中國城市土地供給政策對住房價格和城市發展影響研究

陳治國 李成友 劉志有

（1.新疆農業大學 經濟與貿易學院，新疆 烏魯木齊830052；2.山東財經大學 山東金融發展研究院，山東 濟南 250014；3.新疆農業大學 管理學院，新疆 烏魯木齊830052）

一、引言

在過去的幾十年中，我國城市經濟取得了顯著增長，城市人口規模明顯增加、城市基礎設施和公共服務設施更加完備、城市產業功能趨于完善、房地產市場發展迅速（中國經濟增長前沿課題組，2011；祝憲民，2015；孫德芳等，2013），但是，在其發展的過程中也產生了一系列城市問題，高企的住房價格成為諸多問題中關注度較高、制約城市健康發展的焦點問題（Gyourko，2009；高波等，2014）。然而，學者們普遍認為推高房價的主要因素是城市土地供給，而城市土地供給越來越受到理論界和實踐界的高度重視。

當前，中央政府已向地方政府下放了投資批準、企業入駐、稅收等多方面權力。地方政府以經濟人角色對自身發展有了更多需求，其不僅從縱向角度要求自己逐年快速發展，而且從橫向祝角以其它地區為競爭對手要求自身必須優于競爭對手的經濟發展速度。在雙層激勵視角的驅動下，在國家允許可行的范圍內，地方政府官員作為當地的政策經濟主體，受制于現實的晉升規則，其一直把公共和私人投資作為取得經濟增長的最重要途徑予以高度重視，尤其在土地供給政策方面，以城市土地經營者的角色參與土地交易活動（蔣南平、許慧，2015），地方政府優先考慮非住房用地的使用而非開發住房用地。這種城市土地供給政策主要通過如下三種操作表現出來：一是提供大量低價非住房用地進行土地引資。為了吸引國內外投資刺激當地經濟增長，采取土地引資驅動方式獲得投資驅動。地方政府劃撥大量土地以補貼價格的形式低價出租給企業，出租率通常低于土地征用及制備的平均成本，這在工業用地上體現得更為明顯，甚至以零地價、負地價出讓工業用地。結果是工業用地冗余現象嚴重，城市土地投入產出效益嚴重不足（吳得文等，2011）；二是把城市土地制度改革前所劃撥的大量土地以非正當手段投入到市場中，給地方政府的部分單位和個人帶來非法收益，擾亂了正常的土地交易市場秩序；三是提供有限的住房用地。在財政分權的體系下，政府偏好利用控制的土地供給獲取可觀的土地出讓金，以較高的拍賣和招標價格出售住房用地意在獲得額外收益（龔麗貞，2011），把住房用地的額外收入作為地方財政收入，獲取的收入可以投入到當地基礎設施建設上予以發展當地經濟。甚至利用“餓地”策略對開發商發送土地供給收緊的預期（鄭思齊、師展，2011），而開發商在預期房價上漲的情況下，會把獲得的土地囤積起來減少住房土地供應（趙曼、路暢，2014）。因此，在城市中形成了低價工業用地、高價住房用地的二元低價模式，一定程度上解釋了我國城市增長模式和住房價格。

