新型城鎮化探路之旅

入刊理由：2014年是全面貫徹落實十八屆三中全會精神的開局之年，是完成“十二五”規劃的攻堅之年，是中國經濟深度調整的關鍵之年，更是中國新型城鎮化頂層規劃的元年。目前中國城鎮化水平已超過52%，黨的十八屆三中全會決定中明確指出，完善城鎮化健康發展機制，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展。“新型城鎮化”已成為中央和社會各界熱切討論的發展話題，甚至已上升到中國未來改革發展的方向選擇高度。

2013年12月12日至13日，中央城鎮化工作會議在北京舉行。習近平在會上發表重要講話，分析城鎮化發展形勢，明確推進城鎮化的指導思想、主要目標、基本原則、重點任務。

李克強在講話中也論述了當前城鎮化工作的著力點，提出了推進城鎮化的具體部署，并作了總結講話。

那么當下“新型城鎮化”究竟新在哪里？“新型城鎮化”究竟干什么？ “新型城鎮化”究竟怎么干？“新型城鎮化”中的市場商機在哪里？ 如何解讀“新型城鎮化”中的國家具體政策？ 如何確保“新型城鎮化”實施過程中生態文明建設？“新型城鎮化”建設的實踐路徑如何？對于地方各級政府和企業有哪些可以借鑒的經典案例？從中可以吸取哪些經驗及教訓？如何抓住“新型城鎮化”機遇并將其轉化為生產力？

帶著這些問題，本刊特派記者專訪了中國城市發展研究院城鎮發展研究中心主任朱文衛，并就云南的城鎮化發展路徑與朱文衛進行了交流。

站在昆明市東驤神駿小區內，向西遠眺昆明市區，朱文衛對于中國西南邊陲省份的城鎮化規劃和建設有著一番深思熟慮。此番到云南，朱文衛有兩件很重要的事，一是為住建部在昆明舉辦的新型城鎮化規劃專題培訓班作報告；二是參加云南省委宣傳部和翡翠鳳凰（北京）文化傳媒有限責任公司的云南國家級文化產業示范區概念規劃匯報會，并在會上為云南建設文化影視產業進行了大量的論證發言。朱文衛說云南獨特的地理區位、優越的自然條件、濃厚的民族風情是云南今后發展的巨大優勢，尤其是新興城鎮化的規劃，這方面的資源條件是應該被充分考慮的。

黨的十八大報告明確提出了堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的“四化”道路。朱文衛在2014年9月13日接受專訪時就新型城鎮化解答了記者的疑問。

解疑新型城鎮化

朱文衛表示，目前城鎮化發展已經成為了中國經濟未來發展的重要戰略問題，城鎮化的發展涉及了政治、經濟、文化、社會和生態等諸多方面的問題，更多地還涉及到中國經濟發展能否繼續保持高速增長以及產業轉型選擇的方向和中國經濟發展所受的約束與預警條件等。要做好新型城鎮化建設，就必須全方位，多角度、高屋建瓴地理解新型城鎮化。

