探析新常態下的外匯監管

文/梁志宏 編輯/丁小珊

探析新常態下的外匯監管

文/梁志宏 編輯/丁小珊

當前，我國經濟形勢正處于發展速度調整、發展方式轉變、發展動力轉換的“新常態”。在此背景下，外匯管理必須在“五個轉變”的指導下，在實現國際收支平衡中促進國民經濟健康發展。近年來，外匯管理部門以簡政放權為突破口，改進管理方式，不斷提升貿易投資便利化水平和管理水平，但依然存在一些制約外匯管理效果的因素，亟待解決。

制約外匯監管有效性的因素

其一，外匯管理法規體系有待進一步完善。一是現行外匯管理法規雖然在貨物貿易外匯管理、服務貿易外匯管理、銀行辦理結售匯業務、保險業務外匯管理領域初步形成了系統的管理框架，但是隨著外匯管理改革進程的加快，資本項目外匯管理規定需要進一步修訂完善。二是補充性規范文件較多。特別是有些規范文件是在問題已經顯現的情況下被動出臺的，往往存在“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的問題，缺乏立法應有的嚴肅性。

其二，銀行的雙重身份影響外匯政策的執行效果。銀行作為金融企業，其日常經營遵循商業原則，是客戶的服務者；而外匯管理法規又要求銀行履行“盡職審查”的義務，因此銀行又是業務資料的審核者。在實踐中，辦理業務的企業出于其商業目的，會在各銀行之間進行比較和選擇，而銀行為爭奪客戶資源，容易競相放寬標準，以期在業務競爭中處于優勢地位。這種行為一定程度上削弱了外匯管理政策的執行效力。以服務貿易項下收付匯業務為例。改革后，該業務由外匯指定銀行辦理，銀行能否做到“盡職審查”，對于服務貿易外匯業務是否獲得有效監管至關重要；但作為金融中介的外匯指定銀行，如果缺乏相應的規則性條款，那么其在內部績效考核和同業競爭壓力下，很容易放松盡職審核的要求。

其三，外匯業務行為監管模式難以適應形勢發展的需要。現行外匯管理模式偏重于按照國際收支活動的統計口徑實施，按照交易行為的性質進行監管。但隨著經濟全球化的不斷深入，特別是跨國公司的迅猛發展，現實經濟運行中市場主體的經營活動日益多元化，各類交易行為的性質出現了相互交叉和滲透，對原有的管理模式提出了挑戰。例如，企業的進出口業務屬于經常項目，但伴隨進出口活動而產生的貿易信貸（包括出口預付貨款、延期收款，以及進口延期付款、預收貨款）在性質上卻屬于資本和金融項下的外債項目。理論上，行為監管可以使外匯收支數據做到每一塊都被統計，但實踐中行為監管對交叉領域和模糊地帶往往缺乏準確的統計監測，因而不利于監管部門總攬全局。

其四，事后核查工作機制與風險控制手段有待補充完善。近年來，簡政放權的新政陸續推出，但與之配套的工作方法卻沒有及時跟進，且非現場監測分析及核查方法缺失，這就使得基層外匯管理部門在轉變職能過程中無章可循。尤其是在開展事后核查工作中，沒有科學的工作制度以供參考，需要基層人員在工作中逐步探索和總結，而基層人員的專業素質卻參差不齊。這不僅會給職能轉變造成一定的阻力，還會使監管效果大打折扣。

其五，外匯指定銀行風險防控體系有待加強。外匯指定銀行在簡政放權的大背景下承擔了更多的審核職能，相比之前，違規的風險點相應增多，風險發生的幾率也隨之增大。外匯局日常工作的精力被非現場監測分析牽制，難以密切關注外匯指定銀行的政策執行效果；而外匯指定銀行以盈利為目的的企業性質，又會使外匯管理政策的執行效果受到一定影響。此外，外匯指定銀行內部控制制度的缺位，也會使銀行的外匯風險難以得到有效防范。

其六，人員轉型步伐較慢，難以適應外匯管理改革的要求。目前，基層外匯管理工作人員，局限于單一業務、單一視角，習慣于照搬法規簡單操作：負責經常項目的不了解資本項目，負責資本項目的也不了解經常項目，甚至負責進口的不懂出口，負責出口的不懂進口，更缺乏對業務問題及外匯形勢的綜合分析和宏觀思考。此外，目前基層外匯管理人員對國際結算工具、金融衍生產品、外匯保險、證券、期貨及公司賬務處理等知識相對缺乏，使得業務檢查水平受到一定影響。

