聚焦民辦教育分類管理與合理回報

民辦學校分類管理和合理回報政策制定是目前民辦教育綜合改革的焦點問題，也是難點問題。

為了貫徹落實《國家教育規劃綱要》，去年9月，教育部報請國務院審議《教育法律一攬子修訂建議草案（送審稿）》，建議一攬子修訂《教育法》《高等教育法》《教師法》和《民辦教育促進法》四部法律相關條款。隨后，國務院法制辦就《教育法律一攬子修訂草案（征求意見稿）》向社會公開征求意見。

今年3月，為研究《民辦教育促進法》修訂中的重大問題，全國人大教科文衛委員會到國家教育體制改革民辦教育綜合改革試點省——浙江調研，調研的重點就是分類管理和合理回報。

分類管理落實難

早在2010年《國家教育規劃綱要》頒布時，就明確提出要“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”“開展對營利性和非營利性民辦學校分類管理試點”。

根據這一提法，教育部在2010年以后開展的調研主要圍繞在營利和非營利分類情況下，如何建立一種差別化的財政扶持和政策支持的框架。

2011年，國家教育體制改革民辦教育綜合改革試點省浙江開始探索分類管理。

“摸著石頭過河”，浙江采用了“學校自愿選擇，政府分類管理”的模式，按照營利性和非營利性兩大類進行區分，分別制定了許可、登記、管理、稅收、財政補貼等政策，并選擇了溫州、寧波、安吉、德清等地先期試點。

在浙江的改革試點中，以溫州改革力度最大。該市率先出臺了《關于實施國家民辦教育綜合改革試點，加快教育改革與發展的若干意見》及一系列配套文件，采取“循序漸進、自主選擇”的模式對分類管理進行了試點。

溫州對民辦學校按照營利性、非營利性進行分類登記管理，并規定：非營利性的全日制民辦學校按照民辦事業單位法人進行登記管理，營利性的全日制民辦學校按照企業法人進行登記管理。民辦事業單位法人由民政部門登記管理，企業法人由工商部門登記管理。

在此基礎上，分別就財政支持、稅費優惠、土地政策、隊伍建設、產權管理等改革要素制定文件，使非營利性民辦學校享受到類似“公辦待遇”。

這一辦法突破了有關學校分類的傳統框架，為后續民辦教育綜合改革積累了經驗，也給民辦教育分類管理政策的制定提供了依據。

教育部副部長魯昕曾這樣評價溫州民辦教育改革，“溫州市的改革注重基礎設計和制度建設，突出重點，解決關鍵問題。這些經驗值得其他地方學習，也為制定全國性的政策提供了思路和借鑒。”

而對于業界關心的“合理回報”問題，溫州新政也有明確規定。“按照民辦事業單位法人登記管理的民辦學校，在扣除辦學成本、預留發展基金以及提取有關費用后，在辦學有結余的前提下，經學校決策機構研究決定，并報教育行政部門批準，可從辦學結余中提取一定比例的經費用于獎勵出資人。年獎勵金額可按不超過出資人累積出資額為基數的銀行一年期貸款基準利率的2倍計算。對于按照企業法人登記管理的民辦學校可按照企業運行機制獲取利潤。”這表示，民辦學校在分類管理中即使選擇了非營利性，也可以獲得一定的“合理回報”。

從2011年開始試點到現在，3年過去了，浙江省特別是溫州市民辦教育分類管理實施情況到底怎樣呢？

全國人大教科文衛委員會在浙江調研時，浙江省和溫州市的相關負責人反映了改革中存在的困難和問題。

其中一個重要方面就是，分類管理工作推進難，雖有政策卻難以落實。主要原因是理論準備和實踐探索不足。溫州提出的民辦事業單位法人、民辦學校產權、稅收、土地、教師管理等政策，在現行法律及政策框架下，執行難度大。對是否應實行分類管理，民辦學校舉辦者也非常糾結，他們中的大多數既不想辦純粹的非營利性學校，也不想辦純粹的營利性學校。

