秉承法治化思維優化檢察權配置
——以民事行政訴訟檢察監督權為視角

文◎孟睿王金剛

秉承法治化思維優化檢察權配置
——以民事行政訴訟檢察監督權為視角

文◎孟睿*王金剛*

民行訴訟檢察監督權的配置在一定程度上折射著國家民主法治進程，反映著權力架構體系的科學程度和公民權力的保障狀況，同時也要與本國的憲政體制相適應。總體上說，我國現階段處在法治國家建設的初級階段——“行政國家”的歷史時期。我國社會主義市場經濟的法律體系已經基本建立，各部門、各領域無法可依的局面基本上不復存在，但其法治類型仍屬于“形式法治”，即“從民行立法到司法的每一個法律實踐環節都必須遵循法律的程序，將國家權力納入法律設定的軌道并且不同機關的權力均由法律加以明文規定。”［1］但事實上，法律的形式主義只是法治現代化評判的標準之一，除此之外，還應考慮到“法律的價值合理性”與“法律的效益化原則”，即法律實施的社會效果能夠充分確證法律自身的價值，并且能夠得到社會成員的高度認同。［2］因此，只有將民行訴訟檢察監督權改革與現階段我國特定的社會形態、司法體制相協調，才能最終實現“民行監督的形式法治”向“民行監督的實質法治”轉變。

一、檢察監督權配置中存在的主要問題

（一）民行訴訟檢察監督權的監督范圍和內容不盡清楚

《行政訴訟法》第10條規定：“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。2013年1月1日，全國人民代表大會常務委員會通過的新《民事訴訟法》第14條規定：“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督”這與1991年的《民事訴訟法》第14條規定：“人民檢察院有權對民事審判進行監督”相比，顯然擴大了檢察機關對民事訴訟實行法律監督的范圍，對強化涉及民事訴訟的法律監督、抑制該領域的裁判不公和司法腐敗行為發揮積極的作用。但是，兩部法律對民事行政訴訟監督權規定的過于原則籠統。由于民事行政訴訟監督的規定不夠詳盡，具體職權與原則性規定不匹配，相關程序規定不完善等原因，所以造成檢察機關在履行督職責過程中遇到了一些困難和問題。“為了有效發揮檢察監督在民事行政訴訟中的職能作用，保障民事行政訴訟當事人的合法權益，應當通過修改法律，完善相關的民事行政訴訟制度”［2］。

（二）民行訴訟檢察監督權的監督方式和手段過于單一

由于法律對檢察機關在民事行政訴訟中的監督授權比較模糊，導致該種監督受到很大的局限。對于法院違反訴訟程序的案件，檢察院只有在當事人提出申請并且經過審查認為可能導致錯誤判決的情況下，才能啟動抗訴程序，要求法院再審；而對審判人員在審案過程中發生的瀆職行為，檢察院則無法加以監督。同時，人民檢察院對人民法院審理案件的情況很難全面及時的加以掌握。檢察機關對民事行政訴訟的監督，旨在發現民事審判與行政訴訟中存在的徇私舞弊、枉法裁判、違反程序等問題，法院的審判案卷是對審理案件過程和相關證據的記錄，檢察機關只有審查案卷材料才能了解法院裁判的過程和理由，才有可能對法院的判決是否合法作出準確的判斷。但實際上，法院往往在此問題上持不合作態度，常以法律沒有規定、提供案卷有困難為由而阻撓檢察院調閱民事案卷，從而導致“調卷難”成為民事訴訟監督中的普遍現象，直接影響到了檢察機關的監督效果。

（三）民行訴訟檢察監督權的再審抗訴程序有待完善

檢察機關抗訴后啟動再審的期限法律并無明文規定，導致民事行政抗訴案件再審難，而且因為絕大多數抗訴案件由原審法院審理，導致民事行政訴訟改判難。一些法院對民事抗訴案件久拖不決，大大影響到了民事抗訴監督的效果。由原審法院審理抗訴再審案件，這是導致“改判難”的重要原因，因為對法院來說，改判意味著有可能受到錯案追究，承擔相應的責任。因此這就影響到了檢察監督的效果，也阻礙了對錯誤判決的糾正。而且相當多的民事抗訴案件都要經過三級檢察機關的審查，如此繁瑣的抗訴程序，也導致檢察機關抗訴效率底下、抗訴成本增加。