首先，朱文衛就中央城鎮化工作會議議提出的六項主要任務進行了分析：推進農業轉移人口市民化，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力。要發展各具特色的城市產業體系，強化城市間專業化分工協作，增強中小城市產業承接能力。全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。推進農業轉移人口市民化要堅持自愿、分類、有序。提高城鎮建設用地利用效率，要按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率，切實提高城鎮建設用地集約化程度。耕地紅線一定要守住，紅線包括數量，也包括質量。按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態空間的合理結構。減少工業用地，適當增加生活用地特別是居住用地，切實保護耕地、園地、菜地等農業空間，劃定生態紅線。按照守住底線、試點先行的原則穩步推進土地制度改革。建立多元可持續的資金保障機制，要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。建立健全地方債券發行管理制度。推進政策性金融機構改革。鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。優化城鎮化布局和形態，全國主體功能區規劃對城鎮化總體布局做了安排，提出了“兩橫三縱”的城市化戰略格局，要一張藍圖干到底。要在中西部和東北有條件的地區，依靠市場力量和國家規劃引導，逐步發展形成若干城市群，成為帶動中西部和東北地區發展的重要增長極。科學設置開發強度，盡快把每個城市特別是特大城市開發邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。提高城鎮建設水平，城市建設水平是城市生命力所在。城鎮建設，要實事求是確定城市定位，科學規劃和務實行動，避免走彎路；要依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁；要融入現代元素，更要保護和弘揚傳統優秀文化，延續城市歷史文脈；要融入讓群眾生活更舒適的理念，體現在每一個細節中。要加強建筑質量管理制度建設。在促進城鄉一體化發展中，要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件。加強對城鎮化的管理，要制定實施好國家新型城鎮化規劃，加強重大政策統籌協調，各地區要研究提出符合實際的推進城鎮化發展意見。培養一批專家型的城市管理干部，用科學態度、先進理念、專業知識建設和管理城市。建立空間規劃體系，推進規劃體制改革，加快規劃立法工作。城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃。城市規劃要保持連續性，不能政府一換屆，規劃就換屆。

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》已于2014年3月16日正式頒布，這是中央頒布實施的首份城鎮化規劃，也是今后一個時期指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性的規劃。《規劃》公布后引起了社會各界的高度關注，也引起了朱文衛更多的思考。他認為，《規劃》的最佳解讀方式就是：“一條主線、四大任務、五項改革”。

一條主線就是要緊緊圍繞全面提高城鎮化質量，加快轉變城鎮化發展方式，以人的城鎮化為核心，以城市群為主體形態，以綜合承載能力為支撐，以體制機制創新為保障，走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路；四大任務就是有序推進農業轉移人口市民化，優化城鎮化布局和形態，提高城市可持續發展能力，推動城鄉發展一體化；五項改革就是要統籌推進人口管理、土地管理、資金保障、城鎮住房、生態環境保護等制度改革，完善城鎮化發展體制機制。

“《規劃》首次提出了常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率兩個指標，我想這是與以往最大的不同，也是最大的進步。”朱文衛說，《規劃》強調以人為本，有序推進農業轉移人口市民化。2013年我國城鎮人口有7.3億，其中包含2億多農民工及其家屬。農民工已經成為我國產業工人的主體，但是他們未能享受城鎮居民的待遇。所以《規劃》提出要統籌推進戶籍制度改革與基本公共服務均等化，通過實施差別化的落戶政策，把有能力、有意愿、長期在城鎮務工經商的農民工及其家屬逐步轉為城鎮居民。通過實施居住證制度，使在城鎮就業居住但未落戶的城鎮常住人口能夠享受相應的城鎮基本公共服務。

朱文衛進一步解釋了《規劃》的五個“強調”：強調四化同步，就是要深入推動新型城鎮化與新型工業化、信息化和農業現代化同步發展。“這也是當今中國現代化建設的必然要求。我們說，工業化是發展的動力，農業現代化是發展的根基，信息化為發展注入新的元素和活力，城鎮化是一個載體和平臺。新四化相輔相成，融合互動，從而推動現代化建設的進程。”強調優化布局，就是要以城市群為主體形態，促進大中小城市和小城鎮協調發展。“我國東部地區京津冀、長三角、珠三角三大城市群，以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創造了36%的國內生產總值，但現在面臨的生態環境壓力和國際競爭壓力在加大，需要調整優化轉型升級。”強調生態文明，就是要著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，要節約集約利用水、土地、能源等資源，強化生態修復和環境治理，推進綠色城市、智慧城市的建設，要推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營管理模式，盡可能地減少對自然的干擾，盡可能地降低對環境的損害。強調文化傳承，彰顯城市的特色和個性。“要根據不同城市的自然歷史文化的稟賦，體現差異性，倡導多樣性，防止千城一面。要注重在舊城改造中保護歷史文化遺產，注重在新城新區建設中注入傳統文化元素，發展有歷史記憶、文化脈絡、地域特貌、民族特點的美麗城鎮，建設歷史文化底蘊厚重、時代特色鮮明的人文城市。”強調制度改革，形成有利于城鎮化健康發展的體制機制。“統籌推進人、地、錢等重點領域和關鍵環節的改革，逐步破除城鄉二元結構及城市內部的二元結構。通過改革來釋放城鎮化的發展潛力，為新型城鎮化注入活力和動力。”

