǎn)成為2014年兩會熱議話題，土地流轉(zhuǎn)有利于更加高效、經(jīng)濟地利用土地資源。土地流轉(zhuǎn)將促進傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟向規(guī)模化、集約化、機械化的現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。完善農(nóng)村土地承包政策，引導(dǎo)和規(guī)范建設(shè)用地入市，完善宅基地管理，加快推進征地制度改革。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與節(jié)約集約利用的程序.標(biāo)準(zhǔn)和水平

土地流轉(zhuǎn)，從嚴(yán)格意義上講即農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。土地的流轉(zhuǎn)，本質(zhì)上是農(nóng)戶對所擁有的集體土地承包經(jīng)營權(quán)的交易。從法律角度來理解，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種從集體土地所有權(quán)中分離出來的土地產(chǎn)權(quán)，屬于一種相對獨立的土地他物權(quán)，具有一般物權(quán)的獨占性與排他性，即農(nóng)戶依法享有對承包的集體土地的排他性占有、使用、收益以及處分處置的權(quán)利。從農(nóng)學(xué)角度講，土地流轉(zhuǎn)是地權(quán)中使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，不是土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（一）農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)方式

1.縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)，按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤方式，通過實施土地整理，取得集體建設(shè)用地指標(biāo)后所進行的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

2.集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中原依法取得的集體建設(shè)用地，以及符合《土地管理法》第六十三條的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。但必須是符合土地利用總體規(guī)劃、依法取得建設(shè)用地，并不得用于商品住宅開發(fā)。

3.農(nóng)村村民依法取得的宅基地，通過房屋聯(lián)建、出租等方式進行的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。但農(nóng)村村民出賣、出租住房后，不得再申請新的宅基地。

（二）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的使用范圍

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者農(nóng)民投資為主，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括所轄村）舉辦的承擔(dān)支援農(nóng)業(yè)義務(wù)的企業(yè)。

2.鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。依法取得的集體建設(shè)用地，不得用于商品住宅開發(fā)。

（三）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件。可以流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地，是指用于非公益性項目或經(jīng)營性項目的集體建設(shè)用地。

（四）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的程序。集體建設(shè)用地使用權(quán)首次流轉(zhuǎn)的，土地所有者應(yīng)持土地所有權(quán)證、建設(shè)用地批準(zhǔn)文件、規(guī)劃許可證明材料、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織村民會議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意的證明材料、土地流轉(zhuǎn)合同（草簽）、流轉(zhuǎn)申請書以及確認(rèn)交易價格的證據(jù)等有關(guān)材料，經(jīng)縣國土資源部門審查、并報縣級人民政府批準(zhǔn)后，由土地所有者與土地使用者簽訂集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同，按合同約定付清款項并繳納有關(guān)費用后辦理土地登記，領(lǐng)取集體土地使用權(quán)證書。

（五）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的分配。集體建設(shè)用地使用權(quán)首次流轉(zhuǎn)時的土地收益歸土地所有者，主要用于集體經(jīng)濟的發(fā)展、公益事業(yè)的投入、農(nóng)民生活的安置補償和社會保障，具體收益以及使用情況應(yīng)當(dāng)向集體經(jīng)濟組織成員公布接受監(jiān)督。集體建設(shè)用地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)時發(fā)生增值的，土地增值收益中10%歸當(dāng)?shù)厝嗣裾黄溆?0%歸土地所有者和土地使用者，具體分配比例由縣人民政府確定。

（六）嚴(yán)格執(zhí)行集體建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)。使用集體建設(shè)用地興辦企業(yè)，其投資強度、容積率、建筑系數(shù)等指標(biāo)參照國家工業(yè)項目用地標(biāo)準(zhǔn)制定。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的用地規(guī)模，參照國家、省建設(shè)項目控制指標(biāo)有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，嚴(yán)格控制超用地標(biāo)準(zhǔn)建房，宅基地面積不得超過法律確定的標(biāo)準(zhǔn)。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與節(jié)約集約利用存在的問題

（一）目前一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）嘗試的做法與國家法律、法規(guī)的沖突需要突破，僅依據(jù)《土地管理法》第六十三條規(guī)定的情形，滿足不了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的需要。

（二）土地管理體制不健全，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)無序，甚至有借新農(nóng)村建設(shè)之名搭車流轉(zhuǎn)之嫌，甚至占用基本農(nóng)田進行新農(nóng)村建設(shè)，形成新的違法建設(shè)用地，造成農(nóng)村土地管理混亂。