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二、白俄羅斯檢察權的優化改革對我國民行訴訟檢察監督權配置的啟迪

（一）民行訴訟檢察監督權范圍廣泛、內容清晰

改革過后的白俄羅斯《憲法》和《檢察官法》都對檢察機關的法律監督權作出了明確的規定。白俄羅斯的檢察制度在發展中仍繼承了蘇聯檢察機關的基本模式和職能，其改革是一個漸進的過程。其中關于民行訴訟檢察監督權的規定尤為詳細，最高委員會頒布的白俄羅斯共和國法律文集第2539-XII號中規定：“檢察院監督法院的訴訟活動，并對法院在民事、刑事、行政案件中所作出的判決和裁定的合法性及執行進行審查監督”。除此之外，還有相關的細則輔助該法的實施。

相比之下，我國民行訴訟檢察監督權規定的范圍和內容過于簡單籠統。《民事訴訟法》中僅有6個條文規定了檢察機關對于民事訴訟的檢察監督權，相關的司法解釋也將具體的監督事項削減殆盡，對于監督法院執行的有關規定更是空白。法治社會要求檢察機關的所有監督職權均要有法可依，但立法上的銜接失靈致使我國的民行訴訟檢察監督權有悖法治原則。改革之前的白俄羅斯檢察機關在民行訴訟監督領域也沒有充分發揮其應有職能。因此，在最近幾十年的改革進程中，積極采取各種有效措施以加強檢察機關的監督作用，并且效果顯著。由此證明，改革后的白俄羅斯民行訴訟檢察監督制度充滿了活力，與我國當前的政治體制發展相匹配。

（二）民行訴訟檢察監督權的監督方式及手段多種多樣

白俄羅斯立法者認為，檢察官是檢察機關所擁有的職權的具體執行者。根據《檢察官法》第21條規定，具體包括：自由出入權。處于工作的需要，檢察官在出示工作證后，可自由出入被監督的企事業單位，以便檢查執法情況；要求提供文件權。對于被監督的單位，檢察官可以要求提供文件，同時還可以要求單位的領導和其他公務人員提供由他們簽署的命令、指令、決議、指示、必要的文件材料、統計資料等；要求解釋權。檢察官可以傳喚公務人員、公民，并要求他們對違法的事由作出解釋；審查決定權。檢察官可以對行政違法的公民被采取的行政拘留及相應措施的合法性進行審查，可以決定釋放被非執行機關非法拘留的人員。檢察官在行使上述職權時，可以聘請專業人員查明問題、進行技術鑒定等，如發現確實存在違法情況的，可以由檢察長和副檢察長就相關單位和問題提出抗議、抗訴意見或要求、直至法庭提起抗訴。

三、完善我國民行訴訟檢察監督檢的幾點建議

（一）拓寬民事行政訴訟檢察權的監督范圍

1.將對裁判的公益監督引入民行訴訟檢察監督對象之中。學界曾有一種觀點認為，檢察機關在民事訴訟檢察監督中對國家利益和社會公益未能給予應有的關注，實踐中也從未真正依職權主動提出過抗訴。雖然2013年的《民事訴訟法》賦予了檢察院公益監督的權力，并以條文的形式規定了“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，但并未對法院發生法律效力的判決、裁定侵犯國家利益與社會公益的情形賦予相應的監督職權。為了促進檢察機關對國家和社會公益的關注，筆者認為，應在司法解釋中明確檢察機關對法院發生法律效力的判決、裁定侵犯國家利益與社會公益的，應當依職權啟動檢察監督程序，并細化此種監督的程序性規定。

值得注意的是，2013年1月1日實施的《民事訴訟法》在上述方面取得了一些進展，強調了對國家利益和社會公共利益的檢察監督。該法208條規定“最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現本法第200條規定情形之一的，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴。地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第200條規定情形之一的，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。”［4］但問題是，上述修改后的條文只是針對調解書而言，不包括法院的判決、裁定，即檢察機關只是在發現調解書中存在違反國家利益、社會公共利益的情況時，才有必要提出抗訴。顯然，該規定仍然有待完善，否則會導致檢察機關對法院訴訟活動的監督缺乏力度。

