論行政權力的擴張

摘 要：政府作為全體公民委托代理的機構，應當以維護公民權利、增進公共利益為根本目標，以建立和維護社會秩序和公共生活為己任，以創造良好環境、促進社會經濟長遠發展為宏大理想。這些目標和理想的實現需要政府正確定位自身，充分發揮其職能，有效行使其權力。行政權力是政府行使職能，實現行政目標的有力手段。在現實社會生活中，行政權力發揮著非常重要的作用，在推進現代化的進程中行政權力的擴張是現實的一種需要。

關鍵詞：行政權力；政府；公共利益；擴張；

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1674-3520（2014）-09-00-02

政府在社會經濟生活中應該扮演一種怎樣的角色，什么是好的政府，行政權力的行使范圍和力度應該多大？這一直是學者們爭論不休的話題。從歷史和社會的發展來看，在最初的自由競爭的資本主義時期，資本主義經濟的發展需要廣闊的自由發展空間，以亞當斯密為代表的自由主義思想主張經濟活動應由市場機制來調配，行政權力或人為的不能干預經濟活動。在這種思想的影響下，作為一種避免不了的“惡”，政府越小越好，行政權力的行使應該被嚴格限制和約束。而隨著資本主義經濟危機的爆發以及市場失靈的出現，宣告了自由主義政府論的破產，提倡政府干預經濟的凱恩斯主義興起。資本主義國家在此種主張引導下普遍采取擴張性的經濟政策，政府的經濟職能空前強大，行政權力開始全面擴張，滲入社會生活的方方面面。但是資本主義又一次沒能像人們所期望的那樣持續發展，20世紀七八十年代，西方資本主義世界經濟發展出現滯漲現象，從而標志著以政府干預經濟為主要內容的凱恩斯主義的衰落。人們開始對政府角色定位和行政權力的行使進行了新的思考。隨著社會事務的日益繁雜和復雜程度不斷提高，需要政府對社會進行有效的管理，而此時行政權力的行使不只是簡單的范圍和領域的擴張，而更應該在能力的提升和行使的有效性方面做出努力。只有這樣才能適應現實社會的需要和推動社會向前邁進。

一、行政權力與社會

根據委托代理理論的觀點，國家權力是人民讓渡出來的一種公共權力，目的是更好地維護公民權利和公共利益。行政權力是國家權力的一種，因而行政權力的行使也應該以公共利益為根本目標。按照三權分立的學說，國家權力分為立法權、行政權和司法權，而行政權是其中最活躍的，最富有滲透性的權力。行政權力也就是行政主體——政府管理社會公共事務和內部事務所享有的合法資格和相應的國家強制力和約束力。它作為國家權力的一個組成部分，主要是對政治、經濟、社會、外交、安全事務等方面的管理權力以及制定行政法規、條例的行政立法權力、執行憲法和法律的執法權力。由此可見行政權力的行使范圍非常廣泛，幾乎涉及到社會的方方面面，只要是政府所管理的范圍就必然會有行政權力運行的軌跡。自從國家產生以來，行政權力就一直最直接地作用于社會各個領域、各種社會組織和社會成員，國家對社會的統治和管理最常用的是行政手段，只有在行政權力行使失敗之時才會訴諸法律或暴力等其他手段。因而行政權力對社會和人們的影響幾乎無所不在，無時不在，是跟人們息息相關的和接觸最頻繁的一種權力。根據古德諾的政治行政二分法，政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行。行政權力是一種執行權，是對國家意志和人民意志的執行和貫徹實施，以實現維護公民權利和公共利益的目的。在現實社會中，行政權力的行使和運行都始終按照一定方式和程序在進行，對社會發展起著至關重要的作用。

特別是隨著經濟的高速發展，科技的日新月異和全球化趨勢的不斷加強，社會事務不斷增加和日趨復雜，更需要政府有效行使其權力，對社會進行良好的管理。隨著國家對社會事務的日益全面的滲透，行政權力也滲透到了社會的每一個角落，甚至在一些不受國家權力控制的領域，也存在某種形式的行政權力（至少是類似于行政權力的權力）。從歷史上來看，行政權力一經產生，就一直在不斷發展變化之中，經歷著一個不斷擴張與壓縮的過程。

