淺談如何做好舊城改造綜合防災減災規劃

貴州茅臺酒廠（集團）有限責任公司規劃建設處 貴州仁懷 564501

摘要：舊城改造建設是現代城市規劃建設的重要組成部分，近年來由于舊城改造時對防災減災力度重視不夠、設施不齊、配套跟不上等問題，造成了西江苗寨火災、香格里拉火災、麗江火災、鳳凰水災、地質災害、洪災等案例頻發，因此，舊城改造防災減災規劃不可忽視。本文結合近年的工作經驗，就舊城改造中的綜合防災減災規劃問題做了初步探討，并提出了自己的見解，以供同行參考。

關鍵詞：舊城改造；規劃；綜合防災減災

隨著我國經濟的迅猛發展，城市化水平不斷提高，可開發的建筑用地隨之日益減少，而城中村由于使用年限長、外觀破舊，嚴重影響城市面貌。因此，舊城改造成為目前發展的大勢所趨。然而，近年來政府對舊城改造工作的忽略或重視力度不夠或者方法欠妥，導致了舊城應對各種自然災害的能力不足，給人民生命和財產造成了重大損失。因此，如何做好舊城改造綜合防災減災規劃，把損失降到最小，是目前相關部門及工作者的重要課題，是城市規劃與管理的主要工作之一。

1、我國城市綜合防災減災規劃現狀探討

在管理層面上，建國以來，我國逐步形成的災害管理體制是在政府的統一領導下，分類別、分部門的單一管理模式，缺乏穩定統一的防災與應急指揮機構，面對城市災害的群發性時，各個職能部門往往無法很好協調。在過去幾十年政府和民眾與災害進行斗爭的歷程中，傳統的災害管理模式曾發揮過不可低估的重要作用。但也存在一些不足，影響了國家在防災減災方面投入的有效性和合理性。

立法方面，20世紀80年代后期逐步地頒布了《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國消防法》等法規，各部門也相繼頒布了一系列部門規章，初步確定了綜合防災減災的法律依據，提升了我國災害管理的法制化水平。但缺少綜合防災減災的根本法規，不能滿足綜合防災減災的制度需求。

在城市總體規劃方面，一些經濟發達的城市在規劃中做過專項的抗震防災、防洪、消防、地質災害、城市人防等規劃，多數中小城市則未做過防災減災規劃。在城市總體規劃中的防災規劃歸納為“地震、火災、洪水、風災、地質破壞”。因此，城市防災減災規劃的編制缺乏一個統一的編制規范，還不能達到綜合防災減災的目的。

另外，我國城市防災減災規劃和城市總體規劃結合不夠緊密，有時甚至產生矛盾，規劃的時效性和可操作性也需要提高。

2、舊城改造中綜合防災減災規劃的編制與措施分析

綜合防災減災規劃與舊城改造規劃均屬于城市總體規劃的范疇，舊城改造規劃其目的是為城市總體規劃順利實施提供防災減災方面的技術保障與制度保障。

2.1舊城改造中綜合防災減災規劃的編制

舊城改造綜合防災減災規劃的編制過程可劃分為以下幾個階段：2.1.1 災害識別與調查

成立規劃編制工作組，訪問場地和踏勘改造區域環境，準備基本底圖，分析區域與城市的相關性，城市交通條件，城市避難場所的布局，現有的基礎設施，城市危險品儲藏設施布局，環境污染源布局，城市防災管理制度，現有的法規框架、政策，影響城市經濟條件，編制規劃的費用等問題，完成城市防災能力評估報告并構建城市綜合防災規劃的總體目標體系，總結前期的工作，劃定下一階段的工作范圍。

2.1.2 進行風險評估

首先，對改造區域及整個城市進行災害事件統計，并根據災害類型、發生的可能性強度、潛在的影響等因素分別對各災種進行打分，然后綜合評估分析各個災種總分的情況并確定規劃需要考慮的災害種類。分析每種災害的風險，進行風險評估因子的確定（重大性、延遲性、破壞性、影響區域、頻率、可能性、易損性、社區優先性）。根據評估因子對各個災種進行評分，劃分風險等級。然后把各災種按照分值高低進行排序，從而得出高中低風險程度的災害類別。根據不同災害的不同風險等級制定不同的對策，以增加對策的針對性，節省防災工程投資，提高經濟性。

其次，與相關部門進行協作，預測城市及改造區域10年、20年、50 年以內可能發生的災害的種類、地點、規模和等級，以作為制定規劃對策的參考依據，使綜合防災規劃能對災害進行有效預測和進行應急救援。

2.1.3財產易損性分析

首先，確定改造區域內的人口和建筑物的數量及估算的建筑物價值。盡量把改造區域內的財產類型和財產價值及人口分布詳細化、清單化，可以利用數據庫的形式編輯。對于改造區域的財產估值，以城市總體規劃為準。