既有文獻就城市土地供給政策對住房價格和城市發展關系的研究概括起來主要可分為兩個視角：一是認為城市土地供給政策通過影響住房土地供需來影響住房價格和城市發展。Yoshitsugu（1991）認為日本土地供給政策使得日本大城市住房土地供給不能滿足城市人口規模增加所產生的更多住房需求，從而拉升住房價格使得城市間接投資不足，結果不利于城市長遠發展；Acharya（1998）通過對印度地區的城市土地供給政策進行細致研究，認為印度干預式的土地供給政策導致城市地價上漲，進而使得印度城市住房土地供需極不平衡，結果抬高了房價，也使得城市發展低于預期；Albert（2010）通過研究西班牙政治競爭環境下形成的城市土地供給政策，認為政治競爭使得城市住房土地供需的關系發生周期性變化，干擾了合理房價的形成，也影響了城市發展的平穩性；Du（2011）認為中國城市土地供給政策影響了城市土地利用結構，從而使得城市住房土地供需矛盾異常突出，不僅抬高了房價，且嚴重阻滯城市發展；郭其友和陳婧（2008）指出我國中央政府與地方政府在城市土地資源供給上的非合作博弈使得住房土地市場不能出清，住房土地供給遠滿足不了需求，結果房價高升，城市發展受阻；陳斌開和楊汝岱（2013）研究認為我國政府主導下的城市土地供給政策造成住房土地需求與土地供給嚴重偏離，住房土地供需的偏離使得住房價格遠高于均衡價格，從而產生的住房負擔制約了城市發展；劉學良（2014）認為政府配置土地資源使得土地資源價格扭曲，從而傳導使得住房土地供需遠離均衡，造成住房價格高企，降低城市化進程；易斌（2015）研究發現在利益誘導下，地方政府偏好非住房用地的配給使得城市住房供需的匹配性越來越差，住房土地供需的錯配帶來了較高住房價格，過高的房價產生的負溢出效應阻礙了農村勞動力向城市遷移，進而不利于城市發展。二是認為城市土地供給政策通過影響住房供給彈性來影響住房價格和城市發展。Glaeser（2006）認為政府調控下城市土地供給政策降低了住房供給彈性，而缺乏彈性的住房供給提高了房價、抑制了城市健康發展；Saks（2008）以美國地區的數據探討了住房供給彈性對當地勞動力市場的傳遞效果，研究的結論與Glaeser的觀點相同，認為低彈性的住房供給會帶來低就業率進而不利于城市發展；Sinai（2010）指出城市土地供給政策影響了住房用地效率，低住房用地效率降低了住房供給彈性，從而提升了房價、延緩了城市發展速度；嚴思齊和吳群（2013）利用結構測算我國城市土地供給制度變革前后城市住房供給彈性，結果表明城市平均住房供給彈性由改革前的3.25下降到了現在的0.51，當前城市土地供給彈性明顯低于美國、歐洲等國，認為政府壟斷供地使得城市住房供給缺乏彈性，進而制約了我國城市發展；李冀申（2012）用我國省際面板數據研究認為住房供給彈性存在顯著的區域差異，與地區城市經濟發展水平相吻合。龍奮杰等（2008）以全國35個主要城市為樣本，研究發現住房供給彈性小的城市，住房實際價格增長較快，城市向人口增長緩慢，城市化進程滯后；張小宏和鄭思齊（2010）研究發現不平衡的城市土地供給政策使得我國住房供給缺乏彈性，而缺乏彈性的住房供給拉高了房價，形成的高房價導致我國城市化落后于工業化。

綜合以上文獻，對城市土地供給政策、住房價格、城市發展的關系不是單純從實證量化方法進行探討，就是以經驗性的理論假說為主觀基礎進行實證檢驗，沒有通過理論分析和實證分析相結合的系統性研究，且現有的研究基本屬于城市土地供給政策影響下的住房價格變化對城市發展的影響，沒有單獨深入研究城市土地供給政策如何從工資、人均經濟產出、人口規模等方面具體影響城市發展。因此，為了深入具體地研究我國城市土地供給政策對住房價格和城市發展的影響，文章用城市非住房用地份額來反映城市土地供給政策，且本文有兩方面的創新：一是建立理論模型，從理論視角研究城市土地供給政策對房價和城市發展的影響，然后用實證計量模型驗證理論模型結論。通過建立兩部門城市經濟理論模型，預測城市非住房用地份額對住房價格和城市發展產生的影響，然后通過實證計量模型驗證理論模型預測的有效性，進而探析出城市土地供給政策對城市發展和住房價格產生怎樣的影響，進而提出發展城市經濟、穩控房價的政策啟示。二是把城市發展細化到工資、人均經濟產出、人口規模等變量上。通過研究非住房用地份額對工資、人均經濟產出、人口規模等方面分別產生怎樣的影響，來清晰認識土地供給政策對城市發展產生的具體效應。