新型城鎮化之新

在此基礎上，朱文衛還提出了新型城鎮化的創新的建議，他對創新提出了與眾不同的概念：新型城鎮化整體戰略發展規劃系統化，新型城鎮化金融創新，新型新城鎮發展特色產業三個方面。

新型城鎮化整體戰略發展規劃的系統化，即城鎮化戰略發展規劃系統性、城鎮化產業發展規劃系統性、城鎮化建設規劃系統性、城鎮化投資規劃系統性、城鎮化管理規劃系統性。

新型城鎮化的金融創新，首先要充分利用資本市場和社會資本為城鎮化服務、建立和完善多層次金融體系、進一步放開市場準入，引導民間資本參與城鎮化建設。其次城鎮化要大力發展城市基礎設施；解決公共服務體系建設，醫療、保險、教育要大量投入；進行商品房和保障房建設；進行就業、創業、職業培訓；發展現代農業等，都需大量資金持續不斷的投入。再次要解決城鎮化巨大的資金需求，一方面要建立多層次、多樣化、市場化的投融資機制；另一方面要構建政府、企業、個人多主體共同參與的成本分擔機制；最重要的是建立完善的財政金融支持和保障體系。

并且需要財政資金的大量投入：增加財政資金投入就要增加地方財政收入，協調中央和地方的稅收分成，增加地方財力，比如進行房產稅試點等；要放開或者允許地方政府多渠道投資，比如擴大地方政府債券。

充分利用資本市場和社會資本為城鎮化服務：允許地方融資平臺進行股份制嘗試，積極推進資產證券化，合理利用基礎設施產業投資基金，發展城市信托、房地產信托。

朱文衛表示，建立和完善多層次金融體系是必要的，在城鎮化過程中必須充分發揮商業銀行的作用；要發展民間資本主發起的風險自擔的民營銀行和其他民營金融機構，用草根金融來支持草根經濟和草根創業；要發展農地金融，讓農地流轉收益成為農民工創業置業的資本，解決農民工草根創業的融資需求。

同時，朱文衛認為，應該進一步放開市場準入，引導民間資本參與城鎮化建設；鼓勵民間資本參與城鎮化基礎設施建設有多種方式；BOT（建設—經營—轉讓）、BOO（建設—擁有—經營）、BTO（建設—轉讓—經營）等項目融資方式能夠通過少量的政府財政投入盤活社會存量資本，為滿足城鎮化建設的資金需求提供良好的途徑；彌補建設項目現金流量與還貸能力不足的問題，提高投資項目的財務生存能力，并達到以較少財政資金帶動更大規模社會資金投入的放大效應。

新型城鎮化的特色產業，即發展綠色生態農業園、特色工業產業園、特色旅游業特色文化產業、生命健康產業。

人性化新型城鎮化

朱文衛認為，要想真正實現新型城鎮化，必須要重點解決好“三農”問題；必須與產業發展相結合。人口、經濟、資源和環境要相互協調，倡導集約、智能、綠色、低碳的發展方式，新型城鎮化是“人的城鎮化”。

朱文衛結合云南邊貿特色小鎮弄島、資源小鎮晉寧、文化旅游小鎮勐海、生態資源小鎮小中甸等四個比較有特色小鎮向記者進一步闡述他對于新型城鎮化的具體實踐。

邊貿特區小鎮

1999年，弄島被國家列為全國小城鎮建設試點之一；2000年5月，云南省人民政府批準弄島撤鄉建鎮；2006年，弄島鎮黨委、政府調整制定了弄島小城鎮建設新的發展規劃和思路，堅持以“農業穩鎮、邊貿強鎮、工業富鎮、旅游帶鎮、特色建鎮”的發展思路，把弄島建設成為集“交通依托、商貿發展、旅游帶動、生態加工”為一體的滇西名鎮。

