天然商品林采伐管理探索

楊洪忠 楊倫輝 佘 蓉 鄧東周

天然商品林采伐管理探索

楊洪忠 楊倫輝 佘 蓉 鄧東周

四川省天全縣自1998年實施天然林保護工程以來，天然林資源得到了有效保護，森林資源得到了充分發揮，但隨著市場經濟的發展，森林采伐管理制度已不能適應新的需求，阻礙了林業經濟的進一步發展。

四川省天全縣1998年實施天然林保護工程,1999年四川省出臺了《四川省天然林保護條例》，天全縣實施天然林資源保護工程十多年來，天然林資源得到了有效保護，森林資源得到了充分發揮，但隨著市場經濟的發展，集體林權制度改革的推進，生態保護與市場需求的矛盾依然存在，在市場經濟條件下，森林采伐管理制度遇到了許多不相適應的地方。按照分類經營的理念，應放活商品林的經營，落實處置權，然而天然商品林的采伐依然停滯不前，并沒有放開，阻礙了林業的進一步發展。完善天然商品森林采伐管理制度，逐步放寬天然商品林采伐，對提高森林資源生產供給，促進林業可持續發展，具有重要意義。

森林資源情況

天全縣森林分類區劃全縣幅員238574.8公頃，林地面積211379.5公頃，非林地27195.3公頃。林地與非林地各占全縣幅員的88.6%和11.4%，全縣活立木蓄積15750790立方米，森林覆蓋率66.3%。

天全縣天然林面積比例高。全縣有林地、疏林地、灌木林地和未成林地188272.3公頃，林地面積按起源分列，人工40162.8公頃，天然148109.5公頃，人工和天然占其相應總量的21.3%和 78.7%。同時，公益林面積大，規模達110266.5公頃，均為國有，占全縣林地的52.2%，公益林活立木總蓄積8881651立方米，占全縣蓄積的56.4%。而商品林面積達到了84705.5公頃，占全縣區劃林地的40.1%；商品林活立木總蓄積為5927855立方米，占全縣活立木總蓄積的37.6%，集體和個人林地全為商品林。

從天然商品林資源情況來看，天全縣天然商品林面積50358.3公頃，占商品林的59.5%，天然林蓄積4425828立方米，占商品林的74.7%；人工商品林面積34347.2公頃，占40.5%，蓄積1502027立方米，占25.3%。天然商品林在商品林中面積和蓄積上占據絕對優勢。

全縣天然商品林中，國有林面積13262.4公頃，占商品林面積15.7%，國有林蓄積991946立方米，占商品林蓄積的16.7%；集體林面積11751.5公頃，占13.9%,集體林蓄積1397995立方米，占23.6%；個人面積25344.4公頃，占29.9%,個人權屬蓄積2038167立方米，占34.4%。

森林經營現狀

——公益林保護管理。天全縣公益林集中在二郎山東麓，均為國有林,全部納入天保二期工程管理，落實了專項管護資金，并落實專人進行管護。制定了相應的管護制度和考核辦法，實行責任制，管護責任層層落實，層層簽訂責任書，做到了每一片林地都有人管護，管護責任落實到了山頭地塊，不留死角和空白,使全縣公益林得到有效保護。

——人工商品林經營。1999年至2003年，天保工程實施后，天全縣商品林經營幾乎完全停止，縣域林木采伐僅限于滿足農民自用的燒材和數量極小的工礦企業、建筑用材。2004年，天全縣被納入人工商品林采伐管理試點，2006年起開始正式采伐人工商品林。

——天然商品林經營。通過集體林權制度改革，天然商品林都確權到戶。天然商品林中的疏林地、無林地、宜林地，交通較為方便，經營成本較低的地方，林農自己開發利用；天然林商品林中的有林地到目前為止受相關采伐政策的限制，林農不能自由經營。天然商品林中的低質低效林自2009年開始試點，但受年度計劃任務的影響，不能滿足林農的生產經營需求。國有天然商品林同樣受政策限制，沒有開展經營利用。

存在的問題

——政策法規間的沖突。集體林權制度改革推進的大背景下，部分政策法規間出現了沖突。《四川省天然林保護條例》第十二條禁止對下列天然林進行采伐和從事可能導致天然林毀壞的活動……第十三條禁止對天然林進行商品性采伐。而《物權法》第三十九條規定所有人對其所有的物享有占有、使用、收益、處分的權利。農民自己包的山，自己的財產，卻不能自由處分。國有林場有充足的天然商品林森林資源，卻只能等政策才能開發利用。

