公共圖書館免費開放經(jīng)費保障機制研究

關鍵詞：公共圖書館；免費開放；經(jīng)費保障

摘 要：公共圖書館免費開放是對“政府缺位”的矯正和公共圖書館“公共性”的回歸。但由于立法層次過低，難以為公共圖書館免費開放的經(jīng)費保障提供強大持續(xù)的法律依據(jù)，因此，必須提高公共圖書館功能和作用的認識，提高立法層次和保障水平，探索鼓勵社會力量參與公共圖書館建設的體制機制和支持政策，以促進公共圖書館持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展。

中圖分類號：G258.2 文獻標識碼：B 文章編號：1003-1588（2014）10-0011-03

收稿日期：2014-09-12

作者簡介：許 曄（1978-），張家港市圖書館館員。 繼2008年國家實施對博物館、紀念館免費開放后，2011年1月文化部、財政部聯(lián)合印發(fā)《關于推進全國美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作的意見》（以下簡稱《意見》），提出2012年底前全國所有公共圖書館實現(xiàn)無障礙、零門檻進入，公共空間設施場地全部免費開放，所提供的基本服務項目全部免費。同年3月，財政部發(fā)布《關于加強美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放經(jīng)費保障工作的通知》（以下簡稱通知），明確了2011年公共圖書館免費開放經(jīng)費保障分擔原則和補助標準。毫無疑問，《意見》和《通知》的頒布實施，是對我國改革開放后國家對公益事業(yè)政府缺位的矯正和公共圖書館“公共性”的回歸。筆者對免費開放政策的有效性進行分析，并提出完善免費開放政策的幾點看法。

1 公共圖書館免費開放的主要內容

1.1 免費開放的主要項目

目前，我國公共圖書館免費開放是指免費提供與其職能相適應的基本服務項目，具體包括三個方面：一是免費開放一般閱覽室、電子閱覽室、報告廳及類似的多功能廳和自修室等設施場地；二是免費提供文獻資源的借閱、檢索與咨詢、公益性講座和展覽、基層輔導、流動服務等基本服務項目；三是免費提供配套管理服務，主要涉及辦證費、驗證費和存包費。而對基本公共文化服務以外的公益性服務如公共圖書館深度參考咨詢服務和賠償性收費等，則要降低收費標準，按照成本價格為群眾提供服務。

1.2 免費開放的經(jīng)費保障機制

《意見》和《通知》要求建立公共圖書館免費開放經(jīng)費保障機制，保證免費開放后公共圖書館的正常運轉并提供基本公共文化服務。主要內容包括：一是基本服務經(jīng)費由中央財政和地方財政分擔、地方財政為主的保障機制。公共圖書館人員、公用等基本支出經(jīng)費由同級財政負擔，開展基本服務項目的支出由中央和地方財政共同負擔；二是區(qū)別對待，中央財政安排專項資金，重點對財政能力較弱的中西部地區(qū)的公共圖書館開展基本公共文化服務項目所需經(jīng)費給予補助，而對東部地區(qū)免費開放工作實施效果好的地方給予適當獎勵；三是2011年按照補償事業(yè)收入、保證既有財力的原則，確定了地市級圖書館50萬元、縣級圖書館20萬元、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站5萬元的具體補助標準。中央財政將按此標準和負擔比例對中西部地區(qū)予以補助。地方財政可根據(jù)實際情況提高補助標準，所需經(jīng)費由地方財政自行解決。根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要和財力可能，以后年度將進一步提高補助標準；四是要求探索建立公共文化多元化投入機制，鼓勵社會力量對公共圖書館進行捐贈和投入，拓寬經(jīng)費來源渠道。