2.將對法院在民事審判中的調解行為列入民行訴訟檢察監督對象之中。注重通過調解來解決民事糾紛，是我國民事訴訟的一個特點。1991年全國人大通過的《民事訴訟法》第9條規定：“人民法院審理民事案件，應當根據自愿與合法的原則進行調解；調解不成的及時判決。”2013年1月1日實施的《民事訴訟法》第9條仍然沿用了上述規定。可以說，調解在程序上具有靈活、簡便的特點，有利于快速結案、息訴止爭，提高訴訟效率，并且可以防止社會矛盾激化。因此，訴訟調解已經成為我國法院解決民事糾紛的重要手段。根據統計，我國法院以調解方式結案的，占民事訴訟案件的80%左右。［5］過去因對調解是否屬于檢察監督范圍存在爭議，導致檢察院并未真正開展對民事訴訟調解的監督工作。但實際上，民事訴訟中的違法調解現象屢見不鮮，如強行調解、以調代刑、久調不決、不分是非，或以合法的調解形式掩蓋非法的目的等等，這些都需要檢察機關對其進行有效的監督。筆者認為，應該以司法解釋的形式，將法院在民事審判中的調解行為列為民行監督對象之一。但關于調解監督的情形不宜過于寬泛，只有嚴重侵犯當事人及案外人訴訟權利、違反國家利益及社會公益的調解行為才能進入檢察院監督的范圍之內。同時細化相關監督權能的程序性問題，以便檢察機關在操作過程之中更加得心應手。

（二）豐富民行訴訟檢察監督權的監督手段及方式

1.賦予檢察機關調取法院原審卷宗的權力。在業界，早有學者指出，“檢察機關要對民事行政訴訟活動進行監督，必須通過審閱法院卷宗了解訴訟過程和審理情況，否則監督就無法進行。根據法律規定，只有上級檢察院有權對下級法院的裁判按審判監督程序提出抗訴，如果要求上級檢察院必須派員到下級法院所在地閱卷或復印卷宗，將耗費大量人力、財力。為此建議通過完善立法，進一步明確檢察機關可以調取審判卷宗。”［6］然而，2013年的《民事訴訟法》并未賦予人民檢察院以調閱原審法院案卷的權力，這顯然不利于檢察機關對法院審判過程的監督。筆者建議，應將此項權力明文規定在相應的司法解釋中，使檢察機關監督權力的行使更加符合我國法治思維的要求。

2.賦予檢察機關調查取證的權力。業界一直認為檢察機關應當具有調查取證的權力，其依法獲得的證據應當作為再審法院認定事實的證據。“法律既然賦予檢察機關對法院生效裁判提出抗訴的權力，也應當賦予它相應的措施，以充分了解生效裁判的合法性。對于生效裁判是否建立在充分的證據基礎之上，法院的審判活動是否違反法定程序，審判人員在審理案件時是否有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為等關系到生效裁判合法性的事實問題的審查判斷，在很大程度上依賴于檢察機關對相關事實的調查取證。”［7］但是，2013年的《民事訴訟法》只是賦予了檢察機關以調查核實權，而不是調查取證權。如該法第210條規定：“人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。”可見，調查核實只是針對法院進行裁判時所依據的證據情況，而不是讓檢察機關去獲取新的證據。此種調查核實權形同虛設，將檢察機關的監督權限定在形式檢察的范圍內，剝奪了其實質檢察的權力，在一定程度上影響了我國法治建設的進程。筆者認為，應在相關的司法解釋中，將“調查核實權”做擴大性解釋，明確本法所述的“調查核實權”包括調查、取證、核實等相關權力，將人民檢察院的民行訴訟檢察監督權從“形式監督”逐步轉變為“實質監督”。

