財(cái)稅管理改革對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的影響研究

摘 要：應(yīng)對(duì)環(huán)境污染、氣候變暖與能源緊張等問題的挑戰(zhàn)根本措施是開展循環(huán)發(fā)展，循環(huán)發(fā)展離不開經(jīng)濟(jì)政策支持，尤其是循環(huán)財(cái)政與稅收政策。

關(guān)鍵詞：循環(huán)經(jīng)濟(jì)；循環(huán)財(cái)政；循環(huán)稅收；深化改革；

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-3520（2014）-08-00-02

目前，世界各國(guó)為克服環(huán)境污染、氣候變暖與能源緊張等問題致力于循環(huán)發(fā)展。 “十二五”規(guī)劃中將循環(huán)發(fā)展列為一篇，并明確循環(huán)發(fā)展要加強(qiáng)財(cái)稅等政策支持，不斷完善環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策，這足以表明進(jìn)一步完善財(cái)稅政策對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要性。

一、循環(huán)經(jīng)濟(jì)概述

“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”最早提出是從環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，而讓這一概念在全球范圍內(nèi)具有影響力是2008年10月和12月聯(lián)合國(guó)環(huán)境署發(fā)起的在全球開展“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”和“循環(huán)新政”的倡議。倡議認(rèn)為循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種新的發(fā)展模式，循環(huán)投資會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)的綠化不是增長(zhǎng)的負(fù)擔(dān)，而是增長(zhǎng)的引擎，并號(hào)召各國(guó)政府盡快將循環(huán)理念納入到本國(guó)經(jīng)濟(jì)政策中去。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)是當(dāng)代中國(guó)發(fā)展的重要實(shí)踐。2009年8月的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)；2009年9月22日胡錦濤主席在聯(lián)合國(guó)氣候變化峰會(huì)上強(qiáng)調(diào)“大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，積極發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)”，豐富了科學(xué)發(fā)展觀。2009年8月全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》寫入了“要立足國(guó)情發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)”，將循環(huán)經(jīng)濟(jì)納入到立法文件中。新出臺(tái)的“十二五”規(guī)劃對(duì)循環(huán)發(fā)展進(jìn)行了完整的闡述，明確了循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)容。

盡管循環(huán)經(jīng)濟(jì)還沒有統(tǒng)一的概念，但都認(rèn)可循環(huán)經(jīng)濟(jì)是將環(huán)境、資源納入到生產(chǎn)要素，并充分體現(xiàn)自然資源價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)；是將循環(huán)注入生產(chǎn)方式及與之相適應(yīng)的生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)關(guān)系的市場(chǎng)化和生態(tài)化有機(jī)結(jié)合的經(jīng)濟(jì)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)本身不是一個(gè)新事物，但聯(lián)合國(guó)環(huán)境署能在能源與氣候等多重危機(jī)背景下系統(tǒng)地提出，具有時(shí)機(jī)的恰當(dāng)性。其政治影響力已經(jīng)開始成為全球環(huán)境與發(fā)展領(lǐng)域的新潮流。

二、循環(huán)經(jīng)濟(jì)對(duì)財(cái)稅政策的需求

循環(huán)經(jīng)濟(jì)是遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律與生態(tài)規(guī)律的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，其調(diào)控機(jī)制仍然是市場(chǎng)機(jī)制，自然會(huì)產(chǎn)生“市場(chǎng)失靈”。“市場(chǎng)失靈”的原因是環(huán)境資源的外部性，其表現(xiàn)是環(huán)境資源開發(fā)的外部成本沒有納入到私人成本中去導(dǎo)致了信號(hào)失真和因環(huán)境資源保護(hù)所產(chǎn)生的外部效益被他人無償享用導(dǎo)致“搭便車”。根據(jù)外部性理論，解決外部性問題要通過政策干預(yù)將外部性問題內(nèi)部化。這種為矯正環(huán)境資源市場(chǎng)配置失靈的經(jīng)濟(jì)政策，是循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策。循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策是通過內(nèi)部化外部收益或補(bǔ)償外部成本，激勵(lì)市場(chǎng)主體持續(xù)地提供正外部性或減少負(fù)外部性，來實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的有效配置和確保環(huán)境污染最優(yōu)水平。