具體分析包括以下幾個方面內容。

1）城市生命線系統，例如：城市燃氣管線、供水系統、供電系統、通信網絡及交通干線等。

2）城市重大危險源，例如：危險化學品倉庫，大型石油天然氣儲罐以及生產易燃、易爆、有毒、有腐蝕性、有放射性物質的工廠等。

3）高危設施，這類設施有可能以某種自然災害為誘因，產生后果極為嚴重的二次災害，如大壩等。

4）減災設施，這類設施對生命及財產負責，并在災害發生后能防止損失進一步擴大，如醫院、消防站和避難中心等。

2.1.4制定改造規劃目標與確定減災措施

綜合減災規劃目標包括減災總體目標和針對具體災害的減災具體目標，減災目標的制定要與城市總體規劃相協調，要考慮到城市當前的經濟發展水平和今后的經濟發展目標，綜合防災減災規劃的總體目標需切實減輕災害損失，保障人民群眾的生命財產安全，保障區域經濟、社會事業發展。

舊城改造規劃減災措施包括工程性措施和非工程性措施，可以分為：①預防類；②保護財產類；③公共教育和培訓類；④環境生態資源保護類；⑤應急管理類；⑥減災工程類等。規劃步驟為：首先初步確定各單災種的規劃措施；其次對規劃措施進行投資經濟性評估、生態環境影響評估、歷史文化遺產保護影響評估等；再次確定各單災種規劃措施的優先性，制定各個防災計劃項目的實施與管理措施。城市綜合防災規劃的規劃對策，還包括防災工程設施的改進、防災法令的加強、新規章的制定、專業防災隊伍的建立、金融保障措施的完善、技術信息網絡的建立、防災專家系統的建立以及公眾防災教育與培訓等。

2.1.5綜合防災規劃的實施

首先，在規劃中列出的每項防災計劃都包括以下內容：計劃名稱、目標描述、費用數額、資金來源、日程安排和負責部門等，分析防災措施并根據實際情況確定防災計劃的優先次序。

其次，做好防災計劃的實施和管理，明確防災項目計劃管理機構，結合已有和潛在的資源，明確已有的或正在進行的防災計劃的實施時間框架、資金來源，城市規劃部門負責監督規劃的實施情況，進行相關資料的匯總和信息反饋，確保單個部門按計劃實施防災行動及信息反饋。

2.2舊城改造綜合防災設施建設

隨著城市展，不但現有生命線系統的規模不斷增大，而且各種新型生命線系統不斷涌現，城市軌道、磁懸浮、天然氣系統等等，相應的防災問題也越來越復雜，帶來的防災壓力也不斷提高。因此，在舊城改造中，城市防災設施的建設應從實際出發，結合現代工程技術建設阻斷燃燒帶、增設綠地系統、廣場空間、疏通消防通道與生命線工程等。

1）重視地下空間、綠地系統、廣場空間、疏通消防通道、快速通道等設施的建設，這些設施對很多災害的防御能力遠遠高于其他建筑。在災情發生后，暢通的消防通道與快速通道可以為人員的疏通和撤離贏得時間；綠地系統、廣場空間、地下空間可提供人員避難和容納場所，以保障人員的生命安全。

2）生命線工程建設，道路交通系統是生命線系統的重要組成部分，是外援進入的最重要通道，它的暢通對救援工作的開展起著決定性的作用。在城市建設規劃中要通過對實際交通系統的調查，對主干道、次干道、快速道、橋梁和高速路進行統計分類，分析規劃區主要道路和橋梁的震害和可靠性，并對道路的屬性編制圖表，注重交通的規劃設計，保證生命線工程的暢通完整。另外，促使地方建立多渠道應急通信方式，保障生命線暢通，使災后傷員疏散、消防救援和救援物資的運輸可以有條不紊的開展，最大限度地減少災害帶來的損失。

3、結語

隨著我國城市化水平不斷提高，城市綜合防災減災規劃作為城市災害管理的基本依據，對于舊城改造規劃，綜合防災規劃應該更多地傾向于與城市空間相關的工程措施和政策措施，而各部門的相互協調，以提高防災的效率。因此，在舊城改造規劃中強調和推進安全社區建設，充分考慮應急救災規劃，制定相應的綜合防災減災規劃措施，編制一份可信、可行的綜合防災減災規劃對保障人民群眾的財產和生命安全有著重要的實際意義。

參考文獻：

[1]萬勇.舊城的和諧更新[M].北京：中國建設工業出版社，2006.

[2]張伊娜，王桂新.舊城改造的社會性思考[J].城市問題，2007，（7）：97-101.