深化行政執法體制改革的路徑探析

摘 "要：黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“推進法治中國建設”，同時把“深化行政執法體制改革”作為建設法治中國的一項重要任務。依法治國的基礎是依法行政，推進法治國家建設，必須深化行政執法體制改革，規范行政執法權的運行。因此，研究深化行政執法體制改革的相關問題，對全面提升依法行政水平，推進法治中國建設的意義是重大的。

關鍵詞：行政執法體制;問題探析;路徑選擇;

中圖分類號：D922.1 " " "文獻標識碼：A " " "文章編號：1674-3520（2014）-11-00-02

一、現階段我國行政執法體制存在的問題探析

（一）行政立法不規范

1、立法空白。在行政組織立法方面僅有三部法律;在行政行為立法方面，我國僅對行政處罰、行政許可、行政強制等行為作出統一規范，對于其他行政行為沒有立法;在行政程序方面缺乏統一的《行政程序法》。

2、立法沖突。長期以來，由于我國立法權分層次行使，導致一些行政法規、部門規章與法律不相銜接甚至互相矛盾。同時，目前我國存在部門利益化、利益法定化的不良現象，不少地方政府和部門立法自肥、立法自保，通過立法為本地區、本部門爭權奪利，致使法律法規沖突的程度和范圍加大。

3、可操作性差。任何法律都應該是切實可行的，否則就會成為一紙空文，但是目前我國法律法規可操作性比較差，有些規定過于籠統抽象，概念含混不清，內容彈性過大，不好操作，難以執行。

（二）執法體制不順

1、權責交叉，多頭執法。由于執法隊伍過于龐雜，權力邊界難以劃清，缺少整合與協調，必然導致權責交叉。當多個執法機關就同一對象或者同一行為進行管理時，就必然導致多頭執法。如農業執法機構、質檢、工商、食品監管、商務、衛生等部門均擁有對食品監管的執法權力，相關部門各自為政，對食品安全問題分段管理，直接損害了執法的權威，嚴重影響了執法效果。

2、執法力量分散，運動式執法比較普遍。運動式執法雖然可以在短期內取得較好的效果，但會降低法律的權威，違背法治精神，是典型的“人治思維”下的產物，存在明顯的缺陷。

3、不同層級行政機關執法權與事權不匹配，基層虛弱。各級執法機關與該級政府承擔的管理職能不相匹配，力量并不均勻。尤其是在食品藥品、安全生產、環境保護、勞動保障、海域海島等重點領域，基層的執法力量明顯不足。由于執法權力缺乏必要分解，對同一違法行為，不同層級執法機關都可以行使職權，容易造成上下級執法機關相互打架、相互推諉。加上基層執法力量薄弱，能力不足，而執法任務繁重，難以實現較好的執法效果。

（三）執法程序不夠規范

我國歷來有重實體、輕程序的傳統，部分行政執法人員不按正當程序開展行政執法工作，執法隨意性太大，只重結果，不重過程，嚴重侵犯行政相對人的合法權益。同時，目前我國尚未出臺統一的《行政程序法》，有些法規、規章中的程序性規定過于原則，缺乏細化規定，可操作性差，有的連最起碼的時效要求都未涉及，為行政執法人員任意行使權力，或非法設置重重程序壁壘，故意刁難相對人提供了空間。

（四）執法保障不力

1、執法經費不足。由于執法經費財政保障不足，多數基層政府在執法經費投入上實行與執法機構收費罰款掛鉤的方式，執法經費與收費罰款數額綁定，執法單位不得不看重財政返還的罰沒收入，罰得越多，收的越多，返還的越多，行政執法與執法者的自身利益直接掛鉤，導致執法重罰款輕糾違、重收費輕管理，執法趨利現象嚴重，致使執法目標發生偏移。

2、執法力量不夠，執法隊伍整體素質堪憂。執法力量不夠尤其基層執法力量薄弱，在基層執法機關，由于人員編制少，執法設備落后和缺乏，導致了執法取證難、監管難。我國行政執法人員素質參差不齊，整體素質堪憂，無執法資格、無證上崗現象普遍存在。有的行政執法人員法律意識不強，濫用職權、超越職權、違反法定程序;有的職業素質不高，野蠻執法、暴力執法時有發生，甚至以權謀私、徇私枉法，嚴重損害了執法隊伍的整體形象。

（五）執法監督不力，執法責任制落實不到位

在各種監督形式當中，行政執法責任制是制約和監督行政執法權力的有效途徑。然而，在實踐中，各地區、各部門存在不平衡性，有的已經全面落實，有的進展緩慢，評議考核不夠客觀公正，責任追究落實不夠到位，難以追究違法機關及違法人員的責任。近年來頻頻曝出的食品安全事件，其深層次原因正是由于執法責任制度的缺失。

二、深化行政執法體制改革的路徑選擇

（一）完善行政立法

1、改進立法方式方法。要廣泛征求社會各方面的意見，進一步完善專家參與立法、立法聽證會等具體的立法制度，加強立法民意調查的科學性和民主性，確保立法真正代表人民的意志和利益，杜絕法律部門化的弊端。

