我國養老金并軌存在的困境及對策研究

周子微

我國養老金并軌存在的困境及對策研究

周子微

國務院于2015年1月14日印發了《關于機關事業單位人員養老保險制度改革的決定》，意味著養老金并軌已成定局。然而養老金改革的進程并不會一帆風順，諸如新舊體制的統一、養老金收支缺口以及并軌后體系的完善問題都丞待解決。應以養老保險并軌的價值理念為出發點，通過加大財政支持、確立多層次養老保險體系、確立法規政策等措施予以完善。

養老保險；并軌；對策

一、我國養老雙軌制的改革背景

近年來中國的老齡化問題日益嚴峻，并伴隨著大規模、高增速的特點，在此背景下如何確保各行各業退休者的權益關系到社會的穩定以及公平公正的價值理念是否能得到踐行。中國長久以來都實行著養老金“雙軌制”，即公務員、機關單位的養老保險費用是由國家財政撥款，個人無需負擔保險費用；而企業員工則是依據養老保險費率基于企業繳納養老保險的20%納入社會統籌基金，個人繳納的8%納入個人賬戶。在這種特殊的“雙軌制度”下，機關和事業單位的退休職工往往能領到占原工資80%甚至更高比例的退休金，而企業員工的退休金則僅僅占退休前工資的50%～60%。養老保險作為社會保障的三大支柱之一，不同群體之間的落差直接反映著社會的不公平程度，這也是長久以來備受爭論的主要矛盾之一。在信息高速流通、經濟快速發展的今天，公平正義已不再局限于道德范圍，而可以演變成社會問題、經濟問題，可謂是牽一發而動全身。自2008年初我國便開始了試點性的機關事業單位養老保險制度改革，數十年來難有突破一直處于擱淺狀態。而2015年《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》的發布，意味著政府在養老保險的改革之路上終于完成了破冰之旅，也意味著長久的“雙軌制”達到了制度上的根本并軌，某種層面上說此次改革的意義已經超越了一項社會政策，這對于中國之后社會發展和其他層面的改革都具有著歷史性的意義。

二、養老金并軌改革中的困境分析

（一）利益困境

作為此次改革的受作用者，機關、事業單位工作人員被納入到企業職工的養老制度內，意味著他們的原有利益受到直接折損。改革后，他們所能得到的退休養老金在數額上明顯減少。另外，他們在原有的養老保障體系下早已產生了“福利依賴”的心理，并以此為職業優越感中的一部分。因此他們在心理上很難接受轉變為與企業員工一樣由個人對養老保險進行繳納。在客觀因素與主觀因素的共同作用下，使得作為既得利益者的部分相關人員對此次改革抱有抵觸情緒。同時，由于職業性質，機關事業單位工作人員對改革政策的影響更大甚至一些利益代表著可以直接參與政策的制定，這就對改革的進行造成了相當大的阻力，而在改革的執行層面也有著相當大的影響力，這決定著養老并軌的改革是否能落到實處、具體政策是否能得到有效執行、改革初行階段存在的漏洞是否會存在“鉆空子”的可能。

此次改革的作用對象并未有涵蓋公務員，原因在于公務員在改革中往往掌握著先行信息，在改革中的話語權作用力更大，要觸動他們的利益存在極大的困難。由于《決定》只提及了機關事業單位，因而他們已經站在了公務員的利益對立面，從利益統一者變為了沖突的雙方，這更加劇了公務員對自身利益受損的擔憂。養老保險改革的目的就是實現社會的公平正義，當改革無法作用在全體公民、不同職業群體時，也就違背了改革的初衷。矛盾沖突依然存在，社會問題依然無法到得根本解決，也不利于我國整體改革之大計。

（二）政策困境

處于社會轉型期的中國，許多政策的制定和出臺都是為了解決特定時期的某些特定問題，一項大政策又會衍生出許多小政策，養老保險“雙軌制”就是一種特有時期產物的典型。而雙軌制的突出問題就是引發了政策“碎片化”。我國養老保險政策“碎片化”，既指城鄉、不同職業人群和不同區域之間的，更指政策過程中由于政策目標和手段間相互沖突的各種異化現象。長期的政策碎片化分割著養老保險信息的流通、分離了養老保險的監督體制，“部門主義”下的各自為政促使不同群體樂于攀比養老待遇，浪費資源的同時也導致了公平正義的流失。作為國有企業改革的配套措施的養老保險制度，自制度選擇的開始便意味著對制度建設的路徑依賴，后期為了適應社會發展的步伐、滿足不同群體的需求便進入了補丁式（制度中的某一階段出了問題就出臺新政策去加以補救，舊政策難以解決問題就由新政策予以糾正）的政策碎片化發展。隨著養老保險的覆蓋面不斷擴大，“增量式”的發展路徑加深了養老保險政策的碎片程度，在大碎片中穿插著小碎片。改革當中利益受觸動的群體必然會以消極或抵抗的態度堅守自己的立場，結果就是導致原有政策碎片化的固化，直接阻礙著此次改革的進行，若不能得到妥善解決會進一步激發不同群體之間的矛盾，不利于社會穩定。