2 免費開放政策存在的問題

2.1 地方政府可能采取策略性行為，推卸由其承擔的出資責任

免費開放政策實行基本服務保障經(jīng)費中央財政和地方財政分擔、以地方財政為主的機制，鼓勵地方財政根據(jù)實際情況提高補助標準。然而，主客觀原因都可能導致地方政府采取策略性行為，推卸其出資責任。首先，我國干部管理體制可能使地方政府主觀上不愿將財政資金用于公共圖書館。因為垂直式的干部管理體制決定了上級政府決定下級官員的續(xù)任或升遷，這樣，下級官員就有強烈的激勵為實現(xiàn)上級政府考核其績效的標準而努力。而在上級對下級官員的考核標準中，可測性良好的GDP增長率和財政收入增長率是考核的直接依據(jù)。在這種情況下，下級政府為了贏得GDP錦標賽進而為升遷創(chuàng)造條件，往往把有限的財政資金直接投向能夠改善本地投資環(huán)境、促進本地經(jīng)濟增長的基礎設施，如道路、機場、港口、電力、通訊等生產(chǎn)性公共投入，而對于能夠提高本地居民福利、但需要較長時間才能顯現(xiàn)政治績效的民生性公共產(chǎn)品，如教育、醫(yī)療、社會保障投入等民生性公共產(chǎn)品投入?yún)s相對不足。其次，現(xiàn)行集權式財政體制也使地方政府客觀上不能將財政資金用于公共圖書館。1994年分稅制改革后，財權不斷上移、事權不斷下移，地方政府財政收入急劇減少，在這種情況下，地方政府尤其是縣鄉(xiāng)財政基本是“吃飯財政”甚至“赤字財政”，沒有能力“投資”公共圖書館。

由于上述原因，加之《意見》權威性不強，可能出現(xiàn)地方政府采取策略性行為，推卸或減輕由其承擔的出資責任。一是中央財政提供補助經(jīng)費后，地方財政不落實或少落實配套資金，出現(xiàn)“分而不擔”或“分而少擔”。二是由于中央政府提供了專項補助，地方政府減少甚至停止原來對公共圖書館的經(jīng)費投入，造成公共圖書館經(jīng)費總量非但沒有增加，反而有所減少。三是地方政府把目前設定的經(jīng)費補助標準當作“封頂標準”，有意無意地忽略了“兩部”文件中有關鼓勵地方政府提高補助標準的導向。

許曄：公共圖書館免費開放經(jīng)費保障機制研究 許曄：公共圖書館免費開放經(jīng)費保障機制研究2.2 保障標準過低，公共圖書館財政投入過低的局面并未得到根本性扭轉

我國公共圖書館經(jīng)費財政投入普遍偏低，特別是中西部地區(qū)，財政撥款大部分用于保證人員支出，用于開展業(yè)務活動的經(jīng)費十分有限。以縣級公共圖書館為例，2009年，全國2，491個縣級公共圖書館平均每館財政撥款為89萬元，中西部地區(qū)僅49萬元；有1，030個（占總數(shù)的41%）圖書館的人員支出超過了財政撥款的80%，675個縣級圖書館全年無購書經(jīng)費，占總數(shù)的27%。而從“人均財政撥款、人均購書經(jīng)費、公共圖書館財政撥款占全國財政收入和全國財政支出比重”四個指標來看（見表1），公共圖書館人均財政撥款和人均購書費絕對額雖然近年來有所增長，但與國外相比差距明顯。早在1998年，美國和歐洲人均公共圖書館財政撥款就已分別達到26.02美元和8.62歐元。而公共圖書館財政撥款占全國財政收入和占全國財政支出比重自2006年以來甚至呈現(xiàn)不斷下降趨勢，分別從2006年的0.082%和0.079%下降到2010年的0.07%和0.065%，前者僅相當于美國的六分之一，后者相當于美國的五分之一。endprint