從國(guó)外實(shí)踐來看，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家重視運(yùn)用政策工具發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，特別是財(cái)稅政策。在歐洲，瑞典和德國(guó)較早地進(jìn)行了循環(huán)財(cái)稅改革。如瑞典1991年開征硫稅后，每年二氧化硫排放量降低1.9萬噸；德國(guó)于1998年在波恩制訂了“循環(huán)規(guī)劃”，在國(guó)內(nèi)工業(yè)經(jīng)濟(jì)界和金融投資中將生態(tài)稅引進(jìn)產(chǎn)品稅制。法國(guó)從2000年將多種新設(shè)的包括空氣污染類、噪音類、垃圾廢油處理類的環(huán)境稅組合在一起征收普通消費(fèi)稅。美國(guó)則通過稅收減免來激發(fā)民眾的環(huán)境保護(hù)熱情，如《2003年能源稅收激勵(lì)法案》對(duì)使用再生能源給予稅收減免進(jìn)行了規(guī)定。日本政府強(qiáng)調(diào)實(shí)施循環(huán)財(cái)政進(jìn)行扶持，如對(duì)中小企業(yè)有關(guān)環(huán)境技術(shù)開發(fā)項(xiàng)目給予占其研發(fā)費(fèi)用的1/2左右補(bǔ)貼。韓國(guó)政府為循環(huán)中小企業(yè)實(shí)施稅收減免，并對(duì)民間資本循環(huán)存款免征利息所得稅。

我國(guó)在推動(dòng)循環(huán)發(fā)展方面，作出了積極努力。如：實(shí)施節(jié)能減排行動(dòng)和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)；加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償制度；征收資源稅和排污費(fèi)。但另一方面，現(xiàn)行政策還不能完全適應(yīng)循環(huán)發(fā)展的需要。如：（1）對(duì)循環(huán)發(fā)展認(rèn)識(shí)不足，過分強(qiáng)調(diào)GDP作用，缺乏系統(tǒng)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系，政策工具單一。（2）對(duì)循環(huán)發(fā)展的財(cái)政投入不足，沒有建立獨(dú)立的循環(huán)發(fā)展專項(xiàng)資金，財(cái)政投入零散化，效果差。（3）現(xiàn)行稅制循環(huán)程度不高。現(xiàn)行稅制中大部分稅種要素的確定未從“循環(huán)”角度考慮，與國(guó)際上已經(jīng)建立起來的循環(huán)財(cái)稅制度有很大差距。

三、財(cái)稅政策深化改革的主要方向

（一）建立“綠色GDP”核算體系

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，需要一套全面覆蓋環(huán)境資源經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，能將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一起來，并對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。綠色GDP就是一套能反映這樣要求的核算體系。其含義是扣除經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中投入的環(huán)境生態(tài)成本后的國(guó)內(nèi)總產(chǎn)值。我國(guó)在2004年對(duì)多省市進(jìn)行了綠色GDP試點(diǎn)，后因各種原因沒有繼續(xù)。綠色GDP推行遭遇擱置，并不說明這個(gè)核算體系不科學(xué)，只是時(shí)機(jī)與條件不成熟，思想認(rèn)識(shí)與配套政策不到位。近年來，隨著能源危機(jī)與氣候變暖的新挑戰(zhàn)，“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”、“低碳經(jīng)濟(jì)”等可持續(xù)發(fā)展模式進(jìn)入實(shí)踐。

