“十二城海關如一關”長江經濟帶通關一體化改革問題研究

文| 王茜 高錦涵

“十二城海關如一關”長江經濟帶通關一體化改革問題研究

文| 王茜 高錦涵

Research on the integration clearance of Yangtze River Economic Belt

自2014年12月1日起，長江經濟帶十二海關區域通關一體化的正式實施，以及陸路通關模式納入廣東地區海關區域通關一體化改革，標志著我國三大區域通關一體化改革全面實施，相比京津冀和廣東地區，長江經濟帶涉及了更多的關區和對外開放口岸。“十二關如一關”的模式也不同于以往局限于一個關區內部的改革，長江經濟帶通關一體化改革力圖從根本上打破地域限制和關區的行政界限，惠及長江經濟帶進出口企業、物流企業、海關、檢驗檢疫、稅務等部門。因此，區域內通關一體化的具體實施情況以及往后的發展狀況也必然受到區域內各方的密切關注與期待。

長江經濟帶將深刻變革

虛擬化的或實體化組織的“長三角海關”

通關一體化改革，主要是整合海關監管資源，強調專業分工，打破原有關區界限給企業帶來的阻礙。不管是京津冀還是長江經濟帶通關一體化改革，其核心是“一中心、四平臺”，在不改變現行組織體系和機構設置的前提下，通過區域海關通關中心的虛擬化運作，實現通關現場一體化作業。

形式上，分章節歸類劃分審單的模式一定程度上已將長江經濟帶海關融合起來。通關一體化改革的推進，為國內外企業各經濟主體帶來了諸多好處：跨區域通關更便捷、惠及企業范圍更廣泛、進出口物流更順暢、海關協同監管更高效、海關服務更到位，也因此受到了廣泛的歡迎。

與此同時，隨著區域一體化進程的推進和現代物流業的發展，區域經濟的發展勢必要求對區域通關進行更深入的改革，包括加強關區間通關監管作業的整體協作配合，把促進地區經濟發展、區域經濟發展和國家經濟發展有效結合起來。因此，未來有望在長三角四省關區基礎上，進一步打造覆蓋長江經濟帶海關通關全流程的一體化管理機制和運行模式，在長江經濟帶營造“可預見、低成本、高效便利”的通關環境。在“大海關”關區內，按照統一操作規范、統一業務流程、統一執法標準為企業辦理通關，使企業無論在哪個海關都能受到同樣的待遇和標準，真正實現“多地通關，如同一關”。

長江經濟帶涉及9省2市12個直屬海關，區域內進出口貨值占全國總量的41%，其中長三角海關貨值更是占到全國總量的37%。在此次通關一體化改革中，作為長江經濟帶12關區的牽頭海關和口岸海關，上海海關的服務功能和輻射作用將繼續增強，為上海海關在通關管理體制的改革和治理模式優化等方面提供了難得的機遇，但同時上海海關也將面臨諸多挑戰：

首先，如何有效監管通關一體化改革后帶來的跨關區、大范圍的區域物流是上海海關面臨的首要挑戰。面對業務量的急劇上升，海關既要做到“管得住”，又要做到“通得快”，既要保證物流的通暢，又要做好風險防范。

其次，協調和業務規劃能力的考驗。隨著通關一體化改革的推進，通關一體化的業務管理模式將與傳統的以關區為單位的海關業務管理體制產生沖突（包括稅收任務、各關區的業務滲透等）。作為牽頭海關，上海海關需要處理協調的范圍和深度都將超越以往的程度，因此妥善處理好企業、地方和海關等各方面的利益關系，實現海關區域通關規范統一和監控有效聯動，對上海海關綜合協調和業務規劃能力的一次重大考驗。

再次，隨著上海自貿區的出臺和貿易便利化的推進，對內對外開放水平的提高也勢必要求上海海關提供更高效、更便捷、更規范和更優質的通關環境與服務，對現行的物流監控體系進行戰略性調整，這些都對上海海關的管理提出了挑戰。