2、及時開展法律、法規和規章的清理編纂，做好立、改、廢工作。抓緊制定重要領域的法律法規，彌補立法空白;及時修改存在缺陷的法律法規，制定具體實施細則，增強其可操作性;取消過時的法律、法規，形成一整套有機協調、科學規范的法律體系。

（二）理順執法體制

1、調整執法職能配置。一是層級之間適當分權。屬于經濟宏觀調控和確定市場重要規則方面的職能向國家層面集中;而對社會管理、公共服務、社會保障和其他一些社會生活具體事務，可以下放省級或縣級政府管理。二是同類職能適當集中，不同職能相互制約。同一層級的職能調整，可以根據其不同功能，將決策與執行、許可與處罰等相同或相近職能適當集中;不同的職能適當分開，有利于相互監督制約，也有利于提高行政執法的工作效率。

2、整合執法主體，推進綜合執法。應厘清執法機關職責權限，整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，實現執法機構的精簡與統一。擴大相對集中執法范圍，如城鄉規劃建設、食品藥品、安全生產等領域，以減少權責交叉、多頭執法帶來的弊端。比如天津市濱海新區18個街鎮綜合執法大隊正式掛牌成立，集中行使13大類近300項行政處罰權以及與之相關的行政強制措施，實現了街鎮綜合執法“一支隊伍管全部”，取得了較好的執法效果。

3、推進執法重心下移。充實基層執法力量，大幅壓縮省市兩級的執法力量，充實縣區一級的執法力量，特別是食品藥品、安全生產、環境保護、勞動保障、海域海島等重點領域的基層執法力量，把人員編制、職權、經費、裝備真正放到一線去。同時，要改變當前鄉鎮政府、街道辦事處為市縣各部門“跑腿”的現狀，使他們能夠協調各執法部門在轄區所設立的分支機構，充分發揮統籌協調功能，形成整體合力，提高執法工作效率。

（三）完善執法程序

切實解決行政執法程序中的問題，必須制定一部統一的《行政程序法》，建立健全完備的行政程序法律體系。《行政程序法》應當覆蓋所有行政行為，規定各種不同行政行為共同和一般的行政程序，解決單行法、部門法無法解決的問題，維護法制統一。同時，通過專門的單行行政程序法對執法細則、裁量標準、操作流程等具體化，使基本法與單行法相互配合、補充，形成完備的行政程序法律體系，做到有法可依。

（四）加大執法保障力度

從源頭上解決執法經費不足、杜絕執法利益驅動的根本之策是加大執法經費財政保障力度。各級政府尤其是基層政府要建立責任明確、管理規范、投入穩定的經費保障機制，執法經費統一納入財政預算，按時足額撥付。同時，嚴格罰繳分離和收支兩條線制度，罰沒收入必須全額上繳國庫，納人預算管理。對下達或變相下達罰沒指標、罰沒收入與執法經費掛鉤等行為嚴肅追究責任。各級財政部門要健全監督檢查制度，加強對行政執法經費使用的監管。另外，進一步改善執法條件，有針對性地逐年安排資金，加大執法裝備配備、科技研發、基礎設施等方面的投入，為案件處理、現場勘驗、調查取證等執法活動提供必需的保障。

（五）嚴格執法隊伍管理制度

1、更新行政執法理念。樹立為人民服務的理念，執法工作的出發點和落腳點應該把人民群眾的根本利益放在首位;樹立法治觀念，行政執法人員必須嚴格按照法律、法規的規定行使職權，以現代法治精神對執法行為進行自律，避免執法過程中的隨意性。

2、完善行政執法隊伍制度建設。嚴錄用，實行執法資格準入制度，上崗前進行專業領域執法培訓，考核合格后持證上崗。堅決杜絕合同工、臨時工、無執法資格人員參與行政執法;保晉升，按照公開、平等、公正的原則，提拔任用德才兼備的執法人員;敞出口，嚴格落實考核、辭職、辭退和退休制度，完善行政執法機關新陳代謝機制。

3、建立和完善培訓制度。建立由政府法制機構負責的統一的行政執法人員綜合培訓機制，定期組織行政執法人員參加執法紀律、職業道德、通用法律知識、專門法律知識、新法律法規等執法培訓，把培訓情況、學習成績作為考核內容和任職晉升的依據，提高執法隊伍的綜合執法能力。

（六）強化執法監督，全面落實行政執法責任制

1、完善監督機制，強化執法監督。制定針對行政執法信息公開的專門規定，提高執法全過程的公開程度，要加強行政投訴制度建設，執法部門普遍建立接受投訴、回應社會輿論監督的工作機制。修訂《行政復議法》，充分發揮保障和救濟相對人權益，以及監督和糾正違法、不當行政行為的功能，擴大受案范圍，暢通受理渠道，改變復議案件審理方式，加大公開審理力度，提高行政復議公信力。認真貫徹《國家賠償法》，制定具體操作程序，使法律規定落到實處。

2、要進一步完善執法責任制度，在執法權力清單基礎上層層分解執法事項、權限和職責，明確執法崗位責任，細化執法考核指標并與執法社會效果掛鉤，實行執法過錯責任追究和問責制度，促進公正執法，樹立執法的權威性和公信力。