做好學校安全工作的法治保障

吳政富

2014年9月29日，省第十二屆人大常委會第十一次會議通過了《貴州省學校學生人身傷害事故預防與處理條例》（以下簡稱《條例》），自2014年11月1日起施行。

《條例》的頒布施行，既是現實工作的迫切需要，也是提升貴州教育治理體系與治理能力現代化的重要保障;不僅是貴州法治建設上的大事，也是貴州教育史值得慶賀的大事。

管用夠用適用好用的良法

近年來，我省學生人身傷害事故頻發，但在具體處理學生人身傷害事故時，我省卻面臨“無法可依”的尷尬局面：一方面，國家層面沒有出臺專門的法律，而《侵權責任法》的規定又太過原則，在處理具體學生人身傷害事故時基層普遍反映“不好用”;教育部雖然在2002年也出臺了《學生傷害事故處理辦法》，但由于該辦法是部門規章，法律效力較低，存在學生家長不認可和法院審判不能將其作為裁定依據等突出問題。另一方面，我省也沒有制定頒布過這方面的地方性法規。長期以來，由于“無法可依”，既給學校學生人身傷害事故預防與處理工作造成極大被動，同時也增加了當事學校及受傷害學生維護其合法權益的難度，甚至出現“圍堵學?！薄ⅰ跋拗茙熒松碜杂伞?、“漫天要價”等過激行為，嚴重干擾了學校正常教育教學秩序。廣大基層干部群眾和學校強烈要求盡快出臺一部規范學校學生人身傷害事故預防與處理的地方性法規，從根本上解決 “無法可依”的問題，從法律上進一步明確政府、政府部門、學校、學生、未成年學生監護人等有關方面在預防學生人身傷害發生方面的職責、責任和進一步明晰學生人身傷害事故責任認定、責任承擔問題。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。2011年，省委、省人大、省政府順應民意，將制定出臺《條例》納入議事日程。為確保立出“良法”，由省人大常委會法工委、省人大教科文衛委、省政府法制辦、省教育廳和貴州民族大學資深法學專家組成的《條例》調研起草組，按照“管用、夠用、適用、好用”的基本思路，堅持以問題為導向、以解決實際問題和規范政府、學校、教師、家長等各責任主體的行為為出發點，先后多次深入基層教育行政部門、一線學校和有關法院座談，3次征求省直部門意見、4次征求法律專家意見、5次征求學校意見、2次赴省外學習考察，累計收集到意見和建議780多條，組織集中修改7次，數易其稿?？梢钥隙ㄕf，《條例》的形成過程，是一個充分反映民意、集中民智、廣納箴言、凝聚共識的過程。過程上的廣泛民主，有力地保證了內容上的科學適用。

在調研起草《條例》草案時，起草組不僅系統總結了近年來我省預防和處理學校學生人身傷害事故工作中探索形成的一些行之有效的做法（如校方責任險、應急演練等），而且還廣泛吸收借鑒了近20個省份和10多個較大市出臺的相關地方性法規，使我省《條例》在內容上更加科學、完備。

與省外已出臺的相關條例相比較，我省《條例》有五個鮮明的特征：一是明確規定縣級以上政府應當設立學生人身傷害事故賠償準備金;二是明確規定縣級以上政府應當設立學生人身傷害事故糾紛調解委員會;三是明確規定各級各類學校的學生人身傷害事故預防與處理均屬《條例》規范和調整對象;四是明確了處理學校學生人身傷害事故的三條途徑，即協商、調解和訴訟;五是為確保立出“良法”來，《條例》二審前，省人大還首次專門組織了有人大代表和法律工作者、學校校長、學生家長代表參加的立法前評估，參與評估的人員普遍認為，制定《條例》非常有必要，《條例》草案切合工作實際，針對性強、可操作性強，是一部“良法”，建議盡快頒布施行。

《條例》用了大量的篇幅和多個條款，分別對政府、政府部門、學校、學生、未成年學生監護人等有關方面在預防學生人身傷害發生方面的職責和責任進行了明確，特別是對學生人身傷害事故處理中哪些情形學校應當承擔責任、哪些情形學校不應當負責任，政府應當承擔哪些責任、教師應當承擔哪些責任、未成年學生家長應當承擔哪些責任，以及事故責任的認定等社會普遍關注的熱點、難點問題進行了積極回應?？偟膩砜?，《條例》是一部踐行“以民為本、立法為民”宗旨，符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護的，“管用、夠用、適用、好用”的“良法”。