二、行政權力在現實運行中的擴張

在自由資本主義發展時期，市場在社會資源配置中起著絕對性的作用，政府的作用極其有限。隨著“市場失靈”的出現，為了解救社會經濟生活混亂局面，主張政府干預經濟的凱恩斯主義興起，從此開啟了行政權力進入社會方方面面的大門。特別是隨著西方的急劇現代化，各種社會事務日益增多和復雜，作為社會管理者的政府有必要行使其權力以維持良好的社會秩序和保障社會經濟的良好發展。從歷史上來看，西方國家的政府在制定各種經濟政策，優化資源配置以彌補市場的不足方面發揮著重要的作用。而這些政策要想達到預期目標，必須通過行政權力的行使和運行才能夠有所作為。行政權力也就全面擴張了。但是，隨著發達資本主義國家進入后工業化時代，公民的民主意識不斷提高，公民社會的發展日趨成熟。引發了人們對政府行為和作用范圍新的思考，許多人主張限制政府權力和行使范圍，給予社會更多的自治權。在資本主義發展的不同時期，政府角色的定位都有所不同。這表明政府在社會發展中應該發揮什么樣的角色和作用，采取什么樣的方式進行管理不是任意而為，而應根據當時社會發展的需要來確定。時代創造角色，只有在時代呼喚下產生的角色才能夠推動時代前進的步伐。

政府作為社會管理和服務的的主體，履行管理以及治理社會的職能是通過行使行政權力來實現的。推動社會和經濟的發展離不開政府的積極作用。當前我國正處在努力實現現代化的進程中，隨著社會轉型的不斷深入，社會事務和社會矛盾不斷增多與日趨復雜，加之利益的多元化需要政府充分發揮其職能，而作為實現政府職能重要手段的行政權力的擴張是不可避免的。權力具有天然的擴張性，正如孟德斯鳩所言“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”美國學者格爾哈斯·倫斯基也說過：“權力有作惡的濫用的自然本性，這一原則由西方人士所信奉，最遲同文字、文明一樣古老?！毙姓嗔κ菍乙庵镜膱绦校鳛橐环N執行性的權力，是通過直接影響和作用于社會組織和公民來實現其目標和價值的。其作用方式往往都是強制性的，它是一股主動性實踐性力量，而這種力量在憲法和法律“羽翼”的保護下并以強大的國家機器作為其后盾，其擴張之勢不可避免。其實，行政權力的擴張很多時候也是一種現實的需要。經濟的發展，社會事務的增多，人民利益需求的多元化等等，都要求政府充分發揮其職能，有效行使其權力。因而，行政權力的內在擴張性不僅有著其法律依據和國家機器的保障，更有著現實因素的推動。

三、行政權力擴張及其社會效用分析

行政權力作為一種實踐性的力量，在其運行過程中必然會對權力客體產生一定的影響和作用，會產生一定的社會效用。效用是個經濟學概念，效用是用來衡量消費者從一組商品和服務之中獲得的幸?；蛘邼M足的尺度。行政權力的社會效用，即在行政權力運行過程中，權力客體對權力運行產生的結果以及從結果中獲得的滿足和認同程度。社會所需要的是行政權力帶來的積極健康的作用，即以公共利益為目標而產生的社會效用。然而大量的事實表明，任何期望行政權力能夠被正確有效行使的愿景都是不切實際的。公共選擇理論認為，政府不僅是公共利益的代表，內在地具有公利性的典型特征，而且也是自身利益的使者，從而必然地具有自利性的利益驅動。因而，從行政權力行使的初衷來看，行政權力的行使以及擴張必然是為了實現某種利益（無論是公共利益還是私人利益）。以謀求公共利益，實現行政目標為初衷的行政權力的擴張是行政權力的自然擴張，也可稱之為行政權力的良性擴張，這種擴張是由于政府公共管理的需要，為行政權力正效用的體現；反之，以私人利益為目的或初衷的行政權力的擴張是為行政權力的惡性擴張。從行政權力的配置和運行來看，政府作為行政權力的主體是一種抽象意義上的概念，而在現實中行政權力的行使具體落實在政府公務人員身上。當行政人員偏離公共利益和行政目標，為謀求個人利益或小集團利益而濫用權力時的權力膨脹即為行政權力的惡性擴張，有學者稱之為行政權力的異化。此種行為不僅是行政人員自身的腐化墮落而且會給國家和社會帶來危害，為行政權力的副效用。

