芻議城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的若干問題思考

廣州市白云區(qū)規(guī)劃編研信息管理中心 廣東廣州 510405

摘要：可持續(xù)發(fā)展和科學(xué)發(fā)展觀要求，城市建設(shè)必須要做好規(guī)劃，以最小的消耗換取最大的效益，可見控制性詳細(xì)規(guī)劃是城市可持續(xù)發(fā)展的依據(jù)。因此，只有充分的開展好控制性詳細(xì)規(guī)劃工作，實(shí)現(xiàn)各種資源的有效配置，做到節(jié)約有效、科學(xué)合理，才能實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，滿足可持續(xù)發(fā)展和科學(xué)發(fā)展觀的要求。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；編制；控制詳細(xì)規(guī)劃

1.控制性詳細(xì)規(guī)劃編制中的問題

鑒于控制性詳細(xì)規(guī)劃在城市建設(shè)中的重要作用，相關(guān)部門應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃的管理，充分的發(fā)揮其促進(jìn)作用。然而，在城市管理和規(guī)劃的實(shí)際中，在控制性詳細(xì)規(guī)劃方面還存在著諸多問題，嚴(yán)重阻礙了城市規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展。

1.1控制性詳細(xì)規(guī)劃缺乏靈活性

《城市規(guī)劃編制辦法》中已經(jīng)對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃做出了明確的規(guī)定，對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃做出了相應(yīng)的要求，提出了土地利用和建設(shè)控制的指標(biāo)，為城市的規(guī)劃建設(shè)提供了依據(jù)。《辦法》指出：城市建設(shè)要以城市總體規(guī)劃或者是分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，對(duì)土地的使用性質(zhì)或者是強(qiáng)度進(jìn)行控制?？梢?，控制性詳細(xì)規(guī)劃的主要任務(wù)是對(duì)多項(xiàng)建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行控制，其中重點(diǎn)是對(duì)土地使用的控制。在對(duì)土地使用進(jìn)行控制的過程中，就要對(duì)城市的建設(shè)予以正確的引導(dǎo)，又要提高控制的靈活性和實(shí)用性，這就使如何對(duì)其進(jìn)行控制已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)難題。

在實(shí)際的操作中，控制性詳細(xì)規(guī)劃只是城市建設(shè)的一個(gè)參考，并未真正的發(fā)揮其對(duì)城市建設(shè)的指導(dǎo)和控制作用，很多工作都需要在對(duì)城市建設(shè)的審批中進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)，浪費(fèi)了大量的人力和物力。同時(shí)，控制性詳細(xì)規(guī)劃過分地強(qiáng)調(diào)了對(duì)城市建設(shè)的控制，而缺乏對(duì)城市建設(shè)的引導(dǎo)，造成城市建設(shè)動(dòng)力不足，對(duì)市場(chǎng)和新形勢(shì)應(yīng)對(duì)吃力?？梢?，控制性詳細(xì)規(guī)劃缺乏靈活性成為阻礙控制性詳細(xì)規(guī)劃在城市建設(shè)中發(fā)揮真正作用的主要問題之一。

1.2 控制性詳細(xì)規(guī)劃缺乏實(shí)施性

對(duì)于城市規(guī)劃來說，都應(yīng)該有具體的規(guī)劃年限，以便于對(duì)規(guī)劃的結(jié)果進(jìn)行檢查和改進(jìn)，進(jìn)而提出新的規(guī)劃，并做好有效的銜接，進(jìn)而推動(dòng)城市建設(shè)的步伐。然而，在城市建設(shè)中，對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃缺乏相應(yīng)的實(shí)施年限規(guī)定，沒有對(duì)規(guī)劃年限明確說明，導(dǎo)致了控制性詳細(xì)規(guī)劃缺乏實(shí)施性。

由于對(duì)規(guī)劃年限缺乏明確的要求，使控制性詳細(xì)規(guī)劃處于兩難的境地，一方面，控制性詳細(xì)規(guī)劃要符合上層次規(guī)劃的要求，特別是土地使用和公共配套方面必須堅(jiān)持要求一致，另一方面，又要考慮控制性詳細(xì)規(guī)劃在城市建設(shè)的實(shí)際操作中具有較強(qiáng)的實(shí)施性。對(duì)于未建地區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施的難度降低，但是當(dāng)規(guī)劃地區(qū)為已建地區(qū)時(shí)，對(duì)建筑結(jié)構(gòu)的改變就必須遵循相關(guān)的法律要求，這就加大了控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施的難度。另外，在某些強(qiáng)制指標(biāo)如容積率的限制下，控制性詳細(xì)規(guī)劃將面臨著更大的挑戰(zhàn)。因此，如何提高控制性詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)施性，也是當(dāng)前控制性詳細(xì)規(guī)劃有效發(fā)揮作用的一個(gè)難題。

