長江流域經濟持續發展與稅收協調機制的構建

劉 蓉（西南財經大學 成都 611130）

長江流域經濟持續發展與稅收協調機制的構建

劉 蓉（西南財經大學 成都 611130）

2014年9月25日，國務院公布了《依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》和《長江經濟帶綜合立體交通走廊規劃（2014-2020年）》，將長江經濟帶①長江流域經濟帶內含7省2市，分屬于長江下、中、上游三大經濟地區。其中，下游地區包括安徽、江蘇、浙江和上海4個省市，中游地區包括江西、湖北、湖南3個省，下游地區包括四川和重慶2個省市。發展提升到了國家戰略層面。按照規劃，長江經濟帶的主要目的是依托長江黃金水道，建設綠色的立體交通走廊，充分發揮長三角帶動中西部地區發展的能力，創新驅動促進產業轉型升級，全面推進新型城鎮化，培育全方位對外開放新優勢。在長江經濟帶的發展過程中，政府的宏觀調控和政策引導是區域經濟協調模式的重要方面，而稅收協調則是政府調控和引導的重要手段。從長江流域各省市的稅收特征來看，稅收競爭、稅收負擔轉移、稅收管轄權爭議等問題始終存在。為此，筆者嘗試研究形成長江經濟帶稅收不協調特征的根本因素，并尋求合理、有效的解決機制。

一、長江經濟帶的比較優勢與不平衡問題

隨著改革開放的不斷深入，特別是上海浦東和三峽工程的推進，整個長江流域經濟的發展潛力開始逐步釋放。2014年，長江經濟帶在不足全國面積20%的地域范圍內，集聚了全國約41.26%的資本投入與社會產出②根據WIND資訊庫的GDP數據計算而得，網址為：http://www.wind.com.cn.。另外，從行業分布來看，長江流域各省市各具區位優勢，產業互補性強。長江經濟帶優勢產業布局由下游向上游地區逐步呈現第三產業、第二產業向第一產業原材料供應、采掘業過渡的空間態勢。其中，下游地區在全國的高新技術領域具有明顯的比較技術優勢；中游地區是全國著名的機械與汽車等重工業基地，具有突出的產業優勢；上游地區富集水資源、礦產資源、生物資源及旅游資源，具有顯著的資源優勢。可以預見，伴隨著上中游地區產業結構升級和下游地區技術輻射擴散能力的增強，三地技術、市場、資源會進一步加強聯系與補充，有良好條件形成一個完整統一的區域產業鏈條系統。

然而，在看到比較優勢、互補效益的同時，我們也應注意到一些制約長江流域經濟協調發展的因素。首先，地區工業化及城市化空間組織結構存在強烈的梯度差異。總體來看，長江中上游地區在經濟梯度中處于中低位置，下游地區處于高梯度位置，兩地在經濟發展階段和水平上都存在明顯落差。2014年，上游、中游和下游地區的GDP分別占長江流域總量的57%、27%、16%。其次，生態環境問題日益突出。長江經濟帶是我國人地關系矛盾緊張的地區之一。

面對長江經濟帶的比較發展優勢與區域經濟發展不平衡等問題，若要統一協調長江上、中、下游的經濟發展，需要站在國家發展戰略的高度，協調、整合好長江經濟帶的財稅政策。然而，在現實中，長江經濟帶的財稅政策本身存在著區域不協調，存在著地區稅收競爭和管轄權爭議等問題。

二、長江經濟帶的稅收不協調問題

（一）存在一定程度的區域間稅收競爭

稅收競爭是各地區利用稅收優惠和財政補貼政策爭奪經濟資源的行為。其中，稅收優惠主要表現為國

家制定的對于不同區域和對于不同所有制企業的稅收優惠政策，以及各地為招商引資、加快發展而制定的稅收優惠政策。而財政補貼的競爭形式更為多樣，主要包括稅收返還、包稅、稅收獎勵、低價轉讓土地等。從實際情況來看，整個長江經濟帶各省市都存在較為明顯的稅收競爭，特別是長江中游地區對當地的經濟持更為寬松的財稅政策。比如，在我國分稅制體制下，中央與地方對增值稅實行75 :25的固定比例分享辦法，即納稅地區擁有增值稅收入的部分使用權。在這種情況下，存在地方政府為爭取更多稅源，開展稅收競爭以吸引貨物、勞務與資本服務流向其所在地區的情況。從地區總量來看，2013年長江上、中、下游地區的增值稅收入分別占長江經濟帶增值稅總收入的11%、15%、74%，而三地的最終消費總額占地區總量的比重分別為16%、28%、56%。這一結果表明，三地的增值稅收入與其實際貢獻是不相符的，存在著稅收競爭與稅收負擔轉移的情況。