良法善治重在有效實施

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。《條例》的頒布，實現了學校學生人身傷害事故預防和處理工作“有法可依”。有法可依固然可喜，但有法必依、執法必嚴、公正執法更為重要。

加強《條例》學習宣傳。提高民眾對《條例》的知曉度，是保障《條例》有效實施的前提。因此，必須加強《條例》的學習宣傳。一是把學習宣傳《條例》作為當前和今后一段時間全省普法工作的重點之一，使之深入人心，人人皆知;二是建立由教育行政部門牽頭，政府各有關部門密切配合的學習宣傳機制，加大對全社會的宣傳力度;三是組織開展政府有關部門、各級各類學校和學生家長的專題學習宣傳活動，使之熟知《條例》的內容和規定。力求通過深入的學習宣傳活動，一方面，使各責任主體全面掌握《條例》規定的各自職責和義務，特別使各級教育行政干部、校長及其他學校管理者、教職工對《條例》的知曉率達到100%，教育行政部門負責學校安全工作的分管領導及科室干部、學校分管領導對重要條款及處置程序爛熟于胸，在此基礎上切實提高各責任主體履行法定職責和義務的主動性、積極性;另一方面，使社會公眾知曉《條例》，特別盡最大程度提高學生及其家長對《條例》的知曉率，引導社會公眾參與《條例》的貫徹、推動《條例》的貫徹、監督《條例》的貫徹，成為《條例》的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。

健全《條例》執行機制。實施好《條例》，必須緊緊抓住“依法履職”和“依法處理”這個重點、這個關鍵，建立健全以“依法履職”、“依法處置”為重點的執行機制?！耙婪穆殹睓C制建設方面：一是各級政府要加強對學生人身傷害事故預防和處理工作的領導，建立由政府有關部門參加的學校安全管理協作機制;二是教育、公安、交通、衛生、國土、水利、環保、住建、工商、文化、質監等政府有關部門，要對照《條例》的有關規定，認真履行好各自維護學校安全的職責，并對照《條例》規定查缺補漏，進一步完善相應的管理措施;三是各級各類學校要進一步落實“校長是學校安全工作的第一責任人”的規定，建立健全安全管理制度，認真履行對學生的安全教育、管理和保護職責;四是引導教師、學生、家長或其他監護人、社會各方面對照《條例》的規定依法履行好責任和義務。五是要切實加強規范性文件管理，要認真對照《條例》對已制發的規范性文件進行清理，凡與《條例》規定不符的要在年內進行“廢”、“改”;《條例》施行以后制發的相關規范性文件必須加強合法性審查，確保在精神上與《條例》保持一致?！耙婪ㄌ幹谩睓C制建設方面，一是各級政府應當建立依法指導學生人身傷害事故的工作機制，凡是法律及《條例》有明確規定的，嚴格按照法律及《條例》規定進行處置，不作違規批示、指示，堅決制止和糾正罔顧事實和《條例》規定，花錢買平安的不正之風，切實杜絕“黑頭（即法律）管不住紅頭（即規范性文件）、紅頭管不住筆頭（即領導批示）、筆頭管不住口頭（即領導口頭表態、指示）”的現象發生，堅決維護法治的統一、尊嚴和權威，切實保證《條例》有效實施。同時，各地要堅決支持和引導受傷害學生及家屬理性表達訴求，通過法律途徑維護合法權益。二是縣級以上人民政府應當按規定盡快設立學生人身傷害事故賠償準備金和學生人身傷害事故糾紛調解委員會，為妥善解決學生傷害事故提供條件。三是在學生人身傷害事故處理過程中，如出現《條例》第二十九條列舉的禁止性行為，學校所在地的人民政府應當及時依法處置，堅決予以打擊。

強化執法監督。貫徹落實《條例》，確?！稐l例》執行到位，必須強化執法監督，建立健全執法監督體系，暢通執法監督渠道。一是各級人大要加強對政府貫徹執行《條例》情況的監督，適時開展專項執法監督和專題詢問工作。二是縣級以上人民政府要加強對政府各有關部門履職情況的監督工作，定期聽取有關工作情況匯報。三是上級政府要把下級政府是否堅持依法行政、依法治教、依法治校，是否堅持依法預防和處理學生人身傷害事故，作為重要的考核內容。四是各地要采取有效措施，建立和暢通新聞媒體和人民群眾監督《條例》貫徹執行情況的渠道和途徑，認真收集、研判社情民意，堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究行為，及時發現和研究《條例》貫徹執行中出現的突出問題。（作者單位：貴州省教育廳政策法規處 責任編輯/彭美玉）