天津臨海區域土地開發模式的可持續發展探討

天津財經大學在職研究生

摘要：本文對臨港經濟區土地開發模式的發展及遇到的融資等問題淺顯概述，以及對后續基礎設施建設提出建議，以供探討。

關鍵詞 臨港經濟區；圍海吹填造陸；土地開發模式；融資

天津臨港經濟區為天津濱海新區九大功能區之一，規劃200平方公里，其中北區80平方公里，南區120平方公里。規劃建成中國北方以裝備制造為主導的生態型臨港經濟區，濱海新區的重要功能區和國家循環經濟示范區，港口與工業一體化的產業集聚區。

一、土地開發模式

21世紀初，為加快天津濱海新區建設，大力發展區域經濟。決定對天津港南側區域，圍繞大沽沙航道，在海中開發建設臨港經濟區。建成后將增加73公里岸線，200平方公里土地，將鞏固天津北方航運中心及打造新型高端制造業基地。于2002年由政府主導建立了開發公司，特許開發此區域。

1、土地一級開發的流程與分工

土地一級開發，即由政府委托開發公司按照城市規劃功能、豎向標高和市政地下基礎設施配套指標等要求，對臨港經濟區區域范圍內的城市國有土地（毛地）進行統一的征地、拆遷、安置、補償，并進行市政配套設施建設，使該區域范圍內的土地達到“五通一平”的建設條件，再由政府主導土地有償出讓或轉讓的過程。

政府和開發公司各自發揮自己優勢——政府負責保證如規劃手續、一級開發立項、征地手續、項目驗收等行政審批工作的通過，而開發公司負責圍填海造陸的建設資金的籌措與投入、建設工程的組織與實施。

2、土地收益模式

區域共計劃分三期開發，其中一期收益分配模式為固定價格模式，政府將熟地出讓給企業，得到土地出讓金，然后再以協議固定價格支付開發公司的造地費用。開發公司按照每年計劃安排投融資及組織施工，完成年度任務。

二期中改為造地成本+8%固定利潤收益模式，即土地一級開發成本全部由政府支付，然后再按每年投入的成本8%利潤率支付開發公司，確保開發公司的最低收益。

三期收益模式為土地開發凈收益提成?！巴恋匾患夐_發凈收益”被定義為，“國有土地使用權出讓價款”減去“土地一級開發成本”，再減去“政府提取的各項費用”。協議為土地一級開發成本全部由政府支付，然后開發公司再對土地開發凈收益進行50%提成。

二、土地開發中的遇到的問題

1、融資方式單一

隨著今年勞務及材料成本增加，圍填海造陸土地一級開發需要大量資金投入，投入密集度高、投資規模大。雖然采取分期滾動開發模式，使得后續資金投入可以由前期項目的現金流入來補充，但即使是為啟動項目的第一期投入，動輒已往往達到十數億資金的規模，資金需求的壓力可見一斑。

區域初期主要采用的融資模式為“土地融資”，平臺公司建設土地后，部分地塊由政府出讓引進的企業，其余閑置地塊由平臺公司摘牌抵押給銀行進行融資滾動開發。經統計，截止2011年抵押融資額占全部投資額83.3%。

2、國家土地及海洋政策風險

因臨港經濟區屬于圍海造陸，土地出讓前必須辦理海域使用權證。用海方面，隨著國家海洋政策調整，管理越發嚴格，必須有實體招商引資的項目才可以辦理海域證。用地方面，2004年3月國土資源部、監察部聯合下發《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》，強化國有土地公開招拍掛出讓管理，這使得閑置無項目土地很難辦理土地使用權證。這樣大大影響了以政府投資的公司作為融資主體，以儲備土地的使用權或收益權做為抵押獲得貸款的融資模式的效率。

3、土地出讓金回流緩慢

今年國家對政府出讓土地所得收益的資金密切監管，必須設立專用賬戶，且審批手續嚴格。使得出讓資金流轉支付造地費用至開發公司需要很長周期，從土地出讓到資金回流，一般在1年多時間，影響了資金使用效率。據統計，截止2010年底，土地出讓總面積為12.14平方公里，土地使用權出讓金協議總額應為59.2億元，實際到賬為32.1億，實際到賬率僅為54.2%。

