從陜北煤礦生產(chǎn)現(xiàn)實(shí)狀況看礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)改革

摘 要：礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的提出，在礦產(chǎn)資源市場(chǎng)化道路上邁出了一大步，但是我國(guó)礦產(chǎn)資源法對(duì)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定依然存在一定局限性。適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置方面的決定性作用，有必要進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系的構(gòu)建包括一級(jí)出讓市場(chǎng)和二級(jí)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)。完善礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度需要重視礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)配套法規(guī)與技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源法；礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)；礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系

中圖分類(lèi)號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）29-0086-02

一、我國(guó)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的初步提出與局限性

礦業(yè)權(quán)包括探礦權(quán)與采礦權(quán)。1986年我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》頒布，將礦業(yè)權(quán)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代通過(guò)行政授權(quán)無(wú)償取得轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斎〉茫诘V產(chǎn)資源市場(chǎng)化道路上邁出了第一步。1996年修改后的《礦產(chǎn)資源法》和1998年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，初步提出了礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度。《礦產(chǎn)資源法》第6條對(duì)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)定：“已取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經(jīng)營(yíng)，或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情形而需要變更采礦權(quán)主體的，經(jīng)依法批準(zhǔn)可以將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人采礦。”同時(shí)規(guī)定：對(duì)采礦權(quán)倒賣(mài)牟利的，吊銷(xiāo)勘查許可證、采礦許可證，沒(méi)收違法所得，處以罰款。礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度的提出，在礦產(chǎn)資源市場(chǎng)化道路上又邁出了一大步。但是我國(guó)礦產(chǎn)資源法對(duì)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定依然存在一定局限性，反映出立法思想還不解放，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維依然濃重，礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓仍采取了原則上禁止，例外情況才允許的立法原則，實(shí)際上對(duì)礦產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)設(shè)置了許多限制。適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置方面的決定性作用，有必要對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)資源法中的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行深入反思。

二、完善礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的積極意義

礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立是我國(guó)礦業(yè)體制改革的中心環(huán)節(jié)，也是改革中的一大難點(diǎn)。從陜北煤炭生產(chǎn)領(lǐng)域在現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題非常復(fù)雜，采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓即煤礦買(mǎi)賣(mài)、股權(quán)變更、甚至黑市非法交易炒礦牟利等現(xiàn)象非常普遍。2013年神木、府谷民間金融危機(jī)的發(fā)生，倒賣(mài)煤礦高息融資就是一個(gè)重要誘因。從礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)際狀況來(lái)看，對(duì)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)堵不如疏。完善礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度具有多方面積極意義。第一，建立礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，有利于維護(hù)國(guó)家作為礦產(chǎn)資源最終所有者的利益；第二，進(jìn)一步放開(kāi)礦業(yè)權(quán)合法流轉(zhuǎn)，有利于改變我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)礦業(yè)權(quán)變相流轉(zhuǎn)、倒賣(mài)或黑市交易現(xiàn)象；第三，完善礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，有利于遏制政府官員借礦業(yè)權(quán)謀私的不正之風(fēng)；第四，建立起有序的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，有利于發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)礦產(chǎn)資源配置的決定性作用，達(dá)到礦產(chǎn)資源合理配置的目的；第五，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建立，有利于推動(dòng)我國(guó)礦業(yè)勘探、開(kāi)采業(yè)的繁榮。因?yàn)橐岣哔Y本進(jìn)入礦業(yè)領(lǐng)域的吸引力，就應(yīng)該創(chuàng)造出良好的資本生態(tài)環(huán)境，包括保證資本能夠進(jìn)得來(lái)，也能夠退出去，即資本具有暢通的流動(dòng)通道。資本本來(lái)就具有逐利本性和流動(dòng)性，如果礦業(yè)勘探開(kāi)采領(lǐng)域資本難以進(jìn)來(lái)也難以退出，就會(huì)降低資本的吸引力。