（三）財政困境

據統計，我國現有事業單位有111萬，事業編制內人員數額達3153萬。面對人口基數巨大的改革對象，盡管中央政府提出了“老人使用老辦法、新人使用新辦法”的實施前提，然而作為“中人”該何去何從，該向上并軌還是向下并軌，始終還處于一種比較模糊的界定范圍。按照企業職工的養老保險制度，繳納時間需要達到15年才能在退休后領取相應數額的養老金。然而根據最新的相關調查，這5萬“中人”的養老金存在5萬億元的缺口，缺口的填補由誰來承擔，這個問題中央政府也并沒有給出理想的解決方案。倘若這筆費用落在了事業單位的肩上，必然會通過各種方式轉嫁到單位內的職工身上，也必然會造成各種公務物品的價格上漲。倘若由國家財政來彌補這個缺口，也會對國家的財政收支造成一個巨大的困境。

目前，我國企業員工的制度養老率一直保持在30%左右，短期內似乎是有利于國家財政收支的平衡，但在長期內無疑是飲鴆止渴，國家對養老金支付對財政存在極大的威脅。在老齡化日益加速的環境下，機關事業單位與企業并軌最終有利于統一國內勞動市場，但會形成新的歷史欠賬。養老并軌是時代發展的必然要求，也是實現公平價值的必然途徑，但若不能從國家財政角度對養老金缺口問題給予有效填補，便難以落實改革的美好愿景。

三、解決養老保險雙軌制改革的對策分析

（一）協調改革中的多元利益主體

無論是推動改革的黨和中央政府，還是改革的對象機關事業單位，以及公務員和企業員工這兩個全體都是此次“并軌”中的利益相關者，協調多元主體之間的利益沖突可以最大程度的緩解不同群體之間的矛盾，有利于保證改革的順利進行。第一，國家應承擔起新舊制度銜接中的資金缺口，從財政上推動改革的平穩發展。由于長期的政策碎片化，不同區域之間、區域中不同單位之間早已形成了各自的養老保險制度，這種不同在某些省市差距不大而在有些省市落差明顯，因此國家既要抓住改革對象的共性也要把握區域的個性，做到統籌規劃。整體上看，養老金缺口最終還是要由國家財政擔負，對此國家要規劃新的對社會保險支出比例，可以通過撥款社保基金的方式，彌補養老金缺口。第二，機關事業單位對銜接養老金缺口也有著不可推卸的責任。機關事業單位應按照類似企業職工養老保險制度，在基本養老保險部分實行統賬結合，即單位繳納8%個人繳納4%，強制實行補充養老金的“職業年金”。從本質上看，職業年金是職工工資的延期支付，這種延期支付的目的，是為職工未來的退休養老做準備，以避免基本養老保險不足導致生活水平下降。從這個意義上講，職業年金將對提高養老金替代率、緩解財政壓力發揮重要作用，也將有利于機關事業單位養老保險制度改革的平穩過渡。職業年金的強制建立，將發揮機關事業單位基本養老保險的補充作用；適用范圍和繳費基數均與基本養老保險的機關規定一致，切實維護了制度的統一性。

（二）形成多層次的社會養老保險體系

世界銀行認為，多支柱、多層次的養老保障制度，才能保證一個國家養老制度的健康發展和可持續性，這個觀點已經被越來越多的國家接受和驗證。誠然，國家在承擔主要義務的同時，也要把社會保險、社會救助、社會福利納入政策出發視角，切實地扶持慈善事業和商業保險，形成一個有層次、多元化的養老保險體系。機關事業單位養老制度相比于企業而言，心理上讓人停留在國家養老、政府負責的層面上，這與企業多層次養老體系相比對養老制度的可持續發展施加了相當的壓力。實際上關于多層次、多元化的養老保險體系的建設和完善已經相對成熟了，而此次改革我國是否能有效吸收其中的經驗用于構建和完善多層次養老保障體系，責任由政府、市場組織、企業和個人共同分擔，最終利益由不同主體共享，這對我國應對嚴峻的老齡化危機，實現“壯有所用，老有所養”的現代文明追求具有重要的意義。目前，機關事業單位以自身利益為導向無法充分認識到多層次養老保險體系的重要性，當老齡化浪潮襲來，單純的依靠基本養老保險是難以維持較為充足和體面的老年生活，對國家財政而言更是沉重的負擔。缺乏相關政策和法律制度支撐也困擾著多層次養老體系的構建，阻礙了建立、管理和監督第二、三支柱，不健全的制度和不規范的操作是這種影響的直接結果。企業年金作為多層次中的重要環節，然而長期以來企業年金由于自愿性特點被重大企業可以少交、不交，在小企業更是一個盲區，也因此被稱為大型國企及機關事業單位的“福利腐敗”，因此國家應基于企業足夠的優惠政策，引導企業建立企業年金，達到本次“并軌”公平群體間養老保險的目的。國家在政策方面要構建有利于企業投資企業年金的積極環境，提高投資收益水平，促使企業年金可以在規范的框架下良性發展。

（三）加快確立養老保險相關法規政策

為使我國事業單位養老保險改革提供有力依據和強大的政策保障，應盡快建立健全事業單位養老保險改革的相關法律法規,并且統一我國事業單位養老保險改革的相關政策。從我國事業單位養老保險改革的歷程來看，正是因沒有強制的法律法規和有效的政策指導作為改革的有力保證，才導致各地出臺的事業單位養老政策缺乏國家法律法規方面的保障和支持，這也導致了全國各地出現了政策上的多樣性、隨意性和不配套性。所以我國事業單位養老保險制度改革必須由國家制定專門針對事業單位養老及其他險種的法律政策，通過法制將我國事業單位養老保險制度納入法制化和規范化的軌道上來。

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周子微，女，中國礦業大學南湖校區文法學院。

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1008-4428（2015）08-106-02