“新常態”下糧食安全保障路徑探析來自四川省成都市的實踐與思考

鞠石 賈晉 劉毅

“新常態”下糧食安全保障路徑探析來自四川省成都市的實踐與思考

鞠石 賈晉 劉毅

成都市作為超特大中心城市，成都市的糧食安全保障不僅面臨著城市本身供需缺口的保障任務，更是整個區域糧食供需形勢的“風向標”和“指示燈”，在區域糧食安全保障體系中具有十分重要的地位和作用。隨著中央糧食安全戰略新目標的提出，成都市糧食安全保障的戰略環境發生深刻變化，天府新區建設上升為國家戰略又賦予成都市糧食安全保障更為重要的任務。研究新常態下成都市糧食安全保障的實現路徑，具有重要的現實意義。

糧食安全形勢呈現新常態

2013年四川省糧食產量實現了“七連增”，達到3387.1萬噸（677.4億斤），糧食產量在全國位居第六位。在產量“七連增”的同時，外糧入川仍保持高位，2013年四川外購糧食485萬噸，成為外購糧食第一大省。在此背景下，2013年成都市社會糧食供給總量737.77萬噸，社會糧食需求總量714.35萬噸，年末社會糧食庫存156.22萬噸。總體上看，成都市糧食安全形勢呈現出新常態，具體有以下幾個特征：

——城鄉居民口糧基本安全，但糧食產量下行壓力較大。2013年底召開的中央農村工作會議明確提出確保“谷物基本自給、口糧絕對安全”的國家糧食安全新目標。2013年成都市糧食總產量251.08萬噸，城鄉居民口糧消費總量227.25萬噸，從總量上看，本市糧食產量基本能夠保障城鄉居民的口糧供給。從品種結構看，稻谷的產量和需求還存在約33.2萬噸的結構性缺口，小麥和玉米的產量超過了需求。但從長期趨勢來看，相比2011年，成都市糧食總產量275.03萬噸，兩年間下降了約24萬噸，下降了近9%。

——外購糧數量巨大，對外依存度高位攀升。2013年成都市外購糧總數達到450.67萬噸，占糧食總供給的65.97%，對外依存度極高。從歷史情況看，相比2011年，成都市外購糧食總數增加了131.73萬噸，增加了41%。身處高位且不斷攀升的對外依存度給成都市糧食安全保障帶來壓力。從外購渠道看，省外購糧395.7萬噸，占供給總量的53.63%，省內市外購糧90.99萬噸，占供給總量的12.33%，跨省購糧已經成為成都市糧食安全保障的重要渠道。從品種結構看，玉米購入量居首位，達到279.79萬噸，主要滿足飼料產業發展的原料需求。稻谷的購入量71.55萬噸（粳稻37.93萬噸），正好彌補產需之間33.2萬噸的缺口。總體來看，成都市糧食對外依存度的高位攀升給糧食安全保障帶來壓力。

——社會糧食儲備總體充足，城鎮居民家庭儲糧較少。2013年末，成都市社會糧食庫存總量為156.22萬噸，較上年增加了29.04萬噸。糧食儲備總量占消費總量的比例為21.9%，高于聯合國糧農組織(FAO)17%—18%的糧食安全線。同時，大部分糧食儲備掌握在地方國有糧食企業手中，年末國有糧食企業庫存總數為47.3萬噸，較上年增加4.85萬噸。農戶家庭存糧61.67萬噸，較上年增加12.85萬噸，農戶人均存糧130.9公斤，基本達到8個月口糧消費量。國有糧食儲備和農戶家庭儲備的充足為糧食宏觀調控提供了資源保障。但值得引起注意的是，城鎮居民家庭庫存較少，僅5.1公斤。這意味著，一旦發生突發性的糧食公共危機，城鎮居民的應急保障形勢嚴峻。

——糧食需求穩步增長，品質需求消費凸顯。隨著成都市經濟社會的發展和城鄉居民生活水平的提高，糧食需求量逐年增加。2008年成都市糧食總需求量約435萬噸，2013年總需求量增加到714.35萬噸，6年間增加了279.35萬噸，年均增長率約10.7%。隨著天府新區戰略實施，成都市未來糧食需求的增長率至少會保持現有水平。

“二十字”目標詮釋新內涵

糧食安全形勢的新常態要求我們以新的視野重新審視成都市糧食安全保障戰略，按照中央“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的糧食安全戰略新目標，賦予成都市糧食安全保障戰略新的內涵，概括為“確保底線、產業思路、產銷對接、應急保障、拓展功能”二十字目標。

——確保底線是指將城鄉居民口糧絕對自給作為成都市糧食生產的底線。要將成都人民的飯碗牢牢掌握在自給手中，一方面，要確保耕地數量，保障糧食播種面積，特別是針對稻谷產需的結構性缺口強化生產；另一方面，要圍繞居民消費品質提升的需求確保品質，提升產品的口感和質量。

——產業思路是指要將通過發展提升糧食產業鏈作為保障糧食安全的思路。要通過糧食科技園、產業園區、物流園區等集聚發展載體培育和完善糧食產業鏈發展，通過糧食研發、示范推廣、種植、精深加工、物流、批零市場、銷售終端體系等多個環節的發展構建糧食安全的產業保障體系。