由于財政投入過低，我國公共圖書館數(shù)量不足。2010年我國共有公共圖書館2，884個，平均每所公共圖書館覆蓋46.5萬人左右，覆蓋面積大約3，361多平方公里，與《公共圖書館服務發(fā)展指南》提出的“每5萬人擁有一所圖書館、每所圖書館服務輻射半徑通常標準為4公里”的國際標準相距甚遠，而且許多縣市甚至沒有公共圖書館。已有公共圖書館設施落后，面積達標率普遍偏低，全國地市級圖書館面積達標率僅為25%。人均藏書量偏低，按照《公共圖書館服務發(fā)展指南》中規(guī)定公共圖書館人均藏書量應達到1.5～2.5冊，而我國2010年底人均藏量僅有0.46冊。顯然，《意見》和《通知》只是緩解公共圖書館經(jīng)費困境的權宜之計，對于促進公共圖書館可持續(xù)發(fā)展的作用微乎其微。

3 完善公共圖書館經(jīng)費保障機制的幾點建議

3.1 提高對公共圖書館功能和作用的認識

黨的十八大把文化建設作為中國特色為社會主義“五大建設”內容之一，明確提出“加強重大公共文化工程和文化項目建設，完善公共文化服務體系，提高服務效能”，鄭重承諾2020年基本建成公共文化服務體系。作為公共文化基礎設施和公益性文化服務機構的公共圖書館，無疑是公共文化服務體系的重要組成部分。為此，政府部門應當從保障人民群眾基本文化權益，豐富人民群眾精神文化生活，提高人民思想道德素質和科學文化水平的高度，從文化引領風尚、教育人民、服務社會、推動發(fā)展的功能出發(fā)，提高對公共圖書館功能和作用的認識，大力加強對公共圖書館的建設。上級政府必須放棄唯GDP增長的政績考核制度，把文化建設尤其是公共文化服務體系建設納入到政府官員的政績考核體系中，唯有如此，地方政府才能加大對公共圖書館的財政投入，逐步解決圖書館發(fā)展滯后和經(jīng)費緊缺的局面。

3.2 提高立法層次和保障水平，建立公共圖書館財政投入的法律保障機制

許多國家都以法律形式規(guī)定政府對公共圖書館的責任，如英國《公共圖書館與博物館法》明確指出：“地方政府應通過稅收支持公共圖書館的建設，并由地方政府管理和維持運作。”美國在相應的圖書館法案中也規(guī)定地方政府稅收中的3%～6%用于公共圖書館建設。我國公共圖書館經(jīng)費雖然主要由政府投入，但由于沒有建立起公共圖書館財政投入的法律保障機制，總體投入不足。因此我國應提高公共圖書館立法層次，盡快通過《公共圖書館法》，并借鑒我國為了保證對農(nóng)業(yè)、科技和教育的財政投入強度，明確規(guī)定每年用于農(nóng)業(yè)、科技和教育支出的增幅不得低于經(jīng)常性財政收入增長要求的做法，在《公共圖書館法》中明確規(guī)定對公共圖書館財政投入的增幅也不得低于經(jīng)常性財政收入的增長，從而從法律上保證公共圖書館財政投入的不斷增長。

3.3 鼓勵社會力量參與公共圖書館建設的體制機制和支持政策

公共圖書館主要由政府投資，但絕不排斥社會力量參與。事實上，早在1656年美國波士頓商人羅伯特·凱恩將他的藏書捐給所在城鎮(zhèn)作為公共圖書館使用，我國公共圖書館的建立和發(fā)展也離不開民間組織的出現(xiàn)和民間力量的推動。近代至今，社會力量已經(jīng)成為公共圖書館建設一支不可或缺的力量。因此，國家應通過多種措施，鼓勵社會力量參與公共圖書館建設的體制機制和支持政策，如對個人、企業(yè)或其他組織對公共圖書館的慈善捐贈給予免稅或減稅政策；鼓勵社會力量參與建設經(jīng)營型圖書館，通過收取會員費，開展書刊租賃、銷售、配送、出版、教育培訓以及其他與圖書不相關的業(yè)務，抵消圖書借閱成本；鼓勵社會力量參與公共圖書館日常服務、公益活動、宣傳活動、資源建設等。

參考文獻：

[1]中華人民共和國文化部，中華人民共和國財政部.文財務發(fā)[2011]5號文件：關于推進全國美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作的意見[EB/OL].[2013-1-18]. http：//www.gov.cn/zwgk/2011-02/14/content_1803021.htm

[2] 李國新.公共圖書館“免費開放”的內容、范圍與邊界[J].圖書館，2011（6）：59-61.