調研中，對待分類管理的態度也各有不同。

贊同者認為，法律規定的優惠政策得不到有效落實，根本原因是未對營利性和非營利性民辦學校進行分類管理，導致實踐中鼓勵和規范的政策產生了矛盾，很多優惠政策和管理制度就不好分類出臺。分類管理是國際慣例，可以解決以下問題：使營利性學校具有合法性；可以通過稅收優惠等政策進一步鼓勵和扶持捐資辦學；有利于保護非營利民辦學校的公益性。

暫不支持者認為，當前開展分類管理的時機尚不成熟，如果硬性推進這一改革，可能會削弱社會對民辦學校的出資熱情，甚至引發部分舉辦者退出，從而影響民辦教育的發展。

還有一種觀點是，建議在保留“合理回報”的前提下，將民辦學校分為四類。第一類是舉辦者不追求所有權，也不求回報。第二類是舉辦者要求所有權，但不求回報，學校的所有辦學結余都用于學校的繼續發展。第三類為舉辦者要求所有權，也希望得到“合理”的回報。前三類都是非營利性的。第四類為營利性民辦學校。這種觀點實際上就是現行法律對民辦學校的分類。

現實情況是，目前正處于分類管理試點中的溫州在保留“合理回報”的前提下進行的分類管理，將出資辦學并提取“合理回報”的民辦學校，作為非營利性進行登記。

即便是在這樣的前提下，該市1000多所民辦學校也僅有400多所進行了分類管理登記。在登記學校中，極個別選擇了營利性。

分類管理推進難，有政策難落實還體現在，由于缺乏法律依據，選擇了非營利性的民辦學校只能拿到該市民政部門自行印制的登記證書；選擇了營利性的民辦學校在進行企業法人登記時也因現有法律及政策不配套，普遍遇到縣級相關部門的公開抵制或拖延，至今沒有一所完成登記。

應該說，作為民辦教育綜合改革試點，溫州被賦予先行先試的重要使命，也進行了政策創新，先后出臺了十幾個文件實行分類管理，但由于目前政策思路及配套政策設計尚不清晰，在國務院有關部門之間、在各級政府之間、在政府和民辦學校之間仍存在不同認識，遠未達成共識，這也是造成溫州一些民辦教育改革措施不能落地的重要原因。

據了解，試點啟動至今，除浙江外，僅個別省市發布文件，在政策上將民辦高校劃分為非營利性和營利性兩類，其他大多數省市在政策和實踐方面均未有較大突破。

“新政”力推分類管理

分類管理問題是民辦教育的核心，牽一發而動全身。

浙江大學民辦教育研究中心主任吳華曾提出一系列疑問，“政府推進分類管理的目的是什么？是為了促進民辦教育的發展？還是為了消除制度沖突？或者是為了規范民辦學校辦學行為？現在的時機是否成熟？是否做過系統的政策預評估嗎？給試點地區的創造空間有多大？”他認為，這些問題可能還需要在政策實施之前開展更深入和系統的研究。

關于到底該不該對民辦學校實行分類管理，業內也存在分歧。

據了解，早在編制《國家教育規劃綱要》之時，有專家就這一問題向部分民辦學校的舉辦者做了一次調查。調查表明，只有20%的舉辦者認為分類管理是必要的，80%的舉辦者則不贊成分類管理。

盡管對于分類管理業界爭議很多，但在政策制定者看來，對民辦學校進行分類管理卻是我國民辦教育的重要治理基礎，是促進中國民辦教育發展的一個“根目錄”性質的問題。

據了解，目前在民政部管理的民辦非企業中，醫療、衛生、科技都已進行分類，僅剩教育一家沒有分類。

去年年底，教育部分管民辦教育的副部長魯昕在中國民辦教育協會年會上明確表態，要建立民辦學校分類管理體系。“分類管理是推進民辦教育健康發展的重要舉措，也是世界各國私立教育發展規范的普遍做法。《國家教育規劃綱要》提出了‘積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理’的工作任務，教育部積極開展分類管理改革試點，并組織高校和科研院所開展民辦學校分類管理研究。”魯昕說。

不久前，有媒體報道，教育部正在牽頭擬定一個關于民辦教育政策的文件。該文件暫定為《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》，共七個部分，三十一條內容。該文件期間三十多次易稿，由于之前一直是三十條內容，因此業內仍習慣稱其為“國三十條”。