二、理論模型構建

本文把城市土地供給分為兩種用途，即住房土地和非住房土地。其中住房土地屬于住房生產函數的生產要素，非住房土地屬于企業生產函數的生產要素。在一個標準的城市體中有政府、企業和市民三個活動主體，在三者相互作用下會對城市經濟產出、人口規模、工資和住房價格等因素產生一定影響。由于城市土地供給是由地方經濟增長的政治壓力、區域競爭的驅動以及地方政府通過操縱土地供應等因素決定的。因此，對于企業和勞動者來說，城市土地供給，尤其是住宅土地和非住宅土地的比率在模型中屬于外生變量。

設定城市經濟體中有兩個生產部門，一是生產最終消費品Y的生產部門，二是房地產部門。假定1單位城市土地資源，其中θ單位屬于非住房用途，1-θ單位屬于住房用途，非住房土地和住房土地價格分別為R1和R2。為了簡化分析，我們把生產部門和房地產部門的資本投入抽象掉，只考察土地和勞動力兩種生產要素，且只把土地投入作為房地產部門的生產要素，把土地和勞動力作為生產最終消費品的生產部門的生產要素。假定生產函數遵從柯布—道格拉斯生產函數，得出

其中，Y是最終消費品的產出量，A1代表廣義技術進步，L1為土地投入，N為勞動力投入，α和β分別為勞動力和土地的產出彈性系數，設定生產函數存在規模報酬遞減，則α＋β＜1。

同時，房地產部門的生產函數為

其中，F為住房產出量，A2代表廣義技術進步，L2為房地產部門土地投入，μ為房地產部門土地的產出彈性。由于住房密度增加使得住房土地越來越貴，進而帶來房地產部門收益遞減，則μ＜1。

令Z代表城市的總經濟產出，其包括生產最終商品的生產部門產出和住房部門產出，P1和P2分別為統一的最終商品的價格和房屋價格。則城市總經濟產出為

考慮到勞動力市場和勞動者效用函數，對于大的城市經濟體來說，勞動力可自由進入城市，且勞動力可在城鄉間自由流動，勞動力供給具有完全彈性，勞動力需求可滿足勞動者的保留效用水平。由于勞動力可自由流動，勞動力市場可實現自我出清。假定房屋需求缺乏彈性，且單位勞動者消費固定數量的房屋，勞動者工資為w，勞動者付出成本為c，則勞動者效用可表示為

對于生產部門生產最終商品的企業，根據廠商追求利潤最大化原則，得到如下方程

一階條件分別得到勞動力需求函數和非住房用地需求函數

對于房地產行業的代表性企業，其追求利潤最大化原則可得如下方程

一階條件得到住房用地需求函數

現在我們由條件方程（4）得到

由于假定1單位城市土地資源，其中θ單位屬于非住房用途，1-θ單位屬于住房用途，當非住房市場和住房市場出清時，因此有

由房地產生產出清可以得到：F＝εN，由式（2）和式（6）進而得到

假定一攬子可交易的最終商品的價格作為外生變量統一處理為1時，由式（7）、式（9）、式（10）、式（11）和式（12）可以得到價格向量（R1，R2，P2，w）

進而可以得到人口規模N和城市經濟總產出Z

定義人均產出f（θ）＝Z/N，則有

從式（13）至式（16）可以得出：?R1/?θ＜0，?R2/?θ＞0，?w/?θ＞0，?P2/?θ＞0。基于此推導可得：

命題1 增加城市非住房用地的份額會降低非住房用地價格，但會增加城市住房用地價格；非住房用地比重與工資率和城市房屋價格正相關。

從式（17）可得?N/?θ＜0，從式（19）可得?F（θ）/?θ＞0，且當θ＜θ＊時，非住房用地的增加會提高經濟產出、縮小人口規模；當θ＜θ＊時，經濟產出下降率-（?Z/?θ）/Z低于人口規模下降率-（?N/?θ）/n。基于此推導可得：

