人民代表大會制度的憲政基礎

摘 要：隨著學界對憲政的認識回歸理性，憲政作為一種治國的理念，需要我國特定的政治環境與“西方憲政”理念的合理承接，這種承接應該綜合考慮我國的歷史文化因子。關于我國的人民代表大會制度的“憲政”的理解，筆者試圖從權力的“監督”和“制衡”兩個角度，結合理論和實踐進行論證。

關鍵詞：人民代表大會制度；憲政；

中圖分類號：D0 文獻標識碼：A 文章編號：1674-3520（2014）-08-00-01

一、西方憲政價值

任何制度歸根到原點是對人性的思考與限制，制度的內在衍生力也在于對人性合理的褒貶與控制，制度是一種關于“人性”最低層次、可預期的疏導。憲政制度也不例外。對“憲政”制度的了解可以回歸到人性的初始心態，是一場關于“人性惡”還是“人性善”的辯駁。在西方社會，對“人性”的假設是“惡”，我們在提到西方“憲政”似乎總與自由、民主、法治、共和等價值理念聯系到一起，很少會聯想到富強、發展等積極性、主動性的詞語，更多縈繞在心頭的是對政府的不信任，以及對如何控制權力、保障人權的思索。西方“憲政”是一種國家契約式的對公權力與私權力憲法規定，是一種不同性質權力據其內在張力之間而進行的一場政治博弈。

憲政的價值是防御性的，以期實現個人的權利目標，對憲政的初期預期可能存在著千差萬別，但是回歸到本質就是關于如何“限權”、“控權”的初始愿望。因此，不同的國家孕育了不同的憲政實施模式：英國形成了議會主導憲政模式；美國產生了司法主導憲政模式；法國孕育了行政主導憲政模式。而對于這些不同模式的選擇的原因，筆者認為是基于本國的政治文化生態環境。嫁接無用，只所謂東施效顰，邯鄲學步，例如，二戰以來拉丁美洲的很多國家曾效仿美國形成了立法、司法、行政三權分立的憲政模式，但是脆弱的民主制在當時卻帶來了災難性的后果，我們卻很難解釋后來的阿根廷、智利軍人政府與經濟騰飛之間的關系。

因此，對憲政的理解我們應該重新回歸理性，回歸不同國家本土傳統文化（憲政的非正式制度）的根基。對憲政模式的極端選擇、嫁接莫過于也是另一種形式的專制，違背了憲政“保護個人權利”和“為如果多數派當政便會實施的某些政治變革設置障礙”的初衷。

二、憲政與人民代表大會制度

權力有“制約”和“監督”兩種運作方式，有學者認為制約含有“約束、束縛、限制、牽制、制止等多層意義”①。“制約”是個涉及至少兩個不同性質的主體的權力的雙向運動，尋求的是“主體”之間的相互牽制，這種牽制是可行的、切實的。“監督”在方向上是監督者對被監督者的單方行為，監督的主體可以是受監督對象產生機關、可以是受監督者上級機關、也可以是社會大眾與新聞輿論。人民代表大會制度與憲政的關系，即制度如何踐行憲政“有限權力”的內在要求。

從理論層面講，我國的人民代表大會制度建立在“議行合一”理念設計之下，是一種立法權和行政權由最高國家權力機關產生，結合了人民主權的理念，由全國人民代表大會掌管國家最高權力配置的形式。在中央層面，國務院、最高人民法院、最高人民檢察院由全國人民代表大會選舉產生，對其負責、受其監督。加之黨委監督的運作，人民代表大會制度體現的是一種權力的“監督”，而非權力的“制衡”。

憲政“限制權力”的模式，旨在讓國家的“利維坦”限制到有限的空間、進行有效的運行，我國的人大代表大會制度的理論設計體現著我國執政黨對權力分權運行的理解。近年來，中央的文件多次強調要“健全權力運行制約和監督體系”，如2012年12月，總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中指出“要健全權力運行制約和監督體系，有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。”將“制約”提到“監督”之前，筆者認為這是中央關于權力運行方式的轉變。可以說，我們在憲政之路上。

在實踐中，由于我國的政治文化和干部人事制度，長期以來，各級人大被形容為“橡皮圖章”②，形式主義嚴重。憲法規定全國人大可以罷免國務院總理、副總理、國務委員、部位部長、各委員主任等，但政府不存在全體辭職的風險，立法權對行政權的控制有限。在人事制度上，黨章規定中國共產黨掌管人事組織工作，黨委的組織部門和各級政府的人事部門在黨委的領導下完成人事安排工作，一方面使得無論是地方上的行政長官還是兩院的領導層的任命，都服從于黨委的組織，黨委控制著中國主要的政治精英的人選，人大對人事權有限。

因此，制度上的設計我們強調的是“立法權”的監督和“人民主權”價值的彰顯，實踐中人民代表大會制度的權威遭受著分化，“監督”有限，“制約”更是紙上談兵。

三、對我國憲政之路的展望

一個國家的憲政模式，與這個國家的本土文化傳統有著直接的聯系。不同的文化傳統，孕育了不同的憲政模式；中國憲政的發展歷史也證明，對西方憲政模式的簡單移植，是不可能真正建立憲政制度的。因此，當我們在選擇、構建符合中國國情的、有中國特色的憲政模式的時候，必須正視本土的文化傳統與西方的憲政文化之間存在著巨大的差異。

其次，人民代表大會制度對權力的配置的根本目的在于“人民主權”，從憲法到憲政的過渡，我們不僅僅需要的是一套能夠保證政府對人民負責、忠于憲法的制度安排，我們還需要的是包括行政文化、行政倫理在內的憲政的非正式規則，而這些只有在人民的積極參與下、在社會權力的廣泛能動中會顯示出彌足的力量，這種基于不信任而產生的訴求醍醐灌頂，對公權力而言，是彌足珍貴的民意。

參考文獻：

[1]周葉中，鄧聯繁.《政治文明的憲政維度》，時代法學，2004年第1期

[2]張千帆.《中國憲政的路徑與局限》，法學，2011年第1期

[3]王人博.《憲政之累——近代中國憲政文化的沉思》，現代法學，1997年4月

[4]吳鑫，《西方憲政史對我國憲政發展的啟示》，法制與社會，2009年2月（上）

作者簡介：廉麗珺，中央民族大學管理學院中外政治制度研究生。林喆：《權力腐敗與權力制約》，山東人民出版社，2009年，第205頁。俞可平：《中國治理評論》，中央編譯出版社，2012年4月，第33頁。