這項“新政”的重要意義在于，它關系著民辦教育發展的走向。該政策力推分類管理，并明確提出，對非營利性和營利性民辦學校實行分類登記、管理和扶持。

由此看來，分類管理已是大勢所趨。但同樣是對民辦學校按非營利性和營利性實施分類管理，同樣是舉辦者可自愿選擇，與溫州的民辦教育政策不同，“國三十條”規定，“非營利性民辦學校的舉辦者不取得辦學收益，辦學結余繼續投入教育，形成的資產歸學校法人所有。營利性民辦教育機構的舉辦者可以取得辦學收益，辦學結余依據國家財務會計有關規定進行分配，形成的資產歸投資者所有。民辦學校自主辦學、自主運營，依法辦理登記。”

這個基本思路就是將民辦學校分成營利性和非營利性兩類，非營利性民辦學校在“不求回報、放棄所有權”的條件上可以享受到政府的優惠條件，而營利性民辦學校則可以提取回報并擁有對學校的所有權，但不能享受針對非營利性學校的優惠條件。

“國三十條”還給予了選擇非營利性的民辦學校以各種政策利好，規定“各級地方政府可采取差額補助、定額補助、項目補助、獎勵性補助等方式，根據本地區實際對優質非營利性民辦學校教師、學生、教學科研、學校建設等方面實行財政補貼”。“境外向中國境內非營利性民辦學校的捐贈，按照有關規定，減征或免征進口關稅和進口環節的增值稅”。“非營利性民辦學校，享受與公辦學校同等稅收優惠政策”。“非營利性民辦學校教師享受當地公辦學校同等的人才引進政策”。

一位民辦學校的負責人在接受記者采訪時也表示，這份文件對非營利性民辦院校給了很多扶持政策，比如在稅收、土地、教師等方面，明顯是有政策暗示在里面。如果文件出臺后讓他選擇，他會選擇“非營利”。

“分類管理實際上是對民辦高校提出了‘選邊站隊’的要求。在現階段，要求這些基于投資辦學發展起來的民辦高校完成‘選邊站隊’，實現向捐資辦學的轉變是十分困難的。”我國著名高等教育專家、廈門大學教授潘懋元認為，把民辦高校劃分為非營利性和營利性兩類的二分法，不符合現階段我國民辦高等教育的實際，既難被廣大辦學者所接受，也無法涵蓋我國民辦高校的類型，更不利于民辦高校的可持續發展。

潘懋元建議發展第三種模式，民辦高等教育發展的“第三條道路”，即將捐資舉辦的民辦高校稱作第一條道路，將營利性民辦高校稱作第二條道路，將投資舉辦但不要求取得回報的民辦高校和要求取得合理回報但又不是營利性的民辦高校稱為第三條道路。

潘懋元指出，在如何對待“第三條道路”的問題上，有關政策一直猶疑不定，“猶抱琵琶半遮面”。對“第三條道路”不是采取支持完善的態度，而是意圖瓦解或分化，這就使得“第三條道路”走到了一個重要的十字路口。

“毫無疑問，是關閉還是完善‘第三條道路’，將直接影響到我國民辦高等教育的持續健康發展。”潘懋元說。

熟悉“國三十條”起草歷程的相關人士也有擔憂，對方告訴記者，“如果政策不給留個口子，很可能有不少學校選擇‘不辦了’。”

為穩步推進分類管理，“國三十條”也做出了規定，“各地要結合實際，積極探索，穩步推進，加快完善民辦學校分類管理的政策措施和相關制度。對現有民辦學校按照舉辦者自愿的原則，通過政策引導，逐步實現分類管理。”

教育部相關負責人近日在出席“全國民辦學校運營及治理高峰論壇”也表示，“國三十條”是政策制度設計，提出的內容帶有原則性和方向性，更多的關于營利性、非營利性管理的實施細則和管理方法將由地方政府完善。

從國際上民辦教育大的方向發展來看，進行營利性和非營利性分類管理是總體趨勢。對于中國來說，卻是一個漸進的過程。

“合理回報”去與留

“分類管理問題已討論了近10年，國家準備推行這一制度是符合國際潮流的，似乎已鐵板釘釘。現在的問題是，是否保留‘合理回報’。”中國民辦教育協會高等教育專業委員會常務副理事長李維民在接受本刊記者采訪時表示，合理回報是目前熱議的話題。

