嚴管時代商業預付卡與經濟秩序分析

摘 要：當前市場對預付卡的需求是十分巨大的，多用途預付卡和單用途預付卡在拓展企業業務、資金沉淀上作用巨大，現在各方企業正力求實現支付方式的多元化，這也備受客戶的歡迎。新興的商業模式的開始出現，對商業預付卡的安全提出來更高的要求。商業預付卡在本身，作為一種金融工具，和經濟秩序密切相關，表現在活躍市場，刺激消費，資本融通。

但是與商業預付卡相關的問題也隨著暴露出來，商業預付卡背后各方主體形成一條十分穩固的利益鏈。不僅僅是對消費者利益的保護不到位，整個金融秩序也受到擾亂，貪污腐化、洗錢犯罪，灰色收入，征稅困難，都和商業預付卡相關。商業預付卡背負了許多惡名，可以說商業預付卡在便利人們生活的同時，這種指責不可避免，但重要的是要看清楚制度背后存在的缺陷，制度銜接的合理性，提出好的監管策略。

本文主要先從商業預付卡嚴管背景，法律性質著手分析，注意探討商業預付卡對經濟秩序影響的原因和監管策略，選取兩個典型國家的策略進行分析，將有利一面提出來，最后是筆者對目前監管的一切趨勢分析和應對建議。

關鍵詞：商業預付卡；嚴管時代；資金沉淀；第三方支付；平臺搭建

中圖分類號：TM715 文獻標識碼：A 文章編號：1674-7712 （2014） 14-0000-03

一、商業預付卡進入嚴管時代

市場需求孕育新興產物，自從90年代明令禁止發行后，商業預付卡的發展在現在又為市場所接納，可以說是又經一個新時代，而對其的調控則步入嚴管期。預付卡已成為繼信用卡之后的第二大支付工具。商業預付卡在金融領域所發揮的作用，與各方利益主體不可分割。

2001年中國人民銀行曾發布《關于嚴禁發放使用各種代幣券、卡的通知》，明令禁止這些預付代幣的存在。然而，各種商業預付卡一直以來都禁而不止。一方面是有存在的合理性，另一方面也是為了增強經濟活躍性。人民銀行2010年9月發布《非金融機構支付服務管理辦法》正式建立對多用途預付卡業務的許可制度。但是，商業預付卡的各種特性，使得其營銷過程中會出現許多金融風險，經濟秩序的不穩定。政府又必須對商業預付款進行嚴密的監管。2011年5月，國務院辦公廳再次轉發了人民銀行、監察部等八個部門共同制定的《關于規范商業預付卡管理的意見》，初步確立了商業預付卡業務的制度框架。

為了貫徹落實《意見要求》，2011年中秋、國慶節假日商業預付卡發行使用高峰期，中國人民銀行、監察部、財政部、商務部、稅務總局、工商總局、國家預防腐敗局等七部門組成聯合檢查組，赴京、滬兩地開展多用途預付卡檢查工作。種種跡象表明：嚴管趨勢不可避免。

二、商業預付卡的法律特征

《關于規范商業預付卡管理的意見》中規定商業預付卡以預付和非金融主體發行為典型特征，按發卡人不同可劃分為兩類：一類是專營發卡機構發行，可跨地區、跨行業、跨法人使用的多用途預付卡；另一類是商業企業發行，只在本企業或同一品牌連鎖商業企業購買商品、服務的單用途預付卡。預付卡自身便與消費、減少現金使用等特殊性使得發卡人、購卡人、持卡人都愿意接受，并間接促使其規模得到不斷發展。結合商業預付卡的產生原理，對于這種新興支付方式，筆者對其的經濟領域的性質總結如下：