（三）創新民行訴訟檢察監督權中的再審抗訴程序

筆者認為，完善民行再審抗訴的程序應從以下三方面著手：第一，改變再審抗訴權提起的級別，賦予檢察機關對同級法院的抗訴權。現行訴訟法規定的是上級人民檢察院對下級人民法院的裁判有權提起抗訴。司法監督權的任務首先是監督同級司法權，然后才是監督下級司法權，司法監督權的對象主要是同級司法機關，次要的才是下級司法機關。如果規定法院只受上級檢察院的監督，同級檢察院無權監督同級法院，則違背了設立司法監督權的初衷，不符合我國的權利架構體制。第二，規定接受抗訴的法院必須親自審理再審案件，不能交由下級法院審理。2013年《民事訴訟法》211條規定：“人民檢察院提出抗訴的案件，接受抗訴的人民法院應當自收到抗訴書之日起三十日內作出再審的裁定；有本法第200條第1項至第5項情形之一的，可以交下一級人民法院再審，但經該下一級人民法院再審的除外。”這樣規定，一是違反對等原則。檢察機關與審判機關都是權力機關產生的司法機關，法律地位平等，同一行政區劃級別上的兩個機關司法界別同等，作為被監督者的審判機關有義務親自查清事實、正確適用法律，糾正本院和下級法院的錯誤裁判。被監督者把自身承擔的義務轉嫁給下級機關，是蔑視監督權權威的表現。二是違反平等原則。2013年《民事訴訟法》第204條第二款規定：“因當事人申請裁定再審的案件由中級人民法院以上的人民法院審理。……最高人民法院、高級人民法院裁定再審的案件，由本院再審或交其他人民法院再審，也可以交原審人民法院再審。”這就決定了因當事人申請而再審的案件，至少由中級人民法院審理，而因檢察院抗訴而再審的案件則可能由基層法院審理。檢察機關作為法律監督機關，其法律地位至少應當不低于案件當事人，因此，在再審法院的審級上，至少應當享有與案件當事人同等的待遇，而不應當低于案件當事人。第三，應當明確規定，再審抗訴沒有次數限制。檢察機關對再審抗訴后生效的再審裁判不同意的，有權提請其上一級檢察機關向作出再審裁判的審判機關的上一級審判機關抗訴。因為，一個案件的正確與錯誤應當有一個結論，法律監督不應當因被監督者的反對而不了了之。按照這樣的程序，直至最高人民檢察院向最高人民法院抗訴，最高人民法院作出終審裁判。

此外，業界對民事執行活動的檢察監督權問題也爭議頗多。民事執行是指在法院所作的民事判決生效后，執行機構對該判決所確定的內容采取執行措施，促使負有義務的當事人履行其義務的行為。實踐表明，民事執行中消極履行職責或者濫用執行權的現象相當嚴重，這與民事執行程序缺乏必要的監督有關。因此，應當在立法上賦予檢察機關對民事執行進行監督的權力，并完善相應的法律程序。2013年《民事訴訟法》第235條明確規定：“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督。”這一新增條文反映了對民事執行活動加強法律監督的意圖。但筆者認為，這只是一個原則性規定，還有待通過司法解釋將民事執行檢察監督的方式進一步細化；對法院在民事執行活動中就有關爭議所作的錯誤裁定，可通過再審予以糾正，人民檢察院可應利害關系人的申請或者依職權行使抗訴權，啟動再審程序，撤銷違法的執行裁定；對于民事執行中的其他違法行為，人民檢察院可以提出糾正意見，建議追究違法責任。

注釋：

［1］公丕祥：《法治現代化的理論邏輯》，中國政法大學出版社，1999年，第78頁。

［2］公丕祥：《法治現代化的理論邏輯》，中國政法大學出版社，1999年，第78頁。

［3］童建明：《中國檢察體制改革論綱》，中國檢察出版社，2008年，第296頁。

［4］《中華人民共和國民事訴訟法》，法律出版社2013年版，第18頁。

［5］孫寶民：《檢察機關民事訴訟調解監督構想》，載《國家檢察官學院學報》1998年第1期。

［6］童建明：《中國檢察體制改革論綱》，中國檢察出版社2008年版，第312頁。

［7］張步紅：《民事抗訴程序中檢察機關的調查取證權》，載《人民檢察》1999年第8期。

*天津市檢察官學院［300457］