（二）存在稅收管轄權的爭議

稅收管轄權的爭議也進一步造成了長江經濟帶的財稅政策不協調。首先，級別管轄形成財政收支不匹配。以資源產出為例，級別管轄要求按照稅收征管機構的不同級別來對資源劃分收入管轄權。在這種劃分體制下，資源所在地無法獲得與資源產出相對應的財政利益，卻要承擔資源開發的額外成本，如資源開發的污染治理、土地占用及其它一些開發成本。其次，地域管轄形成重復征稅。在我國，有一定比例的企業是以總分機構的形式存在的，但總分機構往往不在同一個地點，若企業總分機構各自所屬的稅務機關對稅收管轄不進行有效協調，就可能對企業的同一生產經營行為產生重復征稅。即使稅務機關進行了有效協調，也可能會造成地區間的財政分配不平衡的總部經濟問題。對于長江流域而言，大多數企業將總部設在下游地區，但實際經營在中、上游地區，這就會加劇地區間的稅收分配不平衡問題。

三、長江經濟帶稅收不協調的因素分析

（一）稅收法治有待健全，地區間稅收競爭有待規范

稅收法治是保證地區間稅收協調的基礎，但我國稅收法治體系尚未完全建立，導致地區間稅收競爭缺乏法治調節的規范。其中，稅權集中與稅權下放沒有得到很好處理就是一個例子。一方面，我國稅收立法權集中在中央，地方政府擁有的稅收自主權比較少，僅限于在法定稅率區間之內確定本地適用的稅率、個別稅種的稅收減免、個別稅種的納稅地點的確定、以及具體征稅辦法和補充措施的權限，地方政府缺少因地制宜的靈活稅政權。另一方面，對于區域間的不良稅收競爭的治理也局限于“權力上劃”，但效果有限。其原因在于“權力上劃”與地方實際情況無法有效契合，難以調動地方主動性和積極性。1994年的分稅制改革并未對各級政府的稅權進行明確劃分，甚至沒有對省級以下政府的規定，加之近年來我國稅收政策變動頻繁，給地方政府間的稅收競爭行為提供了空間。

（二）現代財政體制尚未建立

其一，我國財政體制改革還不到位，收入權上移、支出責任下放，導致地方政府的財權、財力與事權不相匹配。為滿足本級財政支出需要，稅源的競爭自然不可避免。其二，地方政府債務的運行與監管機制不完善，預算軟約束問題始終存在。我國地方政府的財政責任意識較為淡泊，競爭行為的預算約束缺乏剛性。其三，稅收與提供公共服務缺乏對稱性關系，居民無法對地方政府形成有效的問責機制。地方官員在GDP績效考核的壓力下，偏好于通過稅收優惠、財政補貼等措施招商引資，吸引經濟資源，加劇了稅收競爭。

（三）現行稅制結構阻礙了區域稅收協調機制的形成

首先，間接稅為主的稅收體制易形成稅負轉移。在我國的稅制結構中，間接稅比重仍占優勢。間接稅的稅基寬、課稅對象廣泛，在籌集財政收入方面迅速有效，但間接稅易形成納稅地區與負稅地區分離，進而產生稅收轉移。以增值稅為例，對比長江上、中、下游地區，下游地區集中了絕大多數的商品和勞務的生產，即獲得了大部分的增值稅收入。而事實上，增值稅的稅收負擔是由商品消費者承擔，這種資源配置加大了長江流域內部的地區經濟差距。其次，稅收優惠政策加劇區域內橫向稅收競爭。目前，我國稅收優惠的政策導向雖然開始從“區域性優惠”向“產業性優惠”轉變，但一些地方政府在經濟激勵下，仍然實行地區差別性的稅收優惠措施，從而形成了產業趨同的經濟布局，未從根本上改變爭奪經濟資源的橫向稅