（一）作為有價證券，屬于虛擬資本

有價證券本身是虛擬資本的一種形式，其本身沒有價值，有些有價格的區別，整個經濟市場上由于各有價證券所表明的財產權利性質不同，大致可分為貨幣、商品、資本三類證券。多用途商業預付卡某些功能類似于銀行信用卡，表現在可以進行融資，但又與銀行信用卡有區別，主要表現在一個先付款后消費，一個是先消費后付款。

（二）代表的債權債務的不確定性

作為虛擬資本，那么商業預付卡的持卡人與發卡機構之間建立起的債權債務關系是不確定的。傳統債權債務關系中的債權人，債務人，債權債務關系都是特定的。但是商業預付卡中，其債權人是是通過購買的方式確定的，法人和自然人以及其他國家行政機關只要購買了商業預付卡就成為其債權人。“另外，債權債務關系也不確定，預付卡的金額只是一個預期消費額，并未實際消費。”①因此只要有需求，發卡機構就可以無限制發售預付卡。對預付卡發卡企業而言，它可以獲得巨額的備付金進行資本化運作。

（三）高流動性有價證券

持卡人可以在預付卡的有效使用期內，在指定的場所機構進行消費，避免大量的現金交易。盡管有些商業預付卡并不記名，2011年的《意見》對商業預付卡進行了實名規定，但不影響面值1000元以下不記名商業預付卡流轉的自由度。

（四）記賬與開具發票的靈活性

購買單位和自然人可以根據不同的財務目的開具不同內容的發票，進行靈活的財務處理。

在整個金融環境下，各方主體都不愿意放棄商業預付卡帶來的利益，對各企業和事業單位而言，著重在二三線城市加大對商業預付卡的發行；預付卡的種類多樣，如健身卡、購物卡等。支付方式多樣，如在線和手機支付等。對持卡人而言，預付卡被用作禮品饋贈或者是員工福利，成為新的灰色收入。而持卡人放棄的卡押金、卡內剩余金額等成為發卡企業的主要收入來源。多用途預付卡發卡企業還可以通過商戶返傭、售卡手續費、延期手續費以及其他增值服務收費。商業預付卡的這些便利特性，使得商業預付卡的規模現在不斷地擴大。

三、商業預付卡帶來的經濟秩序影響

國際會計準則委員會《第32準則》第5條規定，金融工具是指同時增加一個企業的金融資產和另一個企業金融負債或權益工具的合同。“商業預付卡是市場經濟環境下誕生的金融產品。它憑借新的電子支付形式和新的信用方式，使得持卡人先付款后使用。這是一種有益的金融創新。商業預付卡的種種特性使得其具有信貸功能、資金融通功能、產品銷售功能等金融工具的作用。”②在整個金融體系中，商業預付卡是種金融工具，也是一種營銷模式。商業預付卡的作用一方面是融資，另一方面是產品銷售。其發行和使用雖然為人們的日常生活提供了便利，但也存在對金融秩序不穩定的影響。

（一）預付卡客戶利益保護法律法規缺失

多用途商業預付卡客戶群體主要是企事業單位、行政機關。單用途預付卡客戶主要是自然人。第三方發卡機構實行的是備付金管理制度。在資金監管上，多用途商業預付卡因對象單一、問題更多出現在機構單位的違規腐敗。單用途預付卡由于缺乏資金監管措施，糾紛逐漸成為消費者投訴最多的問題之一，諸如退款困難、霸王條款以及被欺騙。

針對市場上出現的種種消費者權益受損的現象，預付卡監管中曾經出現《會員卡管理試行辦法》，次項辦法規定過于粗糙，不具有可執行性，2007年11月便廢止實施。2011年9月1日《北京市消費類預付費服務交易合同行為指引》開始試行。其中規定，雙方約定消費者在有效期限內不限次享受服務的，已消費金額計算方式為：合同生效之日起至合同解除之日止有效期限內天數×100%×預付費用總額。《指引》中對于預付費的服務交易內容進行了詳細的規定，規定消費者健身、美容、洗車卡等有效期滿后，經營者不能再強調卡內的余額一率不退，而是要提供激活、換卡等服務。同時規定消費者在交付預付費用7天后，如果沒使用這些服務的話有權無條件解除合同，經營者應該一次性返還全部的預付費。此外還規定商家不能擅自漲價，在停業前30天內需告知顧客等等，涉及了15個常見的預付費交易問題。一定程度上，指引為消費者提供了維權依據，但其適用面還是比較狹窄的，僅限于服務交易。