其七，內設機構有待進一步理順。一是業務受理需要進一步理順。以對私即期結售匯業務的管理為例。目前，其市場準入由國際收支部門負責，現場驗收核實網絡接入條件由技術部門負責，個人結售匯系統準入由經常項目部門辦理。二是執法形式需要統一。目前外匯管理領域存在現場核查和外匯檢查兩種執法形式，雖然在外匯局內部分工中，現場核查側重于對疑問業務的核實，外匯檢查側重于打擊外匯違法違規活動；但對外部而言，這些工作均表現為外匯局的對外執法，但是二者并沒有建立起統一的協調配合機制。

強化外匯監管的對策建議

一要構建適應新常態的外匯管理政策框架。一是進一步簡化現有的外匯管理法規，對不適應外匯管理要求的法規盡快清理，對反復修補的條文應在修訂原文后直接發布。二是提高外匯管理法規的層次：原則性、指引性的外匯管理法規，通過部門規章（如中國人民銀行令）的形式發布；對配套的細則以匯發、匯綜發等規范性文件發布，以適應依法行政的需要。三是以官方網站、新聞媒體等為依托，建立完善的外匯管理政策法規發布平臺，從而及時、全面地發布新法規及其配套解釋，營造公開、透明的政務公開環境，提高外匯法規的透明度。

二要全面推進外匯主體監管。一是在機構設置上，改變目前自上而下以業務類別來進行監管的分類方式，而以區分主體性質、資金來源和用途的主體分類監管方式代替之，在內部建立業務受理、統計分析、監測預警、業務核查、檢查處理、綜合事務等崗位，以適應外匯管理改革的需要。二是整合現有的外匯法規體系。建議出臺《境內機構外匯收支管理指引》、《境外機構境內外匯收支管理指引》，以整合現有的經常、資本項下和國際收支項下的規章制度。三是建立全口徑數據采集系統平臺，全面采集交易主體的跨境、境內劃轉以及結售匯等外匯收支數據，全面掌握交易主體的外匯流量和存量等完整信息。

三要創新銀行監管模式。監管部門應根據銀行年度考核評價結果、歷史合規記錄、內控水平等因素劃分銀行類別，推進銀行主體分類管理工作，針對不同類別的銀行采取不同的監管措施。一是建立完善的考核評價體系和激勵懲罰機制。外匯管理部門應引導銀行自覺遵守相關政策法規，認真履行法定職責和義務，加大對銀行惡意違規行為的懲處力度，對執行外匯管理政策較好的銀行給予更多的政策支持和服務便利。二是指導銀行建立科學、嚴謹的內控監督制度并督促其落實，構建銀行合規經營長效機制。外匯管理部門應通過加強對銀行外匯業務人員的培訓，提高銀行從業人員合規經營的意識；應通過要求銀行完善各項內部管理制度，規范銀行外匯業務操作，實現銀行合規經營的目標。

四要提高外匯管理部門監管人員業務素質。一是建立良好的內部溝通與學習機制，通過舉辦培訓班等方式，對基層外匯人員進行集中培訓和業務指導，提高人員的業務素質。二是定期編發各類工作經驗和案例資料，加強外匯局內部的信息交流。三是及時調撥法律、會計、計算機等專業的年輕員工到監管一線工作，減輕一線人員工作壓力。四是加強人本管理，通過構建良好的激勵機制，提升監管人員的崗位適應能力和競爭能力，為人員的順利轉型提供一個和諧寬松的工作環境。

五要強化內部考核和審計的導向作用。一是充分發揮內部考核指揮棒的作用，通過增加非現場監測分析、事后監管、現場核查等業務的考核比重，促進基層外匯管理人員轉型。二是根據外匯管理改革需要開展內部審計，通過科學確定外匯管理績效審計內容、探索建立指標體系設計方案、合理界定評價結果等方式，開展內部績效審計，提高基層外匯管理人員轉型的緊迫感和推動力。

作者系外匯局洛陽市中心支局副局長