在“云南向西南開放的橋頭堡”戰略上升為國家戰略后，云南成為面向南亞、東南亞的最前沿，而瑞麗也成為面向緬甸的先鋒城市之一。在瑞麗市邊貿的帶動下，“雙頭”——石頭和木頭產業急速發展，這對弄島的城鎮建設帶來巨大的影響，也加速了弄島的城鎮化進程。

工業小鎮

晉寧是依靠磷化工的工業小鎮，工業發展必定對環境帶來一定程度的影響，如何控制、節能、環保，如何保護好水資源，控制好上游的污染源是這個小鎮目前最亟待解決的問題。

新的磷礦被探明后，晉寧再度成為滇中重要的資源型小鎮，這就要求加大對生態環境的保護。那么，如何合理科學地利用好資源？如何以利用好資源為前提來開發呢？第一是要保護好生態，第二要科學合理地開發利用資源，從磷礦的開發、到磷礦的儲運、到磷礦的加工、到磷礦產業鏈的延伸，這就要求我們注重節能，環保，同時工業的發展還要注意整體周圍的生態環境建設。從純資源開發躍進為資源裁量的一個產業鏈，做到生態保護和資源利用的系統規劃。

文化旅游小鎮

勐海具有濃郁的熱帶少數民族風情，是多文化民族的聚居地。由于勐海特殊的地理位置，出于多種考慮，我們更應該支持邊境的城鎮建設，通過城鎮建設，加大文化建設，讓文化經濟和多民族文化融合，在此基礎上讓當地實現更加穩定、更加繁榮。

勐海也是翡翠鳳凰（北京）文化傳媒有限責任公司在云南國家級文化產業示范區概念規劃匯報會上建立文化影視城和引入產業（如中國好聲音、健康產業、中國巴利語系高級佛學院等）的首選之地。

生態資源小鎮

小中甸具有原生態的少數民族文化和高海拔地區的資源，在這個基礎上更要加大保護和控制開發，進行適度的建設。重點要宣傳生態資源的保護，給人們一些警示；并讓到訪者參觀學習其生態保護的措施。

小中甸鎮的發展集中在水庫的建筑和發展旅游業。根據小中甸鎮的2013年新一輪的工作安排，未來將建設一個滿足30000人用水需求的水庫，同時保證牧場牲畜的用水需求。水庫建設以后，涉及到3000-5000村民的搬遷和就業問題，圍繞水庫形成景區增加村民收入解決就業問題。此時，借由水庫建設和村民搬遷的機會，統一管理、統一建設加大對旅游業的投入，依托香格里拉縣的旅游資源發展自身旅游業實現經濟發展和共同富裕。

生態文明與新型城鎮化建設的協調發展是朱文衛十分關注的一點，在對云南四個特色小鎮進行分析的時候，他提到最多的就是生態文明和環境保護。這也是根據十八屆三中全會“要建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境；要健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，劃定生態保護紅線，實行資源有償使用制度和生態補償制度，改革生態環境保護管理體制”的精神順應時代發展的脈絡和社會發展的需求提出的。

城鎮化是中國長期的歷史過程，朱文衛說，“我國實質城鎮化率并不高，而戶籍制度松綁只是城鎮化的起點，為了防止有城無市的過度“城鎮化”和有速度無質量的城鎮化，此次提出的城鎮化與2002年以來中國所啟動的“城市化”有所不同。”

新型城鎮化是中國社會經濟發展的必經之路，中國一直在發展城鎮化，現在到了一個最為關鍵的時刻。城鎮作為中國將來主要的發展區域以及經濟增長的著力點，在西部，尤其是像云南這樣的邊疆、多民族、高原省份，今后的發展以及戰略很大程度上都將依賴于新型城鎮化建設。

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