電子政務對構建服務型政府的作用與對策

摘 要：自90年代起，電子政務逐漸成為各國政府改革至關重要的內容，它對構建服務型政府起到了巨大的推動作用。但由于中國電子政務發展的困境，制約了服務型政府的構建。從明確發展電子政務的終極目標、加強信息基礎設施的建設、調節電子政務發展不平衡的矛盾、推動政府流程再造及增強公務員的公共服務意識等方面，提出了發展電子政務促服務型政府構建的對策選擇。

關鍵詞：電子政務；服務型政府；作用；對策

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1674-7712 （2014） 14-0000-02

在20世紀80年代興起的新一輪行政改革中，服務型政府逐漸成為各國行政改革的目標選擇。近20年來，伴隨著我國一輪又一輪的政府行政管理體制改革的推進和全球化背景下信息、通訊、網絡等高科技的迅猛發展，中國的電子政務也走過了一段不平凡的發展歷程，基本跟上了世界電子政務發展的流和趨勢，但與新加坡、歐美等一些發達國家相比，還只能算“后來追趕者”，而非“后起之秀”。如今，我國電子政務建設進入了攻堅階段，國家審時度勢地提出了科學發展觀指導下的服務型政府建設目標。如何緊握當前新科技革命契機，深刻理解電子政務和服務型政府的本質內涵與特征，探索科學、先進的理念來引導電子政務更好更快的發展，助推服務型政府建設，無疑至關重要。

一、發展電子政務對構建服務型政府的作用

黨的十六大報告曾明確提出深化行政管理體制改革，要求各級政府“改進管理方式、推行電子政務、高行政效率、降低行政成本①”，這為我國各級政府積極推進政務信息化建設指明了方向。實施電子政務既不是簡單地將政務信息顯現在網上，也不是完全由計算機代替工作人員來處理政府事務，而是轉變政府的傳統運作模式，利用信息技術對各項相關事務進行一體化管理，逐步實現政務公開化、辦公網絡化、管理自動化，使決策民主化和科學化，最終推動社會發展現代化的進程。因此，發展電子政務對構建服務型政府具有遠大的戰略意義，它的積極作用體現在諸多方面：

（一）電子政務有利于促進政府職能轉變

在社會主義市場經濟條件下，政府面臨的一個重要歷史性任務就是轉變政府職能。發展電子政務將為政府職能轉變提供雙重條件。一方面，電子政務提供高效的工具支持；另一方面，電子政務提供更有利的環境條件。電子政務的特殊功能決定了它有利于社會公眾更多地參與到政府管理的過程，有利于政府更充分地掌握并利用社會信息資源，有利于政府為社會提供更加快捷、便利的公共服務，也就是說，電子政務為政府職能轉變創造了各種各樣的有利條件。

（二）電子政務可降低管理成本、提高政府辦公效率

發展電子政務即廣泛采用網絡化的辦公技術和手段，這無疑會沖擊政府的原有組織結構和運作模式，進而打破地域、層級、部門的限制，促使政府職能新一輪整合，使傳統科層組織向網絡組織方向發展，提高資源利用效率的同時提高政府組織的辦事效率。據報道，1992——1996年美國政府初始推行電子政務期間，便驚奇地精簡了24萬政府人員，節省了1180億美元開支。由此可見，發展電子政務不失為降低政府管理成本、提高辦公效率的捷徑。

（三）電子政務可提供最優化的公共產品和公共服務

政府發展電子政府的首要價值即改善公共服務的質量，提升公共服務的水平。一方面公民無論在何時何地都能夠得到充足的服務，實現“無縫隙化”②。另一面伴隨著政府服務能力的提高，政府部門完全可以在不增加公務人員的情況下設立更多適宜于公民需求的服務項目，進而通過更為密切的互動交流，提高公共決策的科學性和有效性。政府以電子政務為徑面向社會提供更為優質多元的服務，不僅可以促進政府信息化管理，而且可以推動社會政治經濟文化等的迅速發展。

（四）電子政務有利于推動政務公開和廉政建設

政務公開是社會主義民主政治發展的客觀要求，它的實施使完善政府新聞發布制度和信息公開制度成為必然，促進政府工作更加透明化；同時及時公開政務信息，能夠使政府有效采納和反饋公眾的意見及建議，進一步完善決策程序，密切政民關系，向服務型政府積極轉型。政務公開和廉政建設是密不可分的，有了公眾對政務信息的掌握與監督，便減少了政府內部逾越權限的條件與機會。