記者也了解到，在“國三十條”三十多次易稿中，反復討論和修改的內容就是是否保留“合理回報”。

選擇營利性就可以取得回報，選擇了非營利性就必須放棄回報嗎？民辦教育的興衰與政策宏觀環境的轉變緊密相連，“合理回報”的存廢到底會對民辦教育發展產生怎樣的影響呢？

全國人大教科文衛委員會在溫州時調研了解到，當地對公益性辦學是否應有“合理回報”存在諸多爭議。

一種觀點認為，“合理回報”是獎勵。

《民辦教育促進法》第五十一條規定：“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務院制定。”

這條規定位于《民辦教育促進法》第七章“扶持與獎勵”，因此也被認定為“合理回報”的性質是獎勵，是為了鼓勵出資人將更多的社會資源投入到教育事業上。由于“合理回報”是有條件的，是有限制的，因此不等同于企業的利潤分配。

另一種觀點認為，“合理回報”本質上就是營利。

持此觀點者認為，在《民辦教育促進法實施條例》第四十四條至四十七條規定中，將做出“合理回報”的決定權賦予民辦學校自身（依據學校章程），學校出資人實際上獲得收益權，“合理回報”成為民辦學校辦學結余的分配。在落實取得“合理回報”學校稅收政策時，財政和稅務部門根據公司法和所得稅法認定“合理回報”為利潤，不具有免稅資格。

據了解，目前僅有部分省市出臺了“合理回報”的比例規定。

江蘇省《關于進一步促進民辦教育發展的意見》提出，對于民辦學校出資人要求取得合理回報的，確定每年合理回報額不超過學校賬面記錄的出資人的實際出資額與當年金融機構人民幣一年期貸款基準利率150%的乘積。

陜西省《關于進一步支持和規范民辦高等教育發展的意見》提出，非營利性學校出資人要求取得合理回報的，在扣除辦學成本、計提發展基金和國家規定的有關費用后，允許從辦學結余中按年度取得合理回報，作為對出資人的獎勵。獎勵申請由學校決策機構提出，教育行政部門會同有關部門根據原始出資額、追加投入額、學費收入和辦學結余等情況，綜合確定合理回報額，合理回報額可占到辦學結余的40%。取得的合理回報繼續用于學校發展的，計入新增出資額，并按有關規定享受稅收優惠政策。營利性學校按企業機制獲取回報。

溫州市《關于非營利性民辦學校財務管理的實施辦法（試行）》中規定，對出資人的獎勵為銀行一年期貸款基準利率的2倍計算，約為12%。

在大多數地方，“合理回報”還僅僅停留在政策層面，真正落實的并不多，原因眾多。

一是大部分民辦學校的出資人出于各種考慮，在學校章程中都表明不提取“合理回報”。他們有的擔心學校因提取“合理回報”而被打入另冊，享受不到政府的各項優惠政策；有的不想將“回報”公示于社會，引發不利于學校發展的社會輿論。

二是沒有適用于民辦學校的能夠提取“合理回報”的會計制度，使“合理回報”不具備可操作性。目前大部分民辦學校執行的是《民間非營利性組織會計制度》，也有的執行《企業會計制度》和《事業單位會計制度》。

而實際上，只有捐資舉辦的學校才適用《民間非營利性組織會計制度》，適用該制度的民間非營利性組織應當同時具備以下特征：該組織不以營利為宗旨和目的；資源提供者向該組織投入資源不取得經濟回報；資源提供者不享有該組織的所有權。

出資辦學的由于并未放棄出資部分的產權，不具備第三個特征，而第二個特征又決定了出資辦學者在會計制度的設計上不可能取得“合理回報”。

三是對取得“合理回報”的民辦學校的稅收優惠政策不明。《民辦教育促進法實施條例》規定，捐資舉辦的民辦學校和出資人不要求取得“合理回報”的民辦學校，依法享受與公辦學校同等的稅收及其他優惠政策。出資人要求取得“合理回報”的民辦學校享受的稅收優惠政策，由財政部門、稅務主管部門會同國務院有關行政部門制定。