命題2 非住房用地份額與城市人口規模負相關，與城市經濟總產出存在倒U型關系，但與城市人均產出總是正相關。

三、數據來源及描述

由于2003年我國城市土地市場開始以公開拍賣方式進行土地交易，且當年共有284個地級及以上城市（除去隴南、中衛和拉薩等3城市）。為了保持數據選取的一致性，加上2014年數據無法獲取，本文選取中國284個地級及以上城市2003—2013年的面板數據進行實證研究。數據統計性描述見表1，數據來源于中國國土資源年鑒、中國城市統計年鑒和中國區域經濟統計年鑒。

表1 城市數據的統計性描述（2003-2013年）

四、計量模型構建

根據理論模型分析得出的命題1，城市非住房用地份額對工資率和房價都產生積極的正向效應。檢驗理論分析結果構建的實證模型為

其中，Wage表示工資，Nonresidland表示城市非住房用地份額，Houseprice表示房價。α1和α2為自變量Nonresidland的系數。K1和K2為控制變量，β1和β2為控制變量系數，v1和v2為隨機誤差項，i和j分別為年份和城市。

根據命題2，非住房用地份額與城市地均產出存在倒“U”型關系；非住房用地份額的增加會降低地均人口，但會增加人均產出。檢驗理論分析結果構建的實證模型為

其中，GDPperarea為城市地均產出，Popperarea為單位城市面積人口，GDPperpop為城市人均產出。α3和ψ3分別為自變量Nonresidland和Nonresidland平方的系數。α4和α5為非住房用地的份額分別對地均人口和人均產出的估計效應。K3、K4和K5為控制變量，β3、β4和β5為控制變量的系數，v3、v4和v5為隨機誤差項。

控制變量主要有4類。第一類：資本投資。用固定資產投資代表資金總額，在于人均固定資產投資可以影響地均產出和人口密度。第二類：影響工資和房價的產業結構。工業部門和服務業部門的份額用各自的產出份額來表示。第三類：年份設定。用于控制時變差異。第四類：區域虛擬變量。一是以省會城市、直轄市為界設置虛擬變量，二是以東西部經濟發展程度為界設置虛擬變量。

五、實證結果分析

本文利用帶有聚類效應（clustereffect）的混合最小二乘法（PooledOLS）對面板數據進行計量分析。針對面板數據，在控制城市特有的異質性因素影響下，把2000年的非住房用地份額和工業用地份額引入到回歸模型中，采用帶有聚類效應的混合最小二乘法顯著優于固定效應模型。從實證分析得出的表2可以看出，模型（1）表明更高的非住房用地份額會有較高的工資。當我們用工業城市的工業用地份額進行實證分析時，模型（4）充分證明了該結論，且當用非住房用地份額和工業用地份額的初始值進行分析時，也同樣驗證了非住房用地與工資正相關。資本投資像預期中那樣增加了工資。結果表明，工業部門和服務業部門的產出份額都對工資有積極的促進作用，省會城市、直轄市和東部城市有較高的工資且隨時間推移會不斷上升（表2中予以省略，下同）。

表2 城市土地供給政策對工資的影響效果

注：＊、＊＊、＊＊＊ 分別表示顯著性水平為10%、5%和1%。，模型（2）是對模型（1）的穩健性檢驗，模型（4）是對（3）的穩健性檢驗（下同）。

從表3可以看出，城市土地供給對房價有顯著的和一致性的影響。較高的非住房用地份額提高了房價，較高的工業用地份額推高了工業城市房價，且從模型（1）至模型（4）的非住房用地和工業用地的正系數證明了該結論。資本投資與房價存在正向關系，而工業比重較高的城市使得房價顯著降低，發展服務業的城市帶來了較高房價，省會城市、直轄市和東部城市有較高的房價且隨時間推移在不斷上升。