（五）電子政務可充分鍛煉公務員的服務能力

相較傳統的政府辦公手段，電子政務以網絡技術為基礎，以電子信息系統為媒介，突破了時間和空間的限制，實現了政務信息的高速傳輸。而公務員應用信息技術可獲得大量信息，有利于其改善知識體系，提高分析問題和解決問題的能力，學會應對復雜局面。信息技術的運用亦有利于公務員更新行政觀念，樹立效率、服務、民主、法治等現代化觀念。

（六）電子政務有利于政府健全績效評估機制

建設服務型政府要求各級政府不斷提高服務能力，給予公眾充足和優質的公共服務，所以建立健全合理科學的績效評估機制十分必要，即改革、完善對領導干部的考核、監督體系等。顯而易見，電子政務可以成為評估過程中科學而有效的工具。通過全面衡量政府各部門的行政行為，將內部控制和外部監督有機結合，從而提高政府的運作效率，切實貫徹服務型政府的服務理念。

二、中國電子政務的發展困境對服務型政府構建的影響

我國各政府秉承服務公眾的原則，經由對電子政務建設的不懈努力，與各政府職能部門相對應的網絡基礎建設已初具規模，使我國政務信息化的水平得以大幅度提升。盡管如此，由于我國電子政務建設錯失了初始新興時期的發展良機，相較于西方發達國家，仍然存在各種各樣的問題，現階段暫時處于較低層次。

（一）缺乏統一規劃與管理，導致眾多“信息孤島”的出現

各級政府機關存在盲目建設信息資源系統的現象，導致各自為政、自成一體。這一方面表現為高投入、低效用的重復建設，不可避免地造成各種資源的浪費；另一方面表現為系統的開發平臺和操作系統各不相同，尤其是數據庫管理系統千差萬別，直接影響了政府各部門信息資源系統的彼此聯結，形成“信息孤島”，無法實現數據交換和信息共享，更無法完成跨部門的綜合業務。這種情況的存在不僅浪費信息資源，信息化應用也受到很大限制，行政效率與管理水平難以提高，多數投入巨資的“電子政務工程”等同于政績工程或形象工程。

（二）政府門戶網站信息量、實用性、更新速度皆差強人意

電子政務最根本的目的是憑借對網站這一平臺的利用更好地提升政府日常工作的效率和政府服務公眾的能力。但是截止目前，依然有很多政府部門過度追求網站的規模、形象，反而忽略服務功能的實現。這導致門戶網站流于形式，信息量少而舊且發布緩慢，與公眾互動頻度較低，這使得其作為信息載體，沒有發揮出應有的作用，變成一種擺設。

（三）電子政務的實踐，凸現了政治領域的驚人“數字鴻溝”

由于我國經濟發展不平衡，無論是在東部沿海地區和中西部地區之間、還是在財富聚集者和財富貧乏者之間都存在著信息技術掌握和應用的巨大差距。當國家推行電子政務，本屬于經濟、知識和娛樂領域的“數字鴻溝”在政治領域驚人地凸現。例如：截至2014年底，北京、上海的網民占人口數的比例分別為72.2%和68.4%，而貴州、江西等欠發達地區這一比例分別只有28.6%、28.5%。

（四）相關法律政策不到位，一定程度上制約了電子政務的發展

電子政務的推進牽涉到國家政治生活的方方面面，而與之相配套的政策、法規乃至法律并不健全，比如，電子政務工程建設和項目管理等辦法的制定不足；在電子政務安全方面也缺乏行政法律的保障，這使得電子政務難以向縱深推進。

三、以發展電子政務促服務型政府構建的對策選擇

（一）明確發展電子政務的終極目標

發展電子政務的終極目標是實現政府職能轉變、構建現代服務型政府。依據近年來我國電子政務的建設經驗可知，電子政務是一項龐大的系統工程。一方面，不同地區不同部門的現實情況存在著迥異之處，需要靈活處理；另一方面，單單依靠技術無法實現全面建設，這還涉及到公共部門的組織結構、工作程序、人事制度等方面的調整和協調。而政府在這一過程中起著主導統籌的決定性作用，因此政府需要積極作為。

首先，從宏觀上制訂電子政務的發展戰略和規劃，這有利于政府掌控全局，做到“有跡可循”，有向可依。其次，超越部門界限，推行統一規范和標準。如果沒有統一標準的確立，極易出現政府管理職能的重疊交叉，造成低水平重復建設現象，影響行政效率的提升。但值得注意的是，統一規范并不代表千篇一律，各政府部門應充分考慮其具體承擔的公眾服務項目，進一步提供個性化服務。再次，電子政務的發展實效有賴于相關法律體系的完善，政府應健全法律使電子政務實施狀態下的行政行為有法可依。一方面以實體法形式規定權利和義務，例如政府職能定位、行政機構設置、政務公開程度，行政職責權限等等，同時針對新情況、新趨勢對原有相關法及時進行適當的補充、修訂或重建。另一方面重視行政程序法，確保電子政務的有序化運作。最后，鑒于電子政務建設資源耗量不可小覷，政府在主導的前提下可以嘗試通過招投標的方式外包給專業化的技術公司，這一渠道不失為使電子政務開展更為經濟高效的可利用途徑。