事實上，由于缺少針對預付卡監管的專項法律法規，所以部分侵權行為、違法行為得不到相應的法律制裁。大部分消費糾紛發生后，工商部門適用的法律還是《消費者權益保護法》、《合同法》。預付卡消費糾紛出現后，持卡人證據不充分、侵權方攜款潛逃等原因，也無法對侵權的經營者進行司法程序上的追償，加大了消費者維權的難度。發卡人資格無限制門檻，消費者自我保護意識差也促使在整個經濟領域內，預付卡消費糾紛亂象出現。

2011年11月23日商務部擬制定《單用途商業預付卡管理辦法（征求意見稿）》對單用途商業預付卡收費、投訴、保密、回贖、掛失、清退等做了詳細規定。在消費者利益保護上明確幾點：一是預付卡過期有余額、不能正常使用的，發卡企業應當換發新卡。二是用卡購買商品要退貨的，發卡企業應當退款到預付卡。三是發卡企業單方變更的要提前30天公示，防止“跑路”。

2012年11月1日商務部《單用途商業預付卡管理辦法》施行。對“實名購卡制”、“非現金購卡制”、“限額購卡制”等三項制度進行了細化。在消費者保護上基本以《意見稿》為主。比較重要的有：一是為防止約定不明、協議不完整、持卡人不知情等，規定企業向購卡人提供單用途卡章程或應購卡人要求簽訂購卡協議。明確章程和協議中須包括單用途卡購買、充值、使用、退卡、掛失、轉讓的方式，以及收費項目和標準等內容。二是記名卡不設有效期，不記名卡有效期不少于3年。

在基金監管上，設立資金存管制度，明確商務部的監管方式，設立了公示企業違規信息的處罰措施。可以說在消費者權益保護上，在政策上得到很的監管。但相關法律法規的出臺是十分必要的。

（二）培植金融經濟領域腐敗“溫床”

商業預付卡由于其天然的非現金流交易，和預先支付等特點，這使得政府對于其中潛在貨幣量監控變得相對缺位。沉淀資金和預付款投資收益使得國家獨有統一的貨幣權遭受侵犯。央行最主要監測的是M0③，在現實交易中，貨幣流通量在隱性增加，商家們無序競爭，更多的金融風險隱含在商業預付卡里、M3的高流動性證券和其他資產監控難度大。一般而言，對于洗錢犯罪，利用金融機構洗錢是最主要的方式。其速度快，距離遠，具有高度的保密性，而且各國對此方式的轉賬缺乏必要規范，所以它已成為清洗大筆資金在多層化階段的最重要的方式。商業預付卡是非金融體系發行的，在實踐中具備金融機構洗錢的特點，更加缺乏監管。

預付卡的主要客戶是各種大企業集體，預付卡本身所包含的資本可通過轉化成商品和現金，相對于洗錢罪中對賬本、收支、票據的審查，預付卡在做賬時，沒有統一的行業會計核算制度，實際操作時向客戶返利、員工購買卡又不確認收入，違規設置兩套財務賬的現象出現，幾經轉手掌握其資金去向比較困難，而且要額外增加監控的對象，預付卡的處理的靈活性，使得執法監督部門難以確定洗錢的作案時機。這個灰色地帶，貪污受賄、變相私分國有集體財產等犯罪行為能得到有效掩飾，也就是變相支持。

