改革開發體制深化油地合作

弋智勇

（新疆維吾爾自治區工業經濟和信息化研究院新疆烏魯木齊830000）

改革開發體制深化油地合作

弋智勇

（新疆維吾爾自治區工業經濟和信息化研究院新疆烏魯木齊830000）

為全面加強和深化油地合作，促進油氣資源開發更多地惠及新疆發展和民生改善，在借鑒河北、山東等油地合作成功經驗的基礎上，結合新疆實際情況，本文圍繞改革體制機制、創新油地合作模式進行系統研究，提出相關建議及改革模式。

新疆 油地合作 模式

近年來，新疆油氣資源開發雖然取得了一定的成績，但也存在一些問題。與陜西、山東、河北等省區相比較，新疆油氣資源開發對地方經濟發展的貢獻偏低。受歷史固有利益格局和體制機制影響，新疆地方企業參與油氣資源開發困難較多，部分低產、低效的油氣資源閑置、浪費。油地合作管理機制不健全，政策制度不完善。著力改革油氣資源開發中存在的體制機制問題，破解體制障礙，發揮市場配置資源的決定作用，深化油地全面合作，創新油氣資源合作開發模式，激發和釋放市場主體活力，對于新疆建設陸上能源資源大通道具有重大現實意義。

一、新疆油氣資源現狀及合作開發情況

1．油氣資源開發利用條件及近期產能。

（1）新疆油氣資源情況。新疆石油、天然氣資源豐富，現已設勘查開發區塊206個，面積83.15萬平方千米，占新疆總面積的1/2。近年來，中石油新疆油田公司在準噶爾東部油氣資源勘探開發取得突破性進展。新發現的昌吉油田已探明近10億噸待開發的致密油氣田；中石化開發的春光、春風油田即將形成300～500萬噸產油規模；西北油田公司新發現部分小塊油氣田及順南油田，均已初步具備開發條件。

（2）新疆油氣資源開發和煉化情況.按照中石油“新疆大慶”、中石化“西部大油田”以及國家能源輸送基地建設的戰略部署，兩大油田公司進一步加大在新疆的油氣勘探開發和管線建設步伐，石油、天然氣產量總體穩步增加。2013年，新疆原油產量2 800萬噸，居全國第五位；天然氣280億立方米，居全國第二位；原油加工2 490萬噸，油氣當量首次超過5 000萬噸。

（3）新疆油氣管道建設情況。目前，新疆油氣管道管線包括：西氣東輸一、二、三線，伊寧至霍爾果斯煤制氣管線，王家溝至烏石化原油管線，獨山子至烏魯木齊原油管線，烏石化至王家溝成品油管線，南疆環塔里木天然氣管網，新疆西二線輪南至吐魯番支干線。規劃中的管線包括：西氣東輸四、五、六線，新粵浙輸氣管道，新魯輸氣管道。全疆初步形成了中石油新疆油田、塔里木油田、吐哈油田和中石化西北油田等油氣生產基地，以及克拉瑪依石化、獨山子石化、烏魯木齊石化、澤普石化、庫爾勒、庫車等石油生產和加工基地，已成為我國石油天然氣重要產區，石油戰略基地和陸上能源資源進口大通道。

2．中石油、中石化在疆企業組織結構、經營體制。中石油在疆企業18家，中石化駐疆企業5家。新疆地方企業積極介入石油石化領域，與中石油、中石化通過屬地注冊等模式開展合作，實現了油地融合發展。2013年，新疆地方企業與中石油、中石化就聯建120萬噸PTA、煤制氣外輸管道等項目開展合作。

二、新疆油地合作開發油氣資源存在的突出問題

1．油地合作受體制機制和利益格局的制約。新疆油氣資源富集，但受體制機制的影響，中石油、中石化壟斷了上游資源勘探開發和下游資源要素配置。受固有利益格局的控制，地方企業或民營企業很難參與上游油氣資源勘探開發，僅紅山油田、塔河石化等企業參與油地合作。同時，地方企業在下游產業鏈項目建設方面原料配置也受到極大影響，發展受到制約。

2．油氣資源開發對地方經濟的貢獻偏低。盡管國家在新疆率先實行資源稅改革試點，但占地方GDP近18.5％的石油工業留歸新疆地方的利稅(費)依然較低。2010-2012年，如果中石油、中石化駐疆企業在疆注冊，并形成與地方企業參股的合資公司，按照現行稅制，新疆石油稅收收入三年間在石油稅收總額的貢獻率將平均每年提升5.94個百分點。此外，石油工業在新疆工業經濟中的比重逐年下降，已由2010年的60.5％下降到2013年的44.1％，對經濟增長帶動力和貢獻率相對減弱。

3．中石化春光、春風油田稅收、工業增加值及產量統計均不在新疆。春光、春風油田沒有在疆注冊，對新疆地方基本無稅收，而且原油產量、工業增加值等指標只能計算在油田本部。按照2015年春光、春風油田原油產量計算約減少新疆稅收7.72億元。2013年，兩個油田實現工業增加值46億元（增加值率按80％計算），影響新疆全年工業增速0.6個百分點。