三、礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系的構(gòu)建

2003年6月，國(guó)土資源部出臺(tái)了《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌管理辦法》，提出探礦權(quán)和采礦權(quán)的有償取得可以采用招標(biāo)、拍賣(mài)和掛牌的辦法，推動(dòng)礦產(chǎn)資源配置市場(chǎng)化進(jìn)程，也為推動(dòng)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)形成進(jìn)行了有益的嘗試。礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度體系，應(yīng)該包括礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)一級(jí)出讓市場(chǎng)和二級(jí)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)。礦業(yè)權(quán)的出讓?zhuān)侵竾?guó)家作為礦產(chǎn)資源所有者，將探礦權(quán)和采礦權(quán)有償出讓給探礦者和采礦者。礦業(yè)權(quán)的出讓是礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的一級(jí)市場(chǎng)。礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓是指礦業(yè)權(quán)人在符合一定條件后，將探礦權(quán)和采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他受讓人。礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓屬于礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的二級(jí)市場(chǎng)。通過(guò)礦業(yè)權(quán)一級(jí)出讓市場(chǎng)和二級(jí)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的結(jié)合，構(gòu)成完整的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)的出讓?zhuān)瑓⒄諊?guó)際通行的制度，對(duì)國(guó)家出資形成的礦產(chǎn)地一般通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式取得。應(yīng)該堅(jiān)定地實(shí)施市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，對(duì)礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)出讓實(shí)行招、拍、掛的市場(chǎng)方式進(jìn)行。通過(guò)礦業(yè)權(quán)出讓一級(jí)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式，可以使礦業(yè)權(quán)出讓價(jià)格真實(shí)地反映其內(nèi)在價(jià)值，最大限度地提升礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值，維護(hù)市場(chǎng)公開(kāi)公平公正原則，維護(hù)國(guó)家即全體公民公共利益；同時(shí)又可以極大地壓縮政府官員在礦業(yè)權(quán)牌照頒發(fā)方面的權(quán)力尋租空間，杜絕暗箱操作，遏制以權(quán)謀私不正之風(fēng)。

礦業(yè)權(quán)在二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢儆谫Y本在市場(chǎng)上的正常流動(dòng)，只要符合礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)條件的應(yīng)該支持流轉(zhuǎn)，而不應(yīng)設(shè)置更多的人為限制。從陜北煤礦的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓即煤礦轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象非常普遍。特別是現(xiàn)在大多數(shù)煤礦企業(yè)實(shí)行股份制，煤礦礦主或者大小投資股東將煤礦整體轉(zhuǎn)讓?zhuān)蛘邆€(gè)別股東轉(zhuǎn)讓自己持有的股份，或者通過(guò)股權(quán)收購(gòu)、資產(chǎn)重組導(dǎo)致煤礦控股股東發(fā)生變化是很自然的。在股份制條件下，過(guò)多地限制股權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)@與股份制現(xiàn)代企業(yè)制度是相矛盾的，而且只會(huì)導(dǎo)致采礦權(quán)由公開(kāi)合法轉(zhuǎn)向黑市交易。所以，《礦產(chǎn)資源法》應(yīng)該進(jìn)一步完善、細(xì)化礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)出讓與二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓相關(guān)規(guī)定，推動(dòng)形成科學(xué)合理的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