1.3 控制性詳細(xì)規(guī)劃缺乏規(guī)范性

控制性詳細(xì)規(guī)劃要想真正的發(fā)揮對(duì)城市建設(shè)和管理的指導(dǎo)作用，需要加強(qiáng)規(guī)范性，然而在實(shí)際的操作中，還存在著諸多問題，使控制性詳細(xì)規(guī)劃未按一定的規(guī)范進(jìn)行?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃缺乏規(guī)范性，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，規(guī)劃儲(chǔ)備嚴(yán)重不足。在部分城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃中，為了加快城市的建設(shè)和推動(dòng)城市的發(fā)展，在儲(chǔ)備條件不足的情況下，將應(yīng)急性規(guī)劃作為決策的依據(jù)，導(dǎo)致了規(guī)劃中錯(cuò)誤決策的出現(xiàn)，造成了嚴(yán)重的浪費(fèi)。另外，控制性詳細(xì)規(guī)劃編制未跟上城市發(fā)展的步伐，對(duì)很多重點(diǎn)地段的規(guī)劃缺乏有效的建議，加上對(duì)規(guī)劃的結(jié)果以及政府的作用等規(guī)定不夠明確，阻礙了城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

其次，缺乏對(duì)資源空間配置的調(diào)查研究，這就導(dǎo)致了控制性詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)施缺乏可接受性和約束力，在城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃中，過度的追求城市總體的發(fā)展目標(biāo)，忽視了區(qū)域地區(qū)的優(yōu)勢(shì)和特色，導(dǎo)致很多寶貴的不可再生資源被浪費(fèi)?？梢姡挥屑哟笳{(diào)查和研究力度，才會(huì)規(guī)劃建設(shè)出有個(gè)性的城市。

另外，控制性詳細(xì)規(guī)劃缺乏規(guī)范性，導(dǎo)致規(guī)劃質(zhì)量不高。部分城市為了完成定期的規(guī)劃任務(wù)，缺乏對(duì)規(guī)劃質(zhì)量的要求和監(jiān)督。沒有對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃做到精益求精，僅僅關(guān)注規(guī)劃的完整性，忽視了規(guī)劃的靈魂。

此外，控制性詳細(xì)規(guī)劃在群眾中的參與度不高，透明度不強(qiáng)，也致使控制性詳細(xì)規(guī)劃缺乏群眾基礎(chǔ)，導(dǎo)致社會(huì)矛盾。以上所有這些問題都不利于控制性詳細(xì)規(guī)劃在城市的建設(shè)和管理中發(fā)揮引導(dǎo)和控制作用，不利于城市規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展。

2.對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制問題的改進(jìn)工作

城市的規(guī)劃和建設(shè)是一項(xiàng)巨大的工程，關(guān)系著市民的生活生產(chǎn)，因此，必須保證城市規(guī)劃和建設(shè)的質(zhì)量，推動(dòng)城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。作為城市規(guī)劃的重要依據(jù)，控制性詳細(xì)規(guī)劃必須受到高度重視，并為城市控制性詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)施提供有力的保障。

2.1 提高控制性詳細(xì)規(guī)劃的彈性和適應(yīng)性

鑒于控制性詳細(xì)規(guī)劃缺乏靈活性，需要在提高其彈性和適應(yīng)性上下功夫。鑒于城市規(guī)劃的導(dǎo)向性和過程性，需要努力改進(jìn)規(guī)劃工作，使規(guī)劃盡量滿足未來發(fā)展的要求。

（1）合理設(shè)置管理單元

對(duì)土地使用的規(guī)劃是控制性詳細(xì)規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容之一，因此需要將地塊作為基本的管理單元，在深入地調(diào)查和研究之后，根據(jù)規(guī)劃地區(qū)的實(shí)際情況，提出合理的規(guī)劃方案，同時(shí)不能對(duì)單元內(nèi)的配套設(shè)施造成破壞，在以后的操作中只是進(jìn)行局部的適當(dāng)調(diào)整，在保證公共利益的同時(shí)，極大的提高了控制性詳細(xì)規(guī)劃的適應(yīng)性和靈活性。