4．部分低效、低產油田資源閑置、浪費。中石油受利益驅動的影響，首先開采高效、富產油田。目前，新疆準噶爾盆地、塔里木盆地和吐哈油田遺留了一批邊遠、低效油田。全區低效難采油井總數量達4 000多口，由于開采成本高，長期處于停滯狀態，造成油氣資源浪費。

5．油地合作管理機制不健全，政策制度不完善。油地合作開發政策協調繁瑣，缺乏統籌安排，不能有效地引導地方企業自主開發油氣資源。油區工作涉及地區、部門較廣，未形成“政出一門”、統一服務的管理。特別是在服務油田企業、開展油地合作、實施管線維護等方面，缺乏政策措施及充分行使管理職能的依據。油田單位辦理相關手續程序復雜繁瑣，項目進展受阻。

三、決策建議

目前在疆的油田企業基本上都是“分公司”，不是企業所得稅的納稅單位，只有改為“子公司”后，且轉為“地方企業”或地方“參股合資”，才能將石油企業所得稅變為共享稅。為使石油工業更多惠及新疆，提出如下改革模式。

1．模式一：繼續擴大新疆地方企業參股合作油氣產業發展。

（1）推進塔里木油田區塊合作項目建設。按照紅山油田合作模式，由自治區和中石油共同制定塔里木油田中古區塊開發方案，新疆國有企業代表自治區共同參與開發經營，逐步實現合作開發油氣區塊，力爭年生產能力達到100萬噸以上油氣當量。預計可實現收入42億元，工業增加值32億元，增加地方稅收3億元。

（2）加快推進克拉瑪依千萬噸煉化合作項目的實施。對于克拉瑪依千萬噸煉化合作項目建議按照自治區提出的“發展下游、介入中游、支持上游”的發展思路，由新疆國有企業代表自治區實行參股合作。預計可實現銷售收入450億元，工業增加值90億元，增加地方稅收約14億元。

（3）大力合作開發低效低產油田項目。參照山東高青油田、大蘆湖油田模式，由油田與地方共同開發，地方以部分資金和土地作價入股，按照參股比例進行投資開發和管理；通過借鑒勝利石油管理局與東營市石油化工集團公司、山東省國際投資實業股份有限公司共同組建公司，以山東石油天然氣總公司為主導的油地開發模式。對于新疆低效、低產油田，與中石油、中石化共同提出合作開發方案。初步預測3年內，合作區塊將形成年產300萬噸以上油氣當量。預計可實現收入126億元左右，工業增加值101億元左右，增加地方稅收約9億元。

（4）推進與西部管道公司的合作項目。西氣東輸三線油氣管線由全國社保基金、城市基礎設施產業投資基金、寶鋼集團有限公司共同投資建設。建議借鑒西三線參股投資模式，與西部管道公司合作，提出西四線、五線、準東地區煤制氣等管道建設總體方案。

2．模式二：新疆地方企業主導開發昌吉油田。參照陜西延長油田和山東高青油田、大蘆湖油田模式，以地方政府為開發主體，新疆油田公司及大型企業參股，在當地注冊組建股份制公司，共同開發昌吉油田。根據昌吉油田開采規模及新疆寶明礦業頁巖油產能建設的情況，中石油和寶明礦業聯合在吉木薩爾縣北三臺工業園籌建千萬噸級煉化廠和石化產業園，延伸石油石化產業鏈，發展石化裝備制造業。據測算，以新疆地方為主導進行500萬噸油氣開發，年均可實現銷售收入190億元左右，工業增加值152億元，增加地方稅收約14億元。

3．模式三：分別組建中石油、中石化新疆區域性總公司。重組中石油、中石化在疆的版塊業務，分別組建中石油、中石化新疆區域性總公司，吸納地方企業參股，形成股權多元化的混合所有制公司，實現在疆注冊，將會使新疆每年新增加所得稅收入40億元左右。

4．模式四：中石油、中石化所有分公司分別改制為在疆注冊參股子公司。對中石油、中石化在疆所有分公司改制為子公司，吸納地方企業參股，形成股權多元化的混合所有制公司，實現在當地注冊。在稅收核算上所有子公司只按照單個法人企業上繳稅收。與模式三及其他組織形式相比，不同的是虧損企業不能抵消盈利企業的納稅所得額，對地方所得稅的貢獻是最大化的。

5．協調春光、春風油田實現在疆注冊。參照中原油田普光分公司的模式，改革春光油田、春風油田在新疆的機構設置，促成兩個油田在新疆合并（副局級單位），完成在新疆工商稅務注冊登記。預計可實現收入109億元左右，工業增加值87億元左右，增加地方稅收約7億元。

6．加強油區工作統籌協調和管理。借鑒河北、山東油區管理經驗，結合新疆實際，盡快成立自治區油區工作管理委員會。各涉油地州（市）、縣（市）相應成立和健全油區工作機構，實行一站式辦公。盡快出臺《新疆維吾爾自治區關于加強油區工作的若干規定》，明確油區工作目標、涉油部門工作職責、辦事程序，對油氣田勘探、開發與利用、油地合作的方式與內容方面做具體指導和規定。