（三）農(nóng)村集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)地位不平等，其使用范圍、處置方式有待于法律賦權(quán)。

（四）建設(shè)用地利用率低。長期以來，不少鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的建設(shè)基本上是走外延擴張之路，舊城區(qū)、老鎮(zhèn)區(qū)建筑密度小，存在土地浪費現(xiàn)象。部分地區(qū)為片面追求招商引資目標(biāo)，將土地作為招商引資的優(yōu)惠條件，導(dǎo)致了一部分用地單位的投機行為，土地利用效率很低。

（五）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)權(quán)界定不清，誤把農(nóng)用地當(dāng)作建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，或者把土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)混為一談。

三、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與節(jié)約集約利用的方向

（一）進一步改進和完善法律制度。在《土地管理法》第六十三條的基礎(chǔ)上，修改完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律、法規(guī)制度，國家、省、市應(yīng)盡快出臺《農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法》，以便指導(dǎo)和規(guī)范各地的流轉(zhuǎn)行為。

（二）建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場

要加強城鄉(xiāng)土地市場體系建設(shè)，實行國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地“統(tǒng)一市場”，達到“同地、同權(quán)、同價”。進行城鄉(xiāng)土地市場體系建設(shè)，關(guān)鍵在于賦予城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地相同的權(quán)益，“同權(quán)”是根本。同為建設(shè)用地，已經(jīng)不存在土地轉(zhuǎn)用問題，應(yīng)當(dāng)具有平等的產(chǎn)權(quán)，實行“同地，同價”。

（三）明確界定農(nóng)村集體建設(shè)用地各種權(quán)利

目前，農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，“集體產(chǎn)權(quán)”主體即農(nóng)民的利益和資產(chǎn)收益份額在分配機制中沒有體現(xiàn)出來，而處于“管理者”地位的農(nóng)村基層組織（村、鄉(xiāng)）卻獲得了大部分集體資產(chǎn)的收益，以致“管家成了主人”。因此，農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)下一步改革的目標(biāo)應(yīng)該是對流轉(zhuǎn)土地的產(chǎn)權(quán)主體、權(quán)利和利益邊界進行法律確認(rèn)，還原農(nóng)民作為土地資產(chǎn)所有者的地位和應(yīng)得的權(quán)利。

（四）提高集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。農(nóng)民住宅建設(shè)要符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，遵循節(jié)約和合理利用土地、切實保護耕地、提高土地利用效益的原則。鼓勵對現(xiàn)有村莊進行填實插建，提高土地利用率。

（五）加大盤活存量集體建設(shè)用地力度。結(jié)合第二次土地調(diào)查，對農(nóng)村集體建設(shè)用地進行全面調(diào)查摸底，切實查清空閑地、閑置地、荒坡地、廢棄地以及低效利用土地的底數(shù)，因地制宜地組織開展空閑住宅、“一戶多宅”的調(diào)查清理工作。制定和完善消化利用存量建設(shè)用地的規(guī)劃、計劃和政策措施，加大清理盤活的力度。

（六）積極推進“空心村”、磚瓦窯和工礦廢棄地等閑置的農(nóng)村集體建設(shè)用地整理。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，結(jié)合實施小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略新農(nóng)村建設(shè)，科學(xué)制定和實施村莊改造、歸并村莊整治計劃，積極推進農(nóng)村集體建設(shè)用地整理，繼續(xù)加大“空心村”、磚瓦窯工礦廢棄地整治力度，提高城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)土地集約利用水平，努力節(jié)約使用集體建設(shè)用地。

（七）要用經(jīng)濟手段落實城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌規(guī)劃

對于農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)問題，無論怎樣流轉(zhuǎn)，它的前提是必須要遵守用途管制制度，也就是要符合土地利用總體規(guī)劃，還要服從國家土地利用年度計劃農(nóng)地轉(zhuǎn)用的總量控制，還要參與、服從土地收益由農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地增值收益的分配政策。新農(nóng)村建設(shè)必須符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村規(guī)劃，并納入建設(shè)用地年度計劃管理。

【參考文獻】

1、田野：《中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)：現(xiàn)狀、問題及對策建議》；

2、張玉峰：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)低效的成因分析[J]. 河北師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）.2011（3）.53-57.

3、王華春：土地資源優(yōu)化配置與構(gòu)建節(jié)約型社會研究[M].北京： 中國 環(huán)境科學(xué)出版社，2006.