對長江經濟帶企業業務的影響

“一中心、四平臺”的建設，其中之一便是專業化的審單平臺，審單中心模式下，企業客戶端操作未受影響，而是在海關進行了內部的優化和整合，報關單電子數據申報后首先通過統一的風險平臺，再按照貨物類別分配到不同的審單中心，專業化的審單作業提高了審單效率和審單的一致性。對于進出口企業而言，他們會感受到通關時間的縮短，配合企業在物流環節節省的成本，必然有助于企業提高業務量；對于報關行業及物流企業，通關一體化的實施帶來的是機會更是競爭，允許代理報關企業“一地注冊、多地報關”，報關企業可以將業務延伸到其它關區而不需要在其它關區再進行一次注冊，這利于優秀的報關企業擴展在其它關區的業務。與此同時，這也會加強地區間報關企業的競爭，整個長三角經濟帶跨越東、中、西部，西部中小型報關企業將會面臨東、中部大型報關企業的壓力，需要西部報關企業積極提升自己的業務能力，提高競爭力。

亟需建立區域聯動監控機制

自2001年以來，雖然各地海關、口岸辦等政府部門在簡化通關程序、提高通關效率和規范通關執法行為等方面采取了一些措施，但在涉及地區間通關管理權力和利益調整的深層領域仍然進展緩慢，長江經濟帶通關一體化改革也將面臨省市間對局部經濟利益的偏重而產生的通關壁壘。例如，國家口岸辦部署將單一窗口改革推向全國，但是相比于美國、荷蘭、新加坡等國的單一窗口模式，我國單一窗口模式存在部門間協同水平不高，改革不同步、信息不共享、執法不統一等問題。根據對單一窗口的要求，上海自貿區試點將“單一窗口”參與部門從海事、海關、檢驗檢疫等口岸單位，逐步擴展到工商、稅務等其他凡是與國際貿易相關的政府職能部門，但是多個部門之間的協調和數據共享問題依然存在，比如，海關與商檢改革不同步，便會使前期節省的時間優勢蕩然無存。此類問題，究其原因，既有行政管理體制不合理導致的協調模式的不健全，也有相關法律法規體系的不完善導致的執法不統一和無法可依，還有不同部門之間監管技術上的差異和數據標準不統一而造成的協同上的困難。

為建立通暢的物流，充分獲取通關一體化改革的收益，各地海關及其他部門必須進一步解放思想，對自身的監管格局進行相應的調整，建立起區域聯動監控的機制：

樹立“大通關、大監管”理念。摒棄狹隘的地區眼光，擺脫條條框框的束縛，樹立“大通關、大監管協作區域”理念，把一切工作建立在“一盤棋”的大局觀念之上，加強對區域通關一體化工作的態度和認識，實施聯合辦公制度，克服行政體制不合理阻礙，保證區域經濟的整體發展。

加大信息技術、科技力量在物流控制系統中的應用。首先，大力推進口岸和內地海關在信息、物流監控基礎設施、風險參數設定、執法水準上的對接和統一，實現實體監控與信息監控有機統一的區域海關間整體聯動，實現卡口信息的全面聯網傳輸與核銷，與兄弟海關共同實現對物流實體監控與信息監控的有機統一和區域海關間的整體聯動；其次，在口岸管理部門、非政府組織、企業及公共機構、私營機構等部門之間建立廣泛的合作伙伴關系形成網絡關系，建立信任機制和信息共享機制強化網絡結構，促使電子口岸完善；再次，利用國際合作機制推動單一窗口的建設，統一國際貿易數據標準，規范不同部門間數據收集的口徑，促進他們之間信息的互聯互通。

搭建信息容量大、功能齊備的企業的風險信息平臺。有了此平臺，可以通過對本地和非本地企業誠信守法風險度的評估與分析，實現風險信息的實時傳輸和區內海關的高度共享，以方便各地海關跨關區調閱企業檔案信息，統一區域內統一的風險防范指數和統一的執法標準。結合各項通關指標，確定選擇查驗的重點，最終實現對企業整體評估、有效監控的動態管理，充分發揮選擇查驗效能。（作者王茜為上海對外經貿大學WTO研究與教育學院副教授、國際經貿治理與中國改革開放聯合研究中心研究員；高錦涵為上海對外經貿大學2014級碩士研究生。本文系上海高校智庫國際經貿治理與中國改革開放聯合研究中心項目、上海對外經貿大學085項目的階段性成果）

編輯｜趙麗芳 lifang.zhao@wtoguide.net