淺談建設和諧社會必須理順政府間縱向關系

郭紅潔

淺談建設和諧社會必須理順政府間縱向關系

郭紅潔

本文指出了地方政府事權與財權的內在矛盾，進而研究政府間縱向關系不順的負面效應，借此探討了理順政府間縱向關系的途徑。

地方政府財政關系事權與財權

自1994年實行分稅制以來，事權和財權的分級管理構成了政府間縱向關系的基本框架。然而，當前各級政府之間的財權和事權分劃存在許多內在矛盾，與權責對等規律有很大距離，對各級政府有效履行職能、政府間的層級行政關系和社會經濟發展造成了許多負面影響。建設和諧社會對政府改善公共政策、提高公共服務水平提出了新的要求，建設和諧社會迫切要求理順政府縱向關系。

一、地方政府事權和財權的內在矛盾

1.事責與事權的矛盾。當前各級地方政府的所謂“事權”實質上是一個邊界模糊的公共事務責任范圍。第一，政府行政權力高度集中。當前，上級政府及“條條”部門以法規、政策、指揮命令、檢查評比等形式，對下級政府分工負責的各項公共事務往往提出了全面的責任標準和要求，各級地方政府統籌地方公共事務的自主調節空間非常有限，難以根據本地的社會實際需求提供公共產品，完成公共事務的方式方法、程序和時間的自主權也不足。第二，各級地方政府的“事權”實質上是責任范圍。雖然我國上下級政府之間從來沒有正式對公共事務進行過明確分工，但各級政府約定俗成劃定了公共事務和財政支出的基本范圍。當前，上級政府以行政強制、考評獎罰、人事任免等手段，對下級政府的各種“事權”實行了具有一定強制性的責任約束，地方各級政府的“事權”實際上只具有劃定責任范圍的意義。從總體上看，各級地方政府自主權不足與受到的責任約束，構成了權責不對等的內存矛盾。

2.財權與事責的矛盾。目前，地方政府的所謂“財權”不是履行職責所需的財力支配權，而是財政自理的職責。一方面，地方政府的財政收入主要取決于地方稅源，上級政府的轉移支付僅起補充作用。另一方面，各級地方政府承擔著以本級財政收入保證履行政府職能的責任，財政要自求平衡，財政超支形成自身債務。而許多欠發達地區的政府主要以地方稅源為基礎所形成的財政收入，并不能滿足履行政府職能的財力需要，職能需要與財政支付能力之間的差距形成了較為尖銳的矛盾。而且這種矛盾不是地方政府可以自身化解的，從組織收入來看，地方政府的財權僅僅是地方稅收執行權，對改善地方財政收入的作用非常有限。從改善支出來看，地方政府存在著雙重困境：一是上面所說的上級行政約束所造成困境。二是社會期望所形成困境，在信息社會里，社會公眾形成了對公共產品供給的基本期望，當某些地方政府的公共產品供應嚴重不足而引發各種社會問題時，往往會承受全社會的譴責以及來自各方面的壓力，社會基本期望對欠發達地區的政府產生了剛性化的最低財力要求。

二、政府間縱向關系不順的負面效應

各級地方政府的“事權”與“財權”的內在矛盾，實質上是政府間縱向責任、權力和財力的配置不合理的典型表現。當前，政府間縱向責任、權力和財力的配置不合理還有許多其他方面的問題，常稱為政府間縱向關系不順，它主要有以下述三個方面的負面效應。

1.公共產品供給方面的負面效應。（1）各地區公共產品供給水平差別過大，加劇了社會貧富懸殊。目前，各地區之間經濟發展水平懸殊，以當地稅源為基礎的地方財政收入體制不利于地區之間的財政收均等化，導致各地區公共產品供給水平差距過大，加劇了社會貧富懸殊。