[3] 張少春副部長在全國美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作電視電話會議上的講話.[EB/OL]. [2013-1-18]. http：//www.mof.gov.cn/pub/jiaokewensi/zhengwuxinxi/lingdaojianghua/201103/t20110301_469861.html

[4] 根據(jù)中國文化文物統(tǒng)計年鑒（2011）和中國人口統(tǒng)計年鑒（2011）計算而得。

[5] 肖永英.英國公共圖書館的管理、服務與發(fā)展趨勢[J].圖書與情報，2009（4）：6-10.

[6] 劉洪輝. 美國公共圖書館管理模式及啟示[J].圖書館論壇， 2005（4）：210-211.

[7] 牛紅艷.社會力量參助公共圖書館建設建設探討[J].圖書情報工作，2011（5）：75-78.

（編校：嚴 真）endprint

由于財政投入過低，我國公共圖書館數(shù)量不足。2010年我國共有公共圖書館2，884個，平均每所公共圖書館覆蓋46.5萬人左右，覆蓋面積大約3，361多平方公里，與《公共圖書館服務發(fā)展指南》提出的“每5萬人擁有一所圖書館、每所圖書館服務輻射半徑通常標準為4公里”的國際標準相距甚遠，而且許多縣市甚至沒有公共圖書館。已有公共圖書館設施落后，面積達標率普遍偏低，全國地市級圖書館面積達標率僅為25%。人均藏書量偏低，按照《公共圖書館服務發(fā)展指南》中規(guī)定公共圖書館人均藏書量應達到1.5～2.5冊，而我國2010年底人均藏量僅有0.46冊。顯然，《意見》和《通知》只是緩解公共圖書館經(jīng)費困境的權宜之計，對于促進公共圖書館可持續(xù)發(fā)展的作用微乎其微。

3 完善公共圖書館經(jīng)費保障機制的幾點建議

3.1 提高對公共圖書館功能和作用的認識

黨的十八大把文化建設作為中國特色為社會主義“五大建設”內容之一，明確提出“加強重大公共文化工程和文化項目建設，完善公共文化服務體系，提高服務效能”，鄭重承諾2020年基本建成公共文化服務體系。作為公共文化基礎設施和公益性文化服務機構的公共圖書館，無疑是公共文化服務體系的重要組成部分。為此，政府部門應當從保障人民群眾基本文化權益，豐富人民群眾精神文化生活，提高人民思想道德素質和科學文化水平的高度，從文化引領風尚、教育人民、服務社會、推動發(fā)展的功能出發(fā)，提高對公共圖書館功能和作用的認識，大力加強對公共圖書館的建設。上級政府必須放棄唯GDP增長的政績考核制度，把文化建設尤其是公共文化服務體系建設納入到政府官員的政績考核體系中，唯有如此，地方政府才能加大對公共圖書館的財政投入，逐步解決圖書館發(fā)展滯后和經(jīng)費緊缺的局面。

3.2 提高立法層次和保障水平，建立公共圖書館財政投入的法律保障機制

許多國家都以法律形式規(guī)定政府對公共圖書館的責任，如英國《公共圖書館與博物館法》明確指出：“地方政府應通過稅收支持公共圖書館的建設，并由地方政府管理和維持運作。”美國在相應的圖書館法案中也規(guī)定地方政府稅收中的3%～6%用于公共圖書館建設。我國公共圖書館經(jīng)費雖然主要由政府投入，但由于沒有建立起公共圖書館財政投入的法律保障機制，總體投入不足。因此我國應提高公共圖書館立法層次，盡快通過《公共圖書館法》，并借鑒我國為了保證對農(nóng)業(yè)、科技和教育的財政投入強度，明確規(guī)定每年用于農(nóng)業(yè)、科技和教育支出的增幅不得低于經(jīng)常性財政收入增長要求的做法，在《公共圖書館法》中明確規(guī)定對公共圖書館財政投入的增幅也不得低于經(jīng)常性財政收入的增長，從而從法律上保證公共圖書館財政投入的不斷增長。