（二）完善循環(huán)補(bǔ)貼政策

由于我國(guó)過去的補(bǔ)貼大多沒有和環(huán)境資源保護(hù)掛鉤，有的甚至起了負(fù)作用，所以，完善補(bǔ)貼政策要避免扭曲市場(chǎng)機(jī)制，突出循環(huán)，提高補(bǔ)貼效率。主要措施有：一是優(yōu)化循環(huán)補(bǔ)貼的領(lǐng)域。財(cái)政補(bǔ)貼要引導(dǎo)、鼓勵(lì)更多的市場(chǎng)主體參與到循環(huán)生產(chǎn)中來。如：生產(chǎn)和開發(fā)循環(huán)產(chǎn)品、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、加快循環(huán)技術(shù)的開發(fā)、循環(huán)農(nóng)業(yè)等。二是鼓勵(lì)循環(huán)消費(fèi)，提升循環(huán)消費(fèi)理念，促進(jìn)消費(fèi)者使用節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品。如循環(huán)建筑、循環(huán)交通、循環(huán)電器等消費(fèi)品。三是完善補(bǔ)貼措施，制定合理的補(bǔ)貼方案。對(duì)有利于環(huán)境與資源保護(hù)正的外部性活動(dòng)，要加大補(bǔ)貼力度，擴(kuò)大受益對(duì)象范圍，讓更多的市場(chǎng)主體都能享受到政策支持。

（三）構(gòu)建循環(huán)稅收體系

稅收手段是常被看作對(duì)環(huán)境與自然資源政策最有效的一種工具，其理論根據(jù)是庇古稅，稅收額應(yīng)是在最優(yōu)污染水平下的邊際損失。一是開征環(huán)境保護(hù)稅。環(huán)境保護(hù)稅也被稱為生態(tài)稅、循環(huán)稅，是對(duì)污染（或排放）物質(zhì)的控制征收的一種稅，它不是一個(gè)獨(dú)立稅種，國(guó)外主要包括二氧化硫稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅、垃圾稅等多個(gè)稅種。環(huán)境稅在本質(zhì)上是按照“誰污染，誰繳稅”的原則，把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會(huì)成本，內(nèi)化到生產(chǎn)成本和市場(chǎng)價(jià)格中去，再通過市場(chǎng)機(jī)制來分配環(huán)境資源，既有利于節(jié)能減排，又可以增加財(cái)政收入。開征環(huán)境稅將成為我國(guó)保護(hù)環(huán)境和資源的有力手段，是改善我國(guó)環(huán)境治理的必然選擇。二是完善現(xiàn)有稅種的綠化。環(huán)境稅收體系的完善還有賴于對(duì)現(xiàn)行稅種的“綠化”，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)目前新一輪的稅收制度改革，將環(huán)境因素納入已有稅收體系中，提高現(xiàn)行稅種的綠化程度。首先是在實(shí)施循環(huán)稅收過程中，設(shè)計(jì)綜合的環(huán)境稅收體系；對(duì)稅種、稅率、稅收減免以及征收時(shí)機(jī)選擇進(jìn)行全面考量，做到既保護(hù)環(huán)境又不影響可持續(xù)發(fā)展。其次是對(duì)現(xiàn)有稅收體系的綠化應(yīng)當(dāng)著重從資源稅、消費(fèi)稅和增值稅開始，特別是加快資源稅的改革。對(duì)資源稅的改革應(yīng)當(dāng)從礦產(chǎn)資源入手，擴(kuò)大征稅資源范圍，提高征收稅率、實(shí)行差別稅率，并且把水資源和森林資源的保護(hù)也納入到稅收調(diào)整的范圍。最后，是稅收綠化中要不加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。在開征環(huán)境稅后，應(yīng)及時(shí)將企業(yè)繳納的大多數(shù)環(huán)保方面的收費(fèi)并入環(huán)境保護(hù)稅一并征收，以避免重復(fù)征收。

（四）要嚴(yán)格財(cái)稅執(zhí)法。嚴(yán)格財(cái)稅執(zhí)法，也就是要依法理財(cái)治稅。我國(guó)財(cái)政支出能不能真正做到依法理財(cái)至關(guān)重要。關(guān)鍵在于治理財(cái)政支出的相當(dāng)部分不按照預(yù)算辦事即不依法辦事的問題，解決分散掌握在相關(guān)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)成員手中的財(cái)稅收支權(quán)。要求我們的政府收支預(yù)算必須做到透明和細(xì)化。嚴(yán)格經(jīng)過各級(jí)人大通過的政府收支預(yù)算必須按法、按預(yù)算依法理財(cái)。

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