——產銷對接是指將建立區域產銷戰略合作作為保障糧食安全的抓手。按照“政府推動、部門協調、市場調節、企業運作”的產銷合作原則，建立成都市同糧食主產區的產銷戰略合作力度，擴展產銷合作的內容。扶持糧食加工企業“走出去”，在國內主產區以及國外建立穩定的糧食生產基地。

——應急保障是指將穩定糧食儲備規模，強化應急保障體系建設作為保障糧食安全的基礎。嚴格落實地方糧食儲備責任，穩定糧食儲備規模，這是政府糧食宏觀調控的基礎。在此基礎上，以城鎮居民為目標構建糧食應急保障體系，確保突發性公共危機時的糧食供應保障。

——擴展功能是指探索延伸糧食安全保障體系的食品安全、都市現代農業發展的新功能。糧食安全不僅是數量安全，更是質量安全，質量安全保障應當納入到糧食安全保障體系中來。同時，要探索建立糧食安全保障體系對成都市都市現代農業發展的有機促進新功能。

七大糧食安全保障新路徑

糧食安全新常態下，按照糧食安全新戰略，從以下幾個方面提出成都市糧食安全保障的實現路徑：

——構建高效糧食增產激勵約束機制，確保城鄉居民口糧自給。一是守住耕地紅線，確保糧食種植面積，繼續實施耕地保護補償制度；二是加強農田基礎設施建設，提高中、高產田比例；三是積極采用科技創新和示范推廣，提升糧油單產和品質；四是加大糧食生產“價外補貼”政策力度，扶持糧食規模化種植；五是探索“還糧于田”補貼政策，研究經濟作物改種糧食作物的財政補貼可行性。

——促進糧食產銷的跨區戰略合作，確保省外糧源供給。一是落實“引糧入川”工程、“粳稻入關”運費補貼政策，扶持糧食經營企業同糧食主產區糧食產銷戰略合作；二是鼓勵有實力企業積極參與“亞洲糧倉”中南亞半島的國際糧食貿易和境外糧食種植“借地”生產；三是大力發展糧食物流，做好“北糧南運”糧食散糧集裝箱運輸的通道建設；四是完善鐵路、公路等基礎設施建設；五是主動與區域內重點用糧大戶聯系，積極推進市內糧食物流“點對點”服務。

——提升糧食產業園區的綜合服務功能，構建現代糧食產業體系。一是加速青白江“成都糧食儲備中心”建設，力爭達到100萬噸規模；二是加快新津“中糧成都產業園區”建設，大力發展糧食精深加工業；三是提升糧食產業園區的電商、金融、會展、物流等綜合性服務功能，促進園區糧食產業的跨越式發展；四是構建“區外糧源－散糧運輸－糧油倉儲－涉糧加工－糧油批發－零售網點”現代糧食產業體系。

——深化國有糧食企業改革，組建糧油產業集團。一是在糧食產業發展中積極倡導混合所有制改革，實現國有企業和其他市場主體共同發展的新格局；二是充分利用國有糧食企業的資源優勢、區位優勢，糧食產業上下延伸的產業優勢，組建跨部門、跨區域混合所有制的糧食產業集團；三是依托糧食產業的聚集，糧食物流、糧食配送的發展，大力推進城鄉“合理布局、全面覆蓋、平時自營、急時應急”“放心糧油示范”工程建設。

——穩步提升糧食儲備規模，優化糧食應急保障體系。一是穩步提升糧食儲備規模，在穩定“產區三個月”的規模上，力爭實現“銷區六個月”的規模；二是優化儲備的區域布局和品種結構，適時增加面粉儲備和成品糧儲備，提升儲備品質；三是積極鼓勵多種所有制企業參與地方糧食儲備；四是積極探索儲備糧輪換方式改革；五是建立包括糧食應急儲運企業、應急加工企業、應急配送中心、應急供應網點和應急價格檢測點的應急網絡體系；六是積極建設糧食產業信息化網絡，打造集糧食應急預測、預警系統，糧食統計平臺，儲備糧遠程監控管理一體的糧食信息化網絡系統。

——倡導愛糧節糧的社會風氣，避免糧食浪費。一是廣泛宣傳普及科學用糧、節約用糧知識；二是加強溝通合作，形成宣傳合力；三是大力推進“青年志愿者”愛糧節糧宣傳活動；四是積極促進中小學生愛糧節糧教育；五是糧食行政部門要帶頭樹立勤儉節約、科學健康的文明新風尚，減少餐桌浪費。

——強化糧食行政部門“首要意識”和“守責意識”，深化糧食行政管理機制改革。全面履行糧食省長負責制下市州長責任制。在深化糧食行政管理機制改革，完善糧食行政主管部門組織機構，落實政府糧食行政主管部門依法行政責任，強化糧食行政部門“首要意識”和“守責意識”，處理好政府與市場的關系。

(作者依次系四川省成都市發改委副主任，西南財經大學中國西部經濟研究中心主任助理，四川省成都市糧食局法規處處長)