——利益得不到保證。林農與林場自有林木不能自由采伐，利益得不到保證。在全縣森林分類經營中，將集體和個人自留山和責任山全部區劃為商品林。林木采伐計劃實行年度限額管理，雖然下達了天然商品林采伐限額，但基本只用于征占林地和災害采伐，一般生產性采伐不批準，林農不能自主采伐林木，轉讓林地自然也就降低價格，老百姓的利益得不到保證。造成一方面農戶偷伐自家林木，以很低的價格賣給黑木材販子，違法犯罪行為屢禁不止，或者以很低的價格將林子出售；另一方面木材終端市場需求量大，市場價格居高不下，從農民手中到市場差價較大，造成不法商販鋌而走險，非法收購販賣林木，政府為了制止林業違法行為，不得不加大執法成本。

天全縣分類經營區劃國有林場天然商品林區劃面積13262.4公頃，主要分布于交通便捷、人群聚居利于商品林采伐和管理的區域。國有林場想開發利用，受政策因素的限制，不能對這些林分經營利用來增加職工收入。

——信息交流不暢。林農對出材量，也就是能出多少木材，賣多少錢是最為關心，而對林業主管部門對采伐了多少蓄積，多少面積，采伐質量要求更多。兩者之間既有聯系又有矛盾。

林木達到采伐年齡后，農民申請采伐，出材量是多少，農民經過作業設計或者自己計算是能夠掌握基本信息。如今，采伐需要大量繁重勞動力才能實現，以家庭為單位的生產方式往往不能滿足生產的要求，農民往往是賣“坐莊”，由市場提供經銷商進行生產經營。農民和經銷商之間的信息不對等，農民產量算少了，經營商利潤較大，農民產量算高了，經營商無利可圖，甚至虧本經營，缺少交流的信息平臺。

——生產成本增加。育林基金的收取提高了天然商品林生產成本。現今國家對農村和農業的扶持力度較大，不但有良種補貼，種植補貼，還有各種項目發展補貼，而農業和林業經營的主體大多都為農民，在林業上不但沒有相應的補貼政策反而收取育林基金，增加了采伐成本。另一方面，種植林木，不但有經濟效益的同時還有生態效益的發揮，商品林成林后同樣有保持水土，凈化空氣，吸收二氧化碳放出氧氣等生態效益，而商品林的種植沒有出臺固定的補貼政策，其生態效益也沒有得到補償。

對策建議

——完善相關法律法規。按照森林分類經營區劃的原則，修改《四川省天然林保護條例》相關條款。建議出臺《天然商品林采伐管理辦法》。

——放開天然商品林采伐。

對于天然商品林國家應當放松對經營者的控制，可以取消采伐許可證制度，建立采伐申報制度，即商品林的經營者按照森林經營方案及市場經濟的規律和自己的實際情況，向地方林業行政主管部門申報采伐計劃，林業行政部門在生態不受影響、符合采伐技術指示等前提下，原則上應當批準。

集體林權制度改革的目的是放活經營權，放開天然商品林采伐是集體林權制度改革的具體體現。國有林場改革的目的是職工增收，森林資源得到有效保護，放開天然商品林采伐增加職工增收渠道，改變森林結構，促進森林蓄積增長。

——建立林產交易中心。建立林產交易管理系統和林業主管部門信息服務門戶網站，借助一些先進的電子設備和計算機信息技術，為公眾提供信息交流平臺、便捷的交易市場環境和及時的林業信息，同時也便于林業主管部門的監督和管理。通過快捷、便利、先進的信息化系統收集分析信息、發布信息，達到信息資源共享，實現行業內各部門間互連互能，改善林業政務協同工作環境，通過內、外網戶網站可以實現信息查詢和服務。

——建立補貼機制。降低采伐成本，建立伐后造林補貼機制。取消育林基金的征收能夠降低采伐生產成本，有利于森林的科學經營，體現社會主義的公平原則和優越性。

建立伐后造林補貼制度，在造林成活后達到規定的保存率，林地郁閉后，按造林面積申請補貼，實施造林補貼制度有利于伐后林地的更新，間接對林木的生態效益進行補償。

（作者單位：四川省天全縣林業局、四川省林業科學研究院）