4、價格倒掛及稅收瓶頸

由于產業鏈需要，且為形成產業集群效應，往往會對特大型企業招商進行優惠，部分出讓的工業地塊會出現價格倒掛現象，即土地出讓收益低于造地成本。資金缺口只能由政府稅收財政進行補貼。因臨港經濟區為工業新區，稅收以實體工業為主，開發初期政府財政薄弱。且招商引資企業購地-建設-投產等周期長，在不受經濟環境影響前提下，達到預期稅收一般要5年時間，政府初期稅收乏力。

綜合以上原因，使得原本單一的土地融資模式獲得銀行貸款越發困難，而加之其他途徑的資金回流緩慢，造成圍海造陸的資金缺口逐步加大，開發陷入瓶頸時期。

三、對在土地一級開發中遇到問題建議及看法

1、增強平臺開發公司的融資能力，創新融資方式。

首先、借助國內外政策性銀行貸款。從實踐經驗看，基礎設施建設可以運用國內政策性銀行貸款和國外政府貸款以及國際金融機構貸款。通過向世界銀行、亞洲開發銀行等國際金融機構貸款以及外國政府如德國、日本等國家的貸款對特定項目進行建設。其次，進行債券融資。對于土地一級開發，具有固定利率的長期債券是最適合的融資模式。一般多以經營性基礎設施項目來打包發行債券。最后，開展資產證券化，是將能夠產生可預見的、穩定的現金凈流量的非流動性資產，通過一定的法律和融資結構安排，對資產中的風險和收益要素進行分離和重組，進而轉換成在金融市場上可以出售和流通的證券的過程。這種融資方式是由原始權益人將其特定資產產生的、未來一定時期內穩定的可預期收入轉讓給專業公司（SPC），由專業公司將這部分可預期的收入證券化后，在國際或國內資本市場上進行融資。

2、嚴謹制定開發計劃，做到有的放矢，適度超前開發。

因圍海造陸開發性質，其形成可建設用地周期較傳統土地開發要長很多。為確保招商項目能夠簽約后及時建設投產，就應提前造陸并預留空地。為此應在逐年統計分析近5年招商項目及土地需求情況的基礎上，確定詳細年度造陸規模。并結合招商項目跟蹤情況，有目的的選位置開發造陸，保證逐年所預留空地規模一定。這樣既節省了開發所需資金，也減少了融資的財務成本，大幅提高資金使用效率。政府還可結合每年經濟形勢研究，適度調整下年度預留空地規模，確保適度超前開發。

3、引進多種項目融資開發模式

在大力打造平臺開發公司的同時，也可以引進其他民營資本及海外資金等第三方資金進入基礎建設開發。隨著BOT等項目融資開發模式的出現，填充了基礎設施建設資金需求。

BOT模式即為建設-經營-轉讓。是私營企業參與基礎設施建設，向社會提供公共服務的一種方式。指政府部門就某個基礎設施項目與私人企業（項目公司）簽訂特許權協議，授予簽約方的私人企業來承擔該項目的投資、融資、建設和維護，在協議規定的特許期限內，這個私人企業向設施使用者收取適當的費用，由此來回收項目的投融資，建造和經營維護成本并獲取合理回報。

TOT模式。即移交-----經營------移交。近些年來，tot是國際上較為流行的一種項目融資方式。它是指政府部門將已建設完成的項目的一定期限的產權和經營權，有償轉讓給投資人，由其進行運營管理；投資人在此時間內通過經營收回全部投資和回報，并在期滿之后，再交還給政府部門的一種融資方式。

四、結語

針對新興經濟區開發，尤其圍海造陸而成的新區，因投資風險巨大，初期必須由政府主導投資。適度運用“土地財政+融資平臺貸款”模式，小規模逐步滾動開發，控制地方平臺債務風險。區域開發至初具規模，并起到集聚效應后，可由政府主導改為“財政誘導+金融跟進”模式。包括土地一級開發及城市基礎設施，均應積極引進城市公用基金、BOT、PFI等多種融資方式，以及民營資本、外商、私人和機構投資等多元化投資主體參與建設。政府應探索新的財稅體制，改變主要以土地出讓金模式的“土地財政”，培育具有良好長期穩定的財政收入來源，完善市場經濟機制，推動經濟資源優化配置，誘導區域經濟建設繁榮發展。

參考文獻：

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[2] 楊國榮，張軍.城市基礎設施建設的融資渠道選擇研究[J].重慶大學學報（哲學社會科學版），2005，（4）.

作者簡介：

任燚（1982-），男，天津臨港工業區建設開發有限責任公司工程部部長，中級工程師，從事土地開發建設，天津財經大學在職研究生在讀。