但由于該項規定遲遲沒有出臺，民辦學校并不知道選擇“合理回報”后會有什么樣的稅收政策。

目前面臨的問題是，如果打破現有《民辦教育促進法》的法律框架，取消“合理回報”，會對民辦教育發展產生怎樣的影響？

支持者認為，取消“合理回報”，實行分類管理，有利于明晰民辦學校法人屬性。由于對“合理回報”的經濟性質認識不統一，給民辦學校的規范管理和政策落實帶來很大困難。取消后有助于規范民辦學校的辦學行為，培育真正的非營利性民辦學校，同時也給營利性民辦學校提供了發展空間。

反對者則認為，取消“合理回報”，將會只鼓勵捐資辦學，對出資辦學沒有了獎勵政策，可能會影響法律在“促進”民辦教育發展方面的作用。

廣東省教育法律與政策咨詢專家張鐵明，也是廣東省民辦教育地方立法起草小組組長。在他看來，如果實施這種讓民辦學校在“非白即黑”的兩條道路選擇的政策，或如果這樣去理解《中共中央關于全面深化改革的若干重大問題的決定》精神，由此去引導民辦教育的發展，是超前了“長期處于社會主義初級階段”這個現實的。

記者了解到，在最新一版的“國三十條”中并沒有出現“合理回報”一詞。這在某種程度上意味著，選擇了非營利性就等于自動放棄了回報。

但為了確保改革順利推進，“國三十條”仍留有空間，在“健全學校退出機制”中明確規定，“捐資舉辦的民辦學校終止時，清償后剩余財產繼續用于教育事業。其他非營利性民辦學校終止時，按照國家有關規定清償債務后的剩余資產，綜合考慮原始出資和辦學效益等因素，給予出資者相應的補償或獎勵，其余資產繼續用于教育事業，補償或獎勵的具體辦法由地方政府制定。”

修法需審慎

我國民辦教育建立了相對較為全面的法律體系，但由于我國教育立法規劃的欠缺，導致立法層級亦不分明，又導致了教育立法中存在錯位、越位和缺位的現象，甚至出現了《民辦教育促進法》與其他部門法之間的沖突。

作為教育主管部門，教育部遵循的是《民辦教育促進法》和《社會力量辦學條例》。

《民辦教育促進法》規定，民辦學校可以要求取得合理回報。出資人依法取得了“合理回報”的民辦學校性質與不要求合理回報的民辦學校一樣，同屬于公益性事業，是非營利性機構，享受優惠政策。

財政部的《民間非營利性組織會計制度》則規定，“資源提供者向該組織投入資源不取得經濟回報”，財政部以此為依據，判斷民辦學校營利與否，并要求非營利性民辦學校必須不以營利為目的、不給出資人經營利潤回報、出資人不要求所有權。

而《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》（征求意見稿）采納的是財政部的分類標準，未將“合理回報”寫入。

“不能顛覆《民辦教育促進法》的基本法律框架。”張鐵明強調，如果在全國人大沒有修改《民辦教育促進法》并通過取消“合理回報”此條款之前，就出臺“取消合理回報”的政策也是不合法的“超前推進”，實際是太倉促的高速路上的“急轉彎”似的高危行為。

他同時表示，分類管理與《民辦教育促進法》的基本精神是相悖的，因為在《民辦教育促進法》的框架中，公益性的民辦學校也可以提取合理回報，而一旦分類管理后，非營利性民辦學校就不能提取回報了。在張鐵明看來，法的約束力要大于條例規章，應該執行好《民辦教育促進法》。