（二）加強信息基礎設施的建設

重視信息資源的開發，以擴大政府公共服務的范圍。由于我國信息基礎設施不健全，總體信息化程度不高，政府網站大多以提供各項政策、新聞和檔案查詢等初級服務為主，這使得政府的服務功能范圍有限。而現代政府理應具備全方位的公眾服務職能，既包含國家安全、科學管理所需的維持性服務，又涵蓋經濟投資、經濟建設的發展性服務，還囊括教育、公共醫療衛生、社會保障、環境保護等一系列社會性服務。因此，發展電子政務要有助于完善和拓展政府服務功能，創新服務內容和方法。一方面，網絡公布政府所承擔的各項公共服務的具體內容、工作程序、辦事方法及其規定要求等。另一方面，網絡提供便捷的多元化服務，例如設置在線預約、在線簽證、在線申報、在線報稅、在線繳款等豐富的電子服務項目，提升各種服務的可接近性和易獲得性。毋庸置疑，以上皆要求相應部門擁有完備的信息基礎設施和先進的信息技術，否則如同沒有根基泡沫只能飄渺地存在。

（三）調節電子政務發展不平衡的矛盾

消除政治領域的驚人數字鴻溝，實現政府公共服務的公正化。信息技術的大力應用使得時間與空間的制約愈發不明顯，其為信息傳播、資源共享提供了便捷條件，但從其實踐效果上看，并非完全有利于社會公平。一方面，我國現存的城鄉、地區乃至行業差別導致電子政務在其間的推行質量參差不齊。另一方面由于公民自身所處的社會地位、可用資源各不相同，受到經濟文化水平的限制，其獲取信息的機會并不等同，有些公民較少或者根本無法享受電子政務帶來的便利，如此便產生了新的社會不公問題。

（四）推動政府流程再造

憑借電子政務建設使政府流程再造成為可能，簡化行政運作環節及程序，降低行政服務成本，提高公共服務效率。政府流程再造是電子政務實施過程中的關鍵環節，它意味著在現有管理模式的基礎上，政府為提升行政效率和公眾滿意度，同時打造前臺政府業務模型和后臺信息管理系統。進行政府流程再造，源于傳統管理模式要求公務的完成均由當事人至各職能部門逐一辦理，但若想實現“一站式的服務”要求以人為本，共享公共信息，跨越職能部門界限，提高服務質量和效率。因此，發展電子政務與政府流程再造互為有利，流程再造應以事務為中心，以公眾滿意為標桿，依據電子政務的內在規律有計劃、有步驟、有目標地再造。

（五）增強公務員的公共服務意識

各級政府公務員，作為電子政務實施的人力資源基礎，其面臨的挑戰涉及諸多方面，無論是知識結構、知識存量、思想觀念，還是行為傾向、應用能力等各種素質都接受著前所未有的考驗。公務人員應增強公共服務意識，將服務理念帶入行政之中，實現與公眾的良好互動，促進行政管理由管制型逐步轉變成為服務型。為達到理想效果，一方面要使政府公務人員對電子政務的重要性和發展趨勢有更深層次的認識，從而增強對公共服務的認同感；另一方面，要使公務員隊伍從傳統辦公模式中突圍，就要廣泛吸納電子領域的專家，強化對公務人員包括信息技術、現代管理等在內的各種培訓，建立公務員的終身教育制度。在公務員充實新知，超越自我的同時，要重視組織的系統思考，實現知識整合，保持活力和持續發展的動力，從而不斷提高公務員電子辦公的業務水平，更好地進行政務管理和政務服務。

總而言之，發展電子政務是一項龐大的系統工程，構建服務型政府是它的根本目標，依靠電子政務淋漓盡致地踐行政府服務公眾的價值理念成為現代國家的必然選擇，相信其不僅能夠深化我國政治體制改革，還能夠縮短我國政府建設成為全心全意為人民謀福利的服務型政府的進程。

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注：

①江澤民.全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面[R/OL].中國共產黨第十六次全國人民代表大會報告.

②邱霈恩.國家公務員公共服務能力[M].北京：中國社會科學出版社，2004：254.

[作者簡介]李英杰（1992-），遼寧朝陽人，遼寧師范大學政治與行政學院本科生，政治學與行政學專業2011級。