（2）部分公共產品供給主體定位不當，造成體制性供給障礙，加劇了社會矛盾。公共產品可以分為全國性、地區性和社區性三個層次，應分別由不同層次的主體來負責提供。財政聯邦化設定了地方性公共產品分區域供應的制度安排，雖然這種公共產品的碎片化供應體制有許多優越性，符合公共管理分權化的發展趨勢，但碎片化供應體制必須建立在科學分劃事權的基礎之上，其中高層次事務定位過低就會出現公共產品的體制性障礙。

（3）地方公共支出不是很貼近地方的公共需求，加劇了公共產品供需矛盾。地方政府本應根據地方公共需求與公共產品的實際情況來安排公共支出，努力使供需結構動態對稱。目前，在上級政府對下級政府的存在全面干涉的情況下，因無法拒絕或是為了迎合上級政府的某些要求，地方政府安排了許多不是很貼近地方公共需求的公共支出，提供了一些明顯超前的公共產品，使社會急需的部分公共產品更為短缺。

2.行政管理方面的負面效應。（1）事權與財力支配權的對應比例不合理，加劇了公共收支矛盾，積累了財政風險。中央、省、市、縣、鄉各級政府分別承擔了多少份額的公共職能，就應享有相應份額的財力支配權。目前，它們的事權與財力支配權的對應比例缺乏科學測評，受“財權上收、事權下放”影響，出現了下苦上樂的財政局面。從支出方面來看，一方面，層級越高的政府自由支配的財力空間越大。另一方面，層級越低的政府，越不能保證政府職能的正常履行，全國有60%的縣市財政困難，加劇了公共產品的短缺程度。

（2）多級政府“職責同構”導致權責關系混淆不清，加劇了“人治”和機構膨脹。目前，除國防、外交、外貿監管、銀行貨幣和證券管理等少數職能以外，縣以上各級政府在職能、職責和機構設置上有很大的一致性，同一公共事務往往由多級政府共同負責管理，被稱為多級政府的“職責同構”。“職責同構”引發了許多弊端：如權責關系混淆不清。在“職責同構”條件下，上下政府之間主要有政策與執行、依對象分工管轄兩種分工方式，但都難以避免權責關系混淆不清而導致“人治”。“職責同構”追求上下級機構對口設立加劇了機構膨脹。

（3）權力過度集中損害了行政權威，助長了造假之風。下級政府選擇性執行政策的行為破壞了正式行政管理關系。第一，破壞了正式行政權威。在選擇性執行的情況下，一方面，上級政府各種形式的行政命令往往演變成非權威性的一般號召，有令不行、有禁不止的現象越來越普遍。另一方面，下級政府往往對有利于自己的政策就放大執行強度，不利于自己的就敷衍了事，減弱了行政體制的約束力，影響了全國政治經濟應有的統一性。第二，助長造假之風。下級政府對難以執行和不愿意執行的政策命令，往往采用造假方法進行敷衍，敗壞了行政作風和行政文化，造成了不良社會影響。

3.經濟建設方面的負面效應。（1）助長了地方保護主義。地方財政主要取決于地方經濟的財政體制，使得促進經濟發展、增加財政收入成為地方政府的最大利益，并滋生出了為經濟發展不惜犧牲整體、長遠利益地方保護主義。一方面，地方保護主義有損于全國政治經濟應有的統一性。另一方面，地方保護主義使一些市場經濟的外部負效應得不到有效治理，

（2）影響了經濟協調發展。一方面，各地公共產品供給水平的差異形成了經濟發展環境的差異，進一步擴大了地區經濟發展水平的差異，不利于全國經濟協調發展。另一方面，出現了上下政府間爭奪財政經濟資源的利益博弈，許多上級政府將一些經濟發展相對較好的區域和稅源較大的企業收歸自己直管，加快了城市和中心區域的經濟發展，而削弱了縣鄉和一般地區的經濟發展活力，人為地擴大了次級區域的經濟發展差異。