四、重視礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)配套法規(guī)與技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)不同于普通企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)驗(yàn)榈V業(yè)開(kāi)采屬于特殊行業(yè)，進(jìn)入技術(shù)門(mén)檻較高，需要一定技術(shù)、設(shè)備以及相關(guān)崗位工作人員從業(yè)資質(zhì)等條件，因此，對(duì)礦業(yè)權(quán)受讓人必須規(guī)定嚴(yán)格的資質(zhì)條件要求。《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第13條規(guī)定：申請(qǐng)開(kāi)辦集體所有制礦山企業(yè)或者私營(yíng)礦山企業(yè)，除應(yīng)當(dāng)具備有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的條件外，并應(yīng)當(dāng)具備其他五個(gè)條件。其中第五個(gè)條件是：“礦長(zhǎng)具有礦山生產(chǎn)、安全管理和環(huán)境保護(hù)的基本知識(shí)。”從陜北煤礦前幾年煤炭市場(chǎng)繁榮時(shí)期情況來(lái)看，由于煤炭?jī)r(jià)格一路走高，煤礦利潤(rùn)豐厚，煤礦轉(zhuǎn)讓價(jià)格短時(shí)期內(nèi)暴漲，由于投資煤礦有暴利可圖，導(dǎo)致各路熱錢(qián)云集于神木、府谷等煤炭資源富集區(qū)參與炒礦，其中有相當(dāng)一部分煤礦投資者不了解煤炭生產(chǎn)技術(shù)，不具備煤炭生產(chǎn)與管理能力，不懂煤炭安全生產(chǎn)知識(shí)。構(gòu)建科學(xué)合理的礦產(chǎn)資源所有權(quán)流轉(zhuǎn)制度體系，必須建立與礦產(chǎn)資源法配套的相關(guān)法規(guī)，制定嚴(yán)密的礦產(chǎn)資源所有權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)“游戲規(guī)則”，規(guī)范礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。為此，需要制定礦產(chǎn)資源所有權(quán)有償出讓與轉(zhuǎn)讓管理辦法，明確礦產(chǎn)資源所有權(quán)出讓的條件。在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的一級(jí)出讓市場(chǎng)，對(duì)礦產(chǎn)資源所有權(quán)受讓方的資質(zhì)、權(quán)利和義務(wù)、國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)有償出讓方即所有權(quán)人和管理者的職責(zé)、有償出讓的規(guī)則、程序及條件，以及礦業(yè)權(quán)出讓操作程序等方面做出詳細(xì)規(guī)定。在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)二級(jí)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓與股權(quán)出讓方的轉(zhuǎn)讓條件、對(duì)礦業(yè)權(quán)受讓方的資質(zhì)條件、政府對(duì)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理權(quán)責(zé)等做出詳細(xì)規(guī)定，從管理制度上規(guī)范礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)，杜絕以轉(zhuǎn)手倒礦牟利為目的的炒礦行為發(fā)生。

此外，完善礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度也需要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，制定礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。為了保證礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展，除了要制定和頒布礦產(chǎn)資源所有權(quán)交易的規(guī)范程序外，為了防止欺詐，保護(hù)礦產(chǎn)資源所有權(quán)的交易安全，需要建立礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)所必需的相關(guān)技術(shù)性法規(guī)。比如礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)必然要涉及到對(duì)礦業(yè)權(quán)的價(jià)值評(píng)估，這就需要建立礦業(yè)權(quán)評(píng)估技術(shù)規(guī)范與評(píng)估制度。因?yàn)榈V業(yè)權(quán)評(píng)估是一項(xiàng)對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)有很高要求的工作，礦業(yè)權(quán)評(píng)估主要依據(jù)的是礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)礦產(chǎn)品的儲(chǔ)量和品質(zhì)，礦產(chǎn)品的儲(chǔ)量和品質(zhì)又是建立在礦產(chǎn)勘查基礎(chǔ)上的。礦山的地址環(huán)境、地質(zhì)條件和成礦條件雖然具有一定的規(guī)律，但同時(shí)也存在著一定的不確定性，此外地質(zhì)勘查技術(shù)的局限性都會(huì)影響礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)量及經(jīng)濟(jì)價(jià)值的準(zhǔn)確計(jì)量。礦業(yè)權(quán)價(jià)值評(píng)估失真，就會(huì)給礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)埋下無(wú)窮后患。因此，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)必須對(duì)諸如礦業(yè)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估資質(zhì)、礦業(yè)權(quán)價(jià)值評(píng)估基本技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及評(píng)估機(jī)構(gòu)誠(chéng)信狀況等方面制定出嚴(yán)格規(guī)范，從而保證礦業(yè)權(quán)評(píng)估的客觀真實(shí)。

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