我國尚未有《電子貨幣法》來規范整個虛擬資本市場。

2011年《關于規范商業預付卡管理意見》也只是有一個監管制度框架，缺乏與其他財務、金融制度的接軌。規定“對于購買記名商業預付卡和一次性購買1萬元（含）以上不記名商業預付卡的單位或個人，由發卡人進行實名登記。”實名登記、限額購卡、限額發行、備付金轉款存放等都很容易被隱性突破。比如一萬元的門檻就可以通過“化整為零”突破。

（三）稅收征管困境

“華盛頓共識”④達成了以私有化、自由化、宏觀穩定為主要內容的體系，在這種體系下的稅收征管帶有市場盲目性的特征。隨著逐步走向“北京—首爾—東京”共識的企業與政府協調機構為行動核心，金融經濟領域更多的注意力被引向企業和政府行動上來，商業預付卡在企業和政府監管上，恰好是一個很值得分析的困境。主要表現就是稅收的征管秩序。

主要是牽涉營業稅和個人所得稅問題。

按照2010年12月20日國務院修訂后的《中華人民共和國發票管理辦法》第二十條規定“銷售商品、提供服務以及從事其他經營活動的單位和個人，對外發生經營業務收取款項，收款方應向付款方開具發票；特殊情況下由付款方向收款方開具發票。”單位和個人應當在發生營業業務時開具發票。開發票的前提是有勞務、商品的服務或者消費。其相反含義，沒有發生營業業務的，不得開具發票。

商業預付卡本身是一種有價證券，本身不代表商品或者勞務的服務、消費。但實踐中出現的情況是發卡機構將卡賣給購卡人時一并開具了發票，持卡人在指定單位購買商品進行業務往來時，商家就不再開具發票了，這之前持卡人收到的發票基本都來自于商家提供給發卡機構的不明原因發票。商業預付卡分多用途和單用途，購卡人在買卡的時候并未實際進行消費或者服務，而是在等到指定的商店才會購物或其他消費。發卡人在賣卡時就開具發票，可以很巧妙的避開在實際中持卡人消費應納的營業稅，給予實際銷售商品、提供服務的商家很大的空間不去做賬，造成稅款征收上的遺漏。

營業稅繳稅依據上，營業稅=營業收入（收入-成本）×稅率。商業預付卡出現后在收入上，商家可以不做賬，不確認；在成本上，可以通過預提收入調節、配比主營業務成本，把相關費用也列入了成本范圍。這樣就使得營業稅的征收額縮水。

在個人所得稅的繳納上面，我國個人所得稅的扣繳義務人是支付所得的單位和個人，在實踐中，商業預付卡贈送給他人、單位很難從中直接扣稅，個人所得稅也難以代繳。因此很多單位和個人逃避個人所得稅，通過商業預付卡來進行。

四、商業預付卡監管趨勢分析

（一）從嚴監管應是主流

雖然商業預付卡的政策收緊，但是商業預付卡本身所具有的優勢，使得其難以淡出市場舞臺，相反，隨著人民收入水平的提高，生活方式觀念的轉變，小額支付市場不斷擴大，商業預付卡的業務范圍應該是擴大趨勢，既然不能禁止，就需要合理監管。2010年底，國內商業預付卡市場規模達到15936.5億元，2011年預付卡銷售規模為14203.33億元，預付卡消費達到10399.58億元。商業預付卡每年的增速至少為18.4%⑤。這種高增長速度，無疑會帶來巨大的行業風險、金融風險、經濟秩序的不穩定。再加上我國產生灰色經濟和腐敗的土壤，往后對商業預付卡的監管就更需要從嚴而定。

（二）對第三方網絡支付業務的監管

2010年6月中國人民銀行出臺《非金融機構支付服務管理辦法》第2條規定商業預付卡的發行和受理是第三方支付機構的一項業務。目前市場上流通的各種商業預付卡是第三方支付機構經營的內容之一。⑥實踐中，大部分商業預付卡發行和受理業務僅限于線上直接消費及實名支付賬戶充值。因此對于第三方支付業務的網上監管是非常必要的。