三、理順政府間縱向關系的途徑

1.增強中央政府的再分配財力，推進政府間的財政均衡。財政關系安排應根據國情，以有利于實現民族國家的最高利益為基本準則，現階段，經濟持續、健康、快速發展和社會和諧是我國的最高利益。目前的財政體制有利于調動地方政府促進經濟發展的積極性，但導致政府間的財力嚴重不均衡，影響了政府的社會管理職能和各地區協調發展，不利于構建和諧社會。從國情來看，各地經濟發展差距不是短期可以化解的矛盾，在近期內仍有繼續擴大的傾向，推進政府間的財政均衡對于促進地區平衡發展具有不可替代的戰略作用。從國際經驗看，提高中央財政在整個財政收入的比重，通過中央向各地方政府提供不同水平的財政補助，充分發揮中央轉移支付對平衡各級、各地政府財政的作用，是西方許多單一制國家的共同做法。

2.合理配置中央權力，擴大地方自主權，增強法制與民主約束。

各級政府的權力配置要滿足三個方面的要求：一是有利于維護中央政府的權威。二是有利于政府有效提供公共產品。三是有利于協調各種社會關系。

目前，政府縱向權力配置與滿足上述三個要求仍有距離，應主要解決三個方面的問題。第一，中央政府應將該集中的權力集中上來。當前，由于中央政府該集中的權力集中沒有集中上來，是政府間縱向關系不順的一個重要方面。為此，一是要強化中央政府的法制約束能力。在有關統一社會經濟制度和秩序、宏觀調控、協調社會基本關系、界定地方政府的社會管理和公共服務基本職責等方面，中央要集中立法，并建立必要的問責、聽證、起訴等司法監督手段。二是中央政府的職能要有選擇性地再集中。中央政府權力要通過一定職能來實現，職能集中是最徹底的權力集中的方式。第二，適當擴大地方政府的自主權。擴大地方政府自主權的作用在于地方政府可以自主安排財政支出、自主調整地方稅收來滿足地方需求，使地方政府能夠接受地方居民的約束和謀求地方居民的支持，并有利于協調好各層次的社會矛盾。但擴大地方自主權必須與維護中央權威和約束地方政府結合起來，為此，應區分地方事務性質，并設置不同權力結構。第三，增強民主約束，擴大基層民主。一方面，在擴大地方各級政府的自主權基礎上，要充分發揮各級人民代表會議的民主約束作用，上級政府要尊重地方人大選舉權和財政審議權，把地方政府機構和官員如何作為的方式交給法律來約束，把不作為的行為交給人民來約束。才能使地方自治和中央權威有機結合起來。另一方面，要不斷完善基層自治制度，使社區公共服務自治化，以基層民主支持地方民主。

3.以“職責異構”為主，合理調整政府間的縱向職能。“職責異構”是西方發達國家政府體制的基本模式，是現代政府體制的發展方向。所謂“職責異構”是指由不同層級政府承擔不同的公共職責，各級政府之間分工合作關系由法律進行規范，并建立專門的組織和機構來解決政府縱向間的配合、協調和糾紛問題。實現“職責同構”向“職責異構”轉變，從目前來看，要著重研究解決以下問題，第一，將中央專屬事項、中央和地方共同管理的事項、地方事項嚴格區分開來，中央和地方共同管理的事項也應盡量用列舉法明確各級政府的職責，并用法律加以明確。第二，各級政府的公共事務應基本由本級政府自己辦理，本級政府不能辦理的專項任務應明確為上級委托事務，由委托方支付成本。這樣可以使各級政府轉變為以直接服務社會為主，而不是以領導下級為主的政府，向現代政府體制發展。第三，地方社會管理和公共服務事務層級定位要準確合理。地方性公共產品主要是指以一定區域為受益范圍的準公共產品。地方產品的財政支出主體和受益范圍要盡量細分到不能再細分為止，并使受益區域和政府層級相對應。這樣，才能達到增強地方政府和居民的自主權、責任感，達到地方分權的目的。第四，盡量避免在同一區域按對象身份進行分工，由多層政府管理同一公共事務。目前，特別需要對市政府與市轄區政府的職能加以科學分工，大、中、小城市應有不同的分工方式。在大城中能屬地化管理的事務，應盡量由區政府管理；中小城市應盡量集中管理，區政府則以統籌社區公共事務為主。