（2）完善土地使用性質(zhì)的分類

城市新的功能出現(xiàn)，對(duì)城市的規(guī)劃也提出了新的要求，這就需要在對(duì)城市土地進(jìn)行控制性規(guī)劃時(shí)，對(duì)土地的使用性質(zhì)進(jìn)行完善，不斷擴(kuò)大用地的混合功能。對(duì)土地使用性質(zhì)的完善必須做到全面合理，對(duì)工業(yè)用地和行政用地進(jìn)行合理的分配和控制，在滿足上級(jí)規(guī)劃要求的同時(shí)，盡可能的提高城市規(guī)劃的適應(yīng)性和靈活性。

2.2 提高控制性詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)施性和規(guī)范性

對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施性的提高，主要是通過對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃年限的確定來實(shí)現(xiàn)的，因此，各個(gè)城市在進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)時(shí)，要根據(jù)城市的具體情況，對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃的年限加以確定，并為控制性詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)施留有一定的發(fā)展余地，即在遵循城市規(guī)劃大目標(biāo)的基礎(chǔ)上，根據(jù)城市的特點(diǎn)，進(jìn)行靈活的規(guī)劃，突出城市的特色和個(gè)性。

另外，需要通過各個(gè)方面的努力，提高控制性詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)范性。在控制性詳細(xì)規(guī)劃中，要加大對(duì)城市空間資源的調(diào)查和研究，充分的對(duì)城市的優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行開發(fā)，避免對(duì)資源的破壞和浪費(fèi)。同時(shí)，控制性詳細(xì)規(guī)劃需要科學(xué)的編制加以指導(dǎo)，在結(jié)合城市發(fā)展實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，根據(jù)城市規(guī)劃的總體要求，制定規(guī)劃，對(duì)城市的規(guī)劃和建設(shè)提供指導(dǎo)。

此外，還要完善城市規(guī)劃體系，完善管理結(jié)構(gòu)，成立相關(guān)的部門對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行管理和監(jiān)督，及時(shí)的發(fā)現(xiàn)控制性詳細(xì)規(guī)劃中的問題，不斷的改進(jìn)工作，確?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃按照一定的規(guī)章制度運(yùn)行。

2.3 增加控制性詳細(xì)規(guī)劃的群眾參與度

建立健全立法是優(yōu)化控制性詳細(xì)規(guī)劃的一個(gè)有效手段，真正的做到了使控制性詳細(xì)規(guī)劃有法可依。城鄉(xiāng)規(guī)劃法已將控制性詳細(xì)規(guī)劃納入了法制管理的軌道。其中，采用法規(guī)與控制性詳細(xì)規(guī)劃相結(jié)合是改進(jìn)控制性詳細(xì)規(guī)劃的有效手段，這種綜合方式，使法規(guī)在城市制定城市規(guī)劃管理的基礎(chǔ)上推進(jìn)法制進(jìn)程，同時(shí)確保了控制性詳細(xì)規(guī)劃的法律地位。另外，城市規(guī)劃關(guān)系到每個(gè)市民的切實(shí)利益，應(yīng)該充分調(diào)動(dòng)市民參與城市規(guī)劃的積極性和參與度，集思廣益，為城市的規(guī)劃和管理貢獻(xiàn)力量，應(yīng)大力推行各地在規(guī)劃工作中的陽(yáng)光規(guī)劃，讓規(guī)劃曬在陽(yáng)光下，讓公眾監(jiān)督管理。綜上所述，編制、立法和實(shí)施管理是實(shí)現(xiàn)控制性詳細(xì)規(guī)劃目標(biāo)的有效手段，在城市的規(guī)劃管理中，必須綜合運(yùn)用規(guī)劃編制、立法推進(jìn)實(shí)施管理質(zhì)量，真正的發(fā)揮控制性詳細(xì)規(guī)劃的指導(dǎo)作用。

3.結(jié)束語(yǔ)

總之，控制性詳細(xì)規(guī)劃是城市規(guī)劃和管理的重要依據(jù)，各個(gè)城市需要提高控制性詳細(xì)規(guī)劃的認(rèn)識(shí)，并通過各方面的努力，提高城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制水平，為促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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