3.3 鼓勵社會力量參與公共圖書館建設的體制機制和支持政策

公共圖書館主要由政府投資，但絕不排斥社會力量參與。事實上，早在1656年美國波士頓商人羅伯特·凱恩將他的藏書捐給所在城鎮(zhèn)作為公共圖書館使用，我國公共圖書館的建立和發(fā)展也離不開民間組織的出現(xiàn)和民間力量的推動。近代至今，社會力量已經(jīng)成為公共圖書館建設一支不可或缺的力量。因此，國家應通過多種措施，鼓勵社會力量參與公共圖書館建設的體制機制和支持政策，如對個人、企業(yè)或其他組織對公共圖書館的慈善捐贈給予免稅或減稅政策；鼓勵社會力量參與建設經(jīng)營型圖書館，通過收取會員費，開展書刊租賃、銷售、配送、出版、教育培訓以及其他與圖書不相關的業(yè)務，抵消圖書借閱成本；鼓勵社會力量參與公共圖書館日常服務、公益活動、宣傳活動、資源建設等。

參考文獻：

[1]中華人民共和國文化部，中華人民共和國財政部.文財務發(fā)[2011]5號文件：關于推進全國美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作的意見[EB/OL].[2013-1-18]. http：//www.gov.cn/zwgk/2011-02/14/content_1803021.htm

[2] 李國新.公共圖書館“免費開放”的內容、范圍與邊界[J].圖書館，2011（6）：59-61.

[3] 張少春副部長在全國美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作電視電話會議上的講話.[EB/OL]. [2013-1-18]. http：//www.mof.gov.cn/pub/jiaokewensi/zhengwuxinxi/lingdaojianghua/201103/t20110301_469861.html

[4] 根據(jù)中國文化文物統(tǒng)計年鑒（2011）和中國人口統(tǒng)計年鑒（2011）計算而得。

[5] 肖永英.英國公共圖書館的管理、服務與發(fā)展趨勢[J].圖書與情報，2009（4）：6-10.

[6] 劉洪輝. 美國公共圖書館管理模式及啟示[J].圖書館論壇， 2005（4）：210-211.

[7] 牛紅艷.社會力量參助公共圖書館建設建設探討[J].圖書情報工作，2011（5）：75-78.

（編校：嚴 真）endprint

由于財政投入過低，我國公共圖書館數(shù)量不足。2010年我國共有公共圖書館2，884個，平均每所公共圖書館覆蓋46.5萬人左右，覆蓋面積大約3，361多平方公里，與《公共圖書館服務發(fā)展指南》提出的“每5萬人擁有一所圖書館、每所圖書館服務輻射半徑通常標準為4公里”的國際標準相距甚遠，而且許多縣市甚至沒有公共圖書館。已有公共圖書館設施落后，面積達標率普遍偏低，全國地市級圖書館面積達標率僅為25%。人均藏書量偏低，按照《公共圖書館服務發(fā)展指南》中規(guī)定公共圖書館人均藏書量應達到1.5～2.5冊，而我國2010年底人均藏量僅有0.46冊。顯然，《意見》和《通知》只是緩解公共圖書館經(jīng)費困境的權宜之計，對于促進公共圖書館可持續(xù)發(fā)展的作用微乎其微。