雖然目前各發卡機構的線上特約商戶并不多，但已有部分商業預付卡發卡企業建立了自己的線上平臺。從現今的第三方網上支付業務的發展來看，預付卡企業把業務搬到網絡上是不可阻擋的趨勢。而且可能會產生所有商業預付卡都由第三方支付機構同意發行和受理。

因此，對第三方網絡支付業務的監管在未來可能是重點。

（三）嚴管平臺搭建

由于全國性發展的戰線過長、一線城市的競爭過于激烈，大部分預付卡企業都爭相鎖定一個區域發展，呈現區域化特征。這對監管本身有利也有弊。在未來的監管道路上，要么是統一監管權力，多用途商業預付卡和單用途商業預付卡都由中國人民銀行監管，因為商業預付卡本身帶有的金融性質，使得用統一監管更能防止職權沖突，監管更便利。但由于商業預付卡的區域化發展，使得監管難度增加。筆者更傾向于以中國人民銀行為牽頭單位，財政、工商、稅務等部門進行配合的信息共享和聯合監督檢查機制，搭建好管理平臺。

五、筆者建議

有鑒于我國商業預付卡進入嚴管時代，筆者僅對已有的監管措施提出以下三點建議：

（一）完善金融法律制度環境

從國外商業預付卡的發展可以看出，商業預付卡本身并不是貪污腐敗的土壤，正是由于我國目前的金融制度不夠健全，所以才會發生對預付卡“貪污法寶”、坑害消費者等錯誤認識，現在應該做的是，在嚴管時代，盡量完善我們的金融實名制、財產申報制、申請登記資格審查制、現金管理制度包括電子支付、《電子貨幣法》等規章制度的建立。對商業預付卡而言，登記、申報、市場準入、以及監管都應明確細化。

（二）統一監管主體，分類監管

建議以中國民人銀行為牽頭單位，紀檢監察機關、工商、審計、財政、稅務、公安、商務部聯合執法，明確任務分工，定期交流，并建立統一的預付卡聯網信息系統。針對多用途商業預付卡，客戶主體主要是企業單位，盡量多規范財務制度。對單用途預付卡，進行申報登記和各種配套保證措施，比如可以建立信用擔保機制，讓信用好的大企業作為發卡企業的擔保人，監管是著重監管大企業。

（三）落實發票與財務管理的監督

從立法上，規范好發票的管理秩序，購卡環節，禁止開具發票。持卡人購買商品有要求取得發票的權利。財務管理上，加強審計和審查，進行會計核算，自覺接受監督。

希望筆者的建議能對我國商業預付卡的法律規制有所啟發。

參考文獻：

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[11]劉迎霜.商業預付卡的法律規制研究[J].法商研究，2012（02）：90-97.

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[作者簡介]夏睿，男，四川眉山人，中國政法大學2012級法律碩士，研究生，研究方向：財稅法。

注：

①劉迎霜.商業預付卡的法律規制研究[J].法商研究，2012（02）：90.

②劉迎霜.商業預付卡的法律規制研究[J].法商研究，2012（02）：92.

③M0是指銀行體系以外各個單位的庫存現金和居民的手持現金之和；M1是指M0加上單位在銀行的活期存款；M2是指M1加上在銀行的定期存款和城鄉居民個人在銀行的各項儲蓄存款以及證券客戶保證金；最廣義的貨幣供應量（M3）=M2+具有高流動性的證券和其它資產。

④華盛頓共識：國際貨幣基金組織?世界銀行?美國政府.參照《財稅法前沿問題研究》劉劍文，中國法律出版社2012年4月第四篇“稅收行政與財稅法制建設”：206.

⑤張穎，王思迪.商業預付卡運行及監管機制研究[J].商業研究，2012（04）：96.

⑥吳弘.金融法律評論[M].中國法制出版社，2012：195.