表3 城市土地供給政策對房價的影響效果

表4的結果顯示了城市土地供給政策對單位土地面積GDP的影響，這種影響存在兩種情況：一是有無異質性控制的情況下，非住房用地份額都與地均GDP存在倒U型關系，支持理論預測。隨著非住房用地份額的增加，經濟產出先上升然后下降，而用工業城市的工業用地份額驗證時卻出現了相反的情況。二是工業部門土地產出效率高于服務業部門，這符合我國GDP指標考核的現實。同時也得出勞動力投入密度和資本投資密度與地均產出正相關，省會城市、東部城市甚至西部城市對單位城市開發土地面積的GDP存在負效應，原因可能是增長受制于空間的限制。

表4 城市土地供給政策對地均GDP的影響效果

從實證分析城市土地供給政策對人口規模和人均產出影響的結論可知。由于城市人口存在路徑依賴，用2000年地均人口作為控制變量，發現城市非住房用地份額與地均人口顯著負相關。雖然在工業城市該負相關系數的顯著性不明顯，但仍存在負相關關系。資本投資與人口規模正相關，表明勞動力與資本投入存在互補關系。地均人口與地理位置無顯著關系。自2008年以來，地均人口隨著時間推移而降低。且發現非住房用地份額與人均GDP顯著正相關，工業城市中該關系更明顯。人均GDP隨工業和服務業產出的增加而增加，且人均GDP在省會城市、直轄市和東部城市有更高的水平。

同時，用東部、中部和西部地區城市土地供給對房價和城市發展的影響效應進行實證比較后發現，三個地區非住房用地的增加都提升了房價、工資和人均產出，降低了城市人口規模，非住房用地與城市經濟總量存在倒“U”型關系。且在2009年之前，東部地區非住房用地比重對房價、工資和人均產出的推動效應較高，中部和西部地區差異不大，而自2009年以來，三個地區非住房用地比重對房價、工資和人均產出推動效應的增幅有所減緩且差異化不顯著，這與三個區域的經濟發展速度密切相關。

綜上所述，實證結果驗證了理論預測，城市非住房用地供給的增加帶來了更高的工資、房價和人均產出。隨著非住房用地比重的增加，城市經濟總量先增加后減少，而人口規模與非住房用地比重負相關。同時，采用工業城市數據進行實證分析得出了相同結論，且用東部、中部和西部地區的數據進行實證分析后也得出了同樣結果。

六、結論與政策啟示

本文應用理論模型構建預測了城市土地供給政策對城市房價和能夠反映城市發展的工資、人均經濟產出及人口規模等變量的影響效果，同時又采用全國面板數據和東中西部地區數據，通過實證計量模型對理論模型進行了有效驗證，理論預測與實證分析結果基本吻合。經研究發現，當城市非住房部門獲得更多土地配給時，房價、工資和人均產出會增加，人口規模反而下降，城市經濟總量會先增加后減小。研究結果表明，我國城市土地供給政策與城市發展關系密切，不合理的城市土地供給制度導致的土地供需錯配降低了匹配城市發展的人口容量、阻礙了城市經濟的持久增長，抑制了潛在的城市發展速度，以往優先考慮非住房用地的城市土地供給政策催生的工業化發展模式推動了我國房屋價格，帶來了城市化的滯后。因此，合理有效的城市土地供給政策有利于把房價控制在合理的區間，有利于城市化發展。

為了確保我國城市化進程的健康發展，政府應該合理配置土地資源、集約利用土地資源。首先，要把中央與地方、地方與微觀主體間的關系優化到位，合理定位地方政府在城市土地供給中的管理者身份，避免地方政府以經營者的角色參與城市土地交易。其次，城市土地供給政策必須考慮如何有效平衡城市發展與房價穩定，住房建設應該把城市房價和房屋有效需求合理匹配起來，避免房價過高阻礙城市經濟的可持續發展；完善土地儲備交易制度，降低政府對城市用地的壟斷勢力，健全城市土地利用規劃的公眾參與機制。第三，要及時調整產業結構，讓城市土地在各產業部門間有效配置，最大化城市土地效益。同時要采取區域差別化土地供給政策，欠發達區域要有效利用發達區域土地供給政策的溢出效應。

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