四、推進行政權力的有效行使

行政權力作為政府實現其價值目標的重要手段一直伴隨著政府的產生而常在，而且其作用方式無處不在，無時不在。推進行政權力的有效行使才能夠充分發揮政府職能以實現行政目標，促進社會經濟健康持續發展。在推進行政權力有效運行的同時還應規避行政權力的惡性膨脹。

（1）堅持公共利益為核心價值目標。根據委托代理理論的觀點，政府是全體公民權利的一種讓渡而組成的公共機構，目的是為了更好地維護公民權利和公共利益。政府的公共性決定了其追求公共價值目標的取向，政府職能的履行，履行職能的行為方式，以及行政權力的行使等等，其最終目標都是公共利益的實現。但由于“經濟人”的特性，政府及其行政人員又會追求其私人利益，在行使行政權力的過程中，以權謀私，權力腐化的情形屢見不鮮。因此，行政權力主體必須恪守公共利益為權力行使的出發點和落腳點，樹立公共利益觀念，才能杜絕私利觀的擴大和超越行為道德的底線。

（2）完善行政權力運行機制。權力運行機制是關于權力運作和行使的一套具體程序和基本制度安排。權力運行程序有漏洞才會給以權謀私者以可乘之機，完善的權力運行機制是保證權力有效運行的基礎。首先，在科學界定政府職能和權限的基礎上，按照賦予的職能對行政權力進行科學配置。按照權力制衡原則，對權力進行適當的分解，特別是對行使權力的重要部位和關鍵環節，必須實行分權。同時在權力構架上形成結構制衡，防止因權力過分集中而產生權力腐敗。一是縱向制衡，適當劃分上下級權力，彼此限制對方越軌行使職權；二是橫向制衡，即對同級權力適當分解使其相互制約。其次，規范權力的運行程序，保證權力依法運行。對行政權力運行方式做出明確、具體、嚴密的設定，充分體現規范性和可操作性。規范嚴密的程序可有效防止權力行使的主觀性隨意性，保證行政權力的依法行使和運行。最后，建立立體的權力監督機制。權力腐敗的一個重要原因是權力的運行沒有得到有效的監督，缺乏監督的權力在具有“經濟人”特性的權力行使者手中會像決堤之水一樣泛濫而不可收拾。因此，應建立包括立法監督、司法監督、行政監察、社會監督在內的全方位多層次的立體監督模式，保證行政權力正確有效行使和運行。

無論是作為“守夜人”、“劃槳者”還是“掌舵者”，政府角色的合理定位都應該是適應現實社會的需要，或者可以說是時代創造角色。能夠根據現實社會的變化和需要發揮相應的職能，行使相對應的權力的政府才是好的政府。在國家實現現代化進程中，社會的發展需要政府積極作為與努力，此時行政權力的擴張適應了現實需要，推進了社會的發展。然而，當政府的干預成為社會發展的一種阻力時，政府應該重新定位自身的角色，此時社會需要的是政府行政能力和行政權力社會效用的提升，而不是行政權力的無休止擴張。

參考文獻：

[1]陳炳水.當代政府行政權力的理性思考[J].上海社會科學院學術季刊，2001 （1）

[2]王飛.對行政權力社會效用問題的思考[J].內蒙古農業大學學報，2010（2）

[3]王學輝，宋玉波.行政權研究[M].北京：中國檢察出版社，2002

[4]格爾哈斯·倫斯基.權力與特權[M].杭州：浙江人民出版社，1998

[5]歷以寧.西方經濟學[M].北京：高等教育出版社，2000

[6]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：商務印書館，1961