作為我國規范和促進民辦教育發展的重要法律文件，《民辦教育促進法》正在修訂之中。

張鐵明建議，應該保證在《民辦教育促進法》的分類管理法律框架下，根據《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，要“健全政府補貼、政府購買服務、助學貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度”，制訂促進社會力量興辦教育的新政策：一是由全國人大法工委、國務院法制辦、發改委、財政部、稅務總局、教育部等部門，明確對《民辦教育促進法》中的“合理回報”給予屬于非企業利潤屬性的界定。二是實現可操作的多元分類管理。把民辦學校按捐資辦學、不要回報辦學、要回報辦學、營利性辦學四種分類進行制度設計。三是實現事業法人定性。對非營利性學校，即捐資辦學、不要回報辦學、要回報辦學，都按自收自支民辦事業單位對待。四是營利性辦學由學校自選為企業法人，也可以同意學歷教育學校自愿選擇企業法人，特別要明確對營利性學歷民辦學校的扶持政策。五是政府財政加大扶持力度，依據以上分類采取“差異性扶持政策”，同時給各地方政府加大授權，由地方因地制宜制訂扶持、促進“獎勵”政策。六是確保民辦教育持續良好發展的基本條件，可以控制回報的限度，給要回報的加上約束性條件。譬如，嚴格財務審核，在學校有結余的條件下，每年回報不能超過總結余的30%且不能超過總投入在當年銀行貸款利息的2.5倍。獲取回報的照章納稅，當年回報繼續投入學校建設的，可免稅累加為新出資額。七是學校可以轉讓與繼承，學校產權與治權獨立。八是可優質優價，但必須提前三個月向主管部門和全社會提供學校財務及上年回報情況的公示報告。九是營利性學歷學校教師一樣可以與非營利各種學校的教師享受政府的教齡年津貼，民辦學校教師工資待遇與學校培養費提費保持同步增長原則。十是民辦學校清償后的剩余資產，必須增加學生及其家長作為第一債權人后處理。

全國人大教科文衛委員會經過調研后，也對修訂《民辦教育促進法》提出了一系列建議。

一是建議修法時明確規范分類管理概念。在增加“登記為非營利性或者營利性法人享受相應優惠政策”的同時，還需對其他條文作相應調整，同步解決與分類管理密切相關的產權歸屬、優惠政策等重大問題。修訂時應明確分類標準，把對不同類別民辦學校的法人登記形式和稅收政策明確寫進法律，使法律具備可操作性。對出資辦學者要有適合的法人登記形式，如仍登記為民辦非企業單位，則意味著出資人喪失了對其出資的所有權。

二是建議對舉辦營利性民辦學校應有限制性規定。雖然對私立學校區分營利性與非營利性法人，并制定不同的政策，是西方很多國家的通行做法，但營利性學校目前只是為少數國家法律所許可。在法國，除了少數辦學富有特色和競爭力的商業院校，很少有私立學校會選擇登記為企業法人，大約只占5%。美國營利性私立學校主要集中在職業培訓及高等教育領域，幾乎沒有基礎教育階段的營利性學校。日本允許設立營利性教育機構，但是不能成為私立學校，受公司法調整，不在私立學校法調整范圍。韓國明確禁止私立大學成為營利性學校，營利性學校在法人屬性上是舉辦公益性事業的公司法人，非營利性學校是學校法人。如果在法律中規定可以舉辦營利性民辦學校，應明確我國在不同教育階段對營利性民辦學校的放開范圍。

三是建議對修改“合理回報”采取慎重態度。“合理回報”是當年立法的亮點，是作為對出資人舉辦民辦學校的獎勵措施而被寫進“扶持與獎勵”一章的，但在實踐中一直未得到有效落實，應該進行修訂。可采取兩種方式進行修改：保留并完善“合理回報”，細化規范其操作程序；取消“合理回報”，但應以其他獎勵措施予以替代，重在獎勵出資辦學行為。獎勵措施涉及出資者的財產權利主張，應在法律中明確，不應授權給地方政府。

張鐵明表示：“明確舉辦者的權利也一定是積極規范和促進民辦教育大發展的有效制度安排。必須讓那些真正為我國教育事業貢獻的人首先感覺到不吃虧、不促退。一定要用足用夠《民辦教育促進法》中關于對民辦學校‘要給予扶持和獎勵’這幾個字，這樣，民辦教育才有可能得到大力有序的發展。”

許多民辦學校舉辦者也表示，民辦教育舉辦者不能為辦學校衣食有憂，更不能沒有做公益事業的應得尊嚴。讓舉辦者“名利雙收”多元選擇，才是促進民辦教育大發展的中國特色之路。