收競爭的態勢。

（四）現行稅收管轄制度有待完善

目前，我國《稅收征管法》缺少對地方稅收管轄的規范性內容，從而導致了稅收管轄制度不清晰。其次，在各稅種的實體法中，雖有零星觸及地域管轄問題，但地方政府大多會從本位出發，主張對本地納稅人充分行使稅收管轄權，從而造成區域間稅收管轄權的矛盾。另外，分稅制改革不徹底也是導致稅收管轄權不清的一個問題。

四、對促進長江經濟帶稅收協調的政策建議

（一）完善稅收立法，實現稅收法治

建立統一、規范的稅收法律體系，有利于建立合理的稅收利益分配協調機制，防范與杜絕不良稅收競爭，推動長江流域內稅收合作的縱深發展。對此，筆者建議應盡快出臺《稅收基本法》，構建我國系統的稅制法律體系，在解決稅收爭端時做到有法可依。另外，要適度下放稅權，規范地方政府的稅收政策制定體系，對不適宜的稅收法規、政策進行有效清理與規范。

（二）建立合理、穩定的政府間財政關系

建立合理、穩定的政府間財政關系能夠規范地方政府的稅收競爭行為，提高稅收競爭的效率。對此，筆者建議，其一，應合理劃分事權，加強預算約束。在厘清政府與市場關系的基礎上，按照公共產品的基本屬性，合理分配中央政府與地方政府的事權范圍與責任，形成財政預算硬約束。并按照事權與財權、財力相匹配的原則確定各級政府稅收權限和規模，規范縱向轉移支付。其二，應構建居民問責機制。居民問責是稅收與地方財政支出相掛鉤的直接產物，可以有效地規避區域內地方政府之間的不良稅收競爭。其三，應構建地區間橫向轉移支付機制。在長江流域經濟帶中，下游地區經濟最為發達，中游地區次之，上游地區最差。但上游地區是資源的供給地，而且是長江流域生態環境最為脆弱的地帶，關乎長江經濟帶的持續發展能力。因此，應加緊構建長江中下游地區對上游地區的橫向轉移支付機制，有效解決上游地區的財政困境，保證區域經濟的可持續發展。

（三）進一步完善稅收體制改革，促進地區間公平競爭

收入倚重間接稅的稅制結構是制約我國區域財稅政策進行有效協調的因素。對此，筆者建議，其一，我國應積極構建“雙主體”的稅收體系。近年來，我國間接稅比重有所降低，直接稅比重有所增加，但間接稅仍占據絕對的主導地位。稅收收入過分偏倚間接稅，存在諸多的問題和弊端，如價格扭曲效應、稅收收入調節的累退性和隱蔽性等，不利于縮小收入分配差距，也不利于區域間的財稅政策協調。逐步降低間接稅比重、提高直接稅比重，建立間接稅與直接稅“雙主體”的財稅體系是減少區域內稅收競爭的根本所在。其二，應進一步規范、清理稅收優惠政策。應保證長江流域內各省市出臺的稅收優惠政策嚴格遵循公平競爭的原則，提高優惠政策的透明度，嚴格規避地方保護主義，從而保證稀缺資源與資本的有效流動。

（四）建立稅收爭端解決機制

長江經濟帶因地理和資源的天然優勢形成了一個非正式的經濟合作體，區域間的稅收競爭不利于各省市的經濟持續發展，而最為有效的解決方法就是建立區域內合作關系，形成一個相互信任、約束有效的制度框架。具體措施有：其一，上級協調。即在上一級政府或中央成立專門協調地區間稅收利益的機構，通過擬訂不良稅收競爭行為的標準與懲罰措施，來協調和解決地區間稅收爭端。其二，同級協調。即在國家法律允許的情況下，地區之間可以自行協商解決稅收爭端。

（五）完善我國稅收管轄制度

我國要建立明晰的稅收管轄制度，需要與分稅制改革相呼應。具體措施有：其一，以立法形式明確稅收管轄權的歸屬問題。按照分稅制改革的稅權歸屬狀態，確立稅收管轄權，并以法律形式予以明確。其二，盡快完善《稅收征管法》。稅收管轄作為《稅收征管法》的重要組成部分，應在《稅收征管法》修訂過程中得到足夠的重視。在此過程中，要特別注意技術性和精細性，加強制度設計的有效性與合理性，對那些目前規定不明確、容易出現沖突的稅收管轄制度進行明確的規定，如消費稅的所在地和核算地、個人所得稅的申報地，等等。

責任編輯：高 陽