3 完善公共圖書館經(jīng)費保障機制的幾點建議

3.1 提高對公共圖書館功能和作用的認識

黨的十八大把文化建設作為中國特色為社會主義“五大建設”內容之一，明確提出“加強重大公共文化工程和文化項目建設，完善公共文化服務體系，提高服務效能”，鄭重承諾2020年基本建成公共文化服務體系。作為公共文化基礎設施和公益性文化服務機構的公共圖書館，無疑是公共文化服務體系的重要組成部分。為此，政府部門應當從保障人民群眾基本文化權益，豐富人民群眾精神文化生活，提高人民思想道德素質和科學文化水平的高度，從文化引領風尚、教育人民、服務社會、推動發(fā)展的功能出發(fā)，提高對公共圖書館功能和作用的認識，大力加強對公共圖書館的建設。上級政府必須放棄唯GDP增長的政績考核制度，把文化建設尤其是公共文化服務體系建設納入到政府官員的政績考核體系中，唯有如此，地方政府才能加大對公共圖書館的財政投入，逐步解決圖書館發(fā)展滯后和經(jīng)費緊缺的局面。

3.2 提高立法層次和保障水平，建立公共圖書館財政投入的法律保障機制

許多國家都以法律形式規(guī)定政府對公共圖書館的責任，如英國《公共圖書館與博物館法》明確指出：“地方政府應通過稅收支持公共圖書館的建設，并由地方政府管理和維持運作。”美國在相應的圖書館法案中也規(guī)定地方政府稅收中的3%～6%用于公共圖書館建設。我國公共圖書館經(jīng)費雖然主要由政府投入，但由于沒有建立起公共圖書館財政投入的法律保障機制，總體投入不足。因此我國應提高公共圖書館立法層次，盡快通過《公共圖書館法》，并借鑒我國為了保證對農(nóng)業(yè)、科技和教育的財政投入強度，明確規(guī)定每年用于農(nóng)業(yè)、科技和教育支出的增幅不得低于經(jīng)常性財政收入增長要求的做法，在《公共圖書館法》中明確規(guī)定對公共圖書館財政投入的增幅也不得低于經(jīng)常性財政收入的增長，從而從法律上保證公共圖書館財政投入的不斷增長。

3.3 鼓勵社會力量參與公共圖書館建設的體制機制和支持政策

公共圖書館主要由政府投資，但絕不排斥社會力量參與。事實上，早在1656年美國波士頓商人羅伯特·凱恩將他的藏書捐給所在城鎮(zhèn)作為公共圖書館使用，我國公共圖書館的建立和發(fā)展也離不開民間組織的出現(xiàn)和民間力量的推動。近代至今，社會力量已經(jīng)成為公共圖書館建設一支不可或缺的力量。因此，國家應通過多種措施，鼓勵社會力量參與公共圖書館建設的體制機制和支持政策，如對個人、企業(yè)或其他組織對公共圖書館的慈善捐贈給予免稅或減稅政策；鼓勵社會力量參與建設經(jīng)營型圖書館，通過收取會員費，開展書刊租賃、銷售、配送、出版、教育培訓以及其他與圖書不相關的業(yè)務，抵消圖書借閱成本；鼓勵社會力量參與公共圖書館日常服務、公益活動、宣傳活動、資源建設等。

參考文獻：

[1]中華人民共和國文化部，中華人民共和國財政部.文財務發(fā)[2011]5號文件：關于推進全國美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作的意見[EB/OL].[2013-1-18]. http：//www.gov.cn/zwgk/2011-02/14/content_1803021.htm

[2] 李國新.公共圖書館“免費開放”的內容、范圍與邊界[J].圖書館，2011（6）：59-61.

[3] 張少春副部長在全國美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作電視電話會議上的講話.[EB/OL]. [2013-1-18]. http：//www.mof.gov.cn/pub/jiaokewensi/zhengwuxinxi/lingdaojianghua/201103/t20110301_469861.html

[4] 根據(jù)中國文化文物統(tǒng)計年鑒（2011）和中國人口統(tǒng)計年鑒（2011）計算而得。

[5] 肖永英.英國公共圖書館的管理、服務與發(fā)展趨勢[J].圖書與情報，2009（4）：6-10.

[6] 劉洪輝. 美國公共圖書館管理模式及啟示[J].圖書館論壇， 2005（4）：210-211.

[7] 牛紅艷.社會力量參助公共圖書館建設建設探討[J].圖書情報工作，2011（5）：75-78.

（編校：嚴 真）endprint