“國三十條”出臺的政策背景是十八屆三中全會提出“鼓勵社會力量興辦教育”，要“健全政府補貼、政府購買服務、助學貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度”。十八屆三中全會提出“鼓勵社會力量興辦教育”的根本目的在于促進民辦學校發展，更好地滿足民眾接受優質教育的需求。

歷史實踐也表明，民辦教育的每次跨越發展都與政策宏觀環境的轉變緊密相連，一旦思維的桎梏突破，就可能促成歷史性突破。從1992年黨的十四大提出“鼓勵多渠道、多形式社會集資辦學和民間辦學”，到1997年《社會力量辦學條例》的頒布，從2002年全國第一部民辦教育法規《民辦教育促進法》的實施，再到2010年《國家教育規劃綱要》對民辦教育地位的確認，每次政策的出臺都掀起了社會力量投資辦學的熱潮，促進了民辦教育的蓬勃發展。這說明民辦教育政策應當具有更大的包容性。

“推進民辦高校分類管理不是目的，真正的目的是為民辦高等教育發展培育更好的土壤和生存空間，壯大民辦高等教育的實力。”潘懋元說。

本刊記者了解到，為配合民辦教育改革，在本次《教育法》《高等教育法》《教師法》《民辦教育促進法》一攬子修法里相關表述已經進行了修改。《教育法》已經刪除了“不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”的表述。《民促法》也已經刪除了有關合理回報的內容，提出“民辦學校可以自主選擇等級為非營利性或營利性法人”。

截至記者發稿時，國務院法制辦已經將一攬子修法的建議上報國務院會議進行審議。

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民辦教育立法討論焦點：民辦學校舉辦者能否取得合理回報

民辦學校舉辦者能否取得合理回報，成為九屆全國人大常委會第29次會議審議民辦教育促進法草案的討論焦點。

學校舉辦者能否取得合理回報問題，在民辦教育促進法草案首次提交全國人大常委會審議后，引發常委會組成人員和政府部門、地方和有關專家兩種不同的意見。

草案初審稿在相關條款中規定，民辦學校的舉辦者在扣除辦學成本和按國家有關規定須提取的費用后，可以取得合理回報。取得合理回報的辦法由各省、自治區、直轄市制定。民辦學校享受同公辦學校同等的國家統一的稅收優惠政策；新建、擴建民辦學校，政府應當按照公益事業用地及建設的有關規定給予優惠。

對此，一些委員、政府部門、地方和專家提出，從現實國情考慮，規定某些民辦學校的舉辦者取得合理回報是可以的，但是從制度上應當進一步理順。一些委員、國務院法制辦、國家稅務總局等認為，合理回報不符合國家對教育實施優惠政策的初衷，會導致國家稅收和土地政策的紊亂。現在國家的公辦學校和一些捐資興辦的民辦學校，都是公益性質，舉辦者不謀求任何回報，這類學校理應享受國家規定的各種優惠。如果規定某些民辦學校可以取得回報，同時又享受國家關于土地使用、公益捐贈和稅收方面的各種優惠，從制度上看顯然是不合理的，也容易對公益性學校造成影響和沖擊，不利于鼓勵公益學校的發展。一些委員、國務院發展研究中心等認為，世界各國學校只要是公益性的，都按照非營利機構注冊，執行不同于企業的會計制度，享受稅收優惠，可以接受捐助，但投資者不能取得任何現金回報；同時也容許存在營利性的學校或者教育機構，但是要進行企業注冊，執行企業會計制度，不享受稅收優惠，不得接受捐助。因此，建議對取得回報的民辦學校單獨做一些規定，這類學校原則上不享受國家的各種優惠，并在履行納稅義務后取得回報。

另一種意見認為，我國現實國情是窮國辦大教育，應當有積極措施鼓勵民辦教育事業的發展。目前民辦學校多數是投資辦學，大多數舉辦者希望擁有所投入部分的產權，并得到相應回報。實行可以取得合理回報的鼓勵政策，可以提高民辦學校的辦學積極性，更多地吸收民間資金投入到教育事業中來。這一規定不宜修改。

（來源：《中國教育報》2002年8月25日）