布坎南憲政經濟學思想對我國財稅法“元規則”的啟示

摘 要：布坎南憲政經濟學的基礎是制度經濟學，認為制度是重要的，不同制度決定不同效率，而社會中的制度是一個立體結構，憲法位于結構的頂端，憲法就是元規則，是決定其他規則的規則，因此研究憲法比研究其他一般制度更有效率。而憲政作為我國稅法的“元規則”，其發生的變革對稅法具有綱領性意義。

關鍵詞：憲政；元規則；制度設計；

中圖分類號：F4 文獻標識碼：A 文章編號：1674-3520（2015）-04-00-02

一、憲政經濟學之淵源

（一）憲政經濟學的萌芽

經濟學對法律和憲政問題的研究可以追溯到亞當·斯密。亞當·斯密在《國富論》看到了英國憲政產生的經濟根源，看到了約束政府權力對市場經濟運行的重要作用。1913年美國學者查爾斯·A·比爾德出版了《美國憲法的經濟觀》，以經濟分析的手段解釋了推動美國憲法產生的巨大的經濟推動力，得出了美國憲法是不同的經濟利益集團相互之間調和彼此矛盾的產物。尤其是反映了以自由資本主義為特征的私有財產不可侵犯和交易平等的經濟要求。

在已經過去的幾個世紀里，不少偉大的社會學家和哲學家，例如：斯賓諾莎、阿爾修斯等人都為這一工作做了重大的貢獻，他們同樣都是憲政經濟學的前驅，但是他們的工作的主要不足是：（1）對政治分析與道德分析未加仔細的區分；（2）沒有給個人利益和理性選擇足夠的重視；（3）對政治憲法的“總體”和“邊際”解釋上的差異未加區分；（4）沒有詳細區分私人行為與集體行動的領域。

（二）憲政經濟學的發展

自上世紀70年代以來，在公共選擇學派、法經濟學派、新經濟史學派、奧地利學派等學者的努力下，憲政經濟學取得了長足發展，從規范與實證兩個層面，對經濟理論本身、經濟發展、經濟增長和經濟轉型的研究提供了新的方法和范式，積累了大量文獻。這一時期以布坎南為代表的憲政經濟學家拓展了經濟學的正統研究范圍，把經濟學的研究從規則下的選擇推廣到規則之間的選擇，布坎南把“憲法”定義為一套約束人行為的規則，盡管在這樣一個憲法的定義下，出現了“憲法”的泛化，凡是一切屬于游戲規則的規則都成了“憲法”，但一般的憲法分析還是對國家層次憲法問題探討，是從國家的憲法安排與經濟發展這樣一個“國富”角度的研究。

（三）憲政經濟學體系的確立

實證層次的憲政經濟學從兩個方面對憲法、憲政問題進行了分析。一方面是把憲法規則視為變量的研究，主要涉及到形成憲法規則的程序，個人偏好的相關性對形成憲法規則的約束，以及憲法的顯性變遷與隱性變遷。另一方面艾爾斯特從憲法是特定程序的結果這一角度，分析了作為法律的憲法契約時間限制的后果——如何在作為契約的憲法與作為法律的憲法的兩種功能之間分配時間，何種因素會影響到與憲法談判有關的公共信息，以及多數決定的投票規則是如何決定契約的結果的。

二、研究進路——以“元規則”為對象

布坎南觀察到，只有政治、集體、政府或國家活動的范圍受到可強制執行憲法的約束，方可阻止此種過分的擴張。因此，重新設計對國家的立憲限制成為憲政經濟學最為關切的實質性問題。作為解決政府失靈和政府悖論的元制度研究途徑，憲政經濟學的元規則模型提供了“馴服利維坦怪獸”的制度之解，其內容體系包括：規則的選擇、規則的達成和規則的設計。

（一）元規則模型的制度安排：規則的選擇

與主流或正統經濟學迥異的是，憲政經濟學關注的是集體決策中的兩個階段，即立憲階段和立憲后階段。前者屬于制定規則的階段，涉及對規則的選擇；后者屬于規則制定之后的階段，涉及規則下的選擇。但是，這里的“憲”或“憲政”，決不是單指政治學上明確定義的“憲政”，而是指“一系列預先達成的規則，之后的行動都在這一系列規則范圍內進行”。“憲政”是制度中的重中之重，是生成制度的制度，是規則的規則，是元制度、元規則。因此，憲政經濟學認為，改革的努力應當放在那些約束決定或政策制定的規則上，而不是放在通過對行為人的行為施加影響來改變預期結果上。因為，憲政作為元規則可以確立一種把個人的自利行為引向共同利益的政治秩序，確定政府的權力邊界和權力范圍，規定政府制定決策和行使權力的程序，有效率地約束政府活動的無效率擴張。

（二）元規則模型的實現手段：規則的達成

明確了元規則的重要性之后，接下來要解決的問題是如何才能實現元規則一致的達成，憲政經濟學元規則模型給出的答案是一致同意原則。

本部分主要對布坎南《規則的理由》的主要觀點進行簡單梳理。一是為什么研究規則；二是為什么需要規則；三是需要什么樣的規則；四是如何形成規則。在探討以上幾個問題之前，首先需要界定布坎南所指規則的含義。在一般意義上，規則、制度和體制之間經常相互替代。布坎南所指的規則是憲法規則，元規則、決定其他規則的規則，是對規則選擇的研究。此外，布坎南認為在政治過程中與在市場過程中討論規則是有所不同的，在政治過程中，人們不僅在規則下行動，而且在行動中形成規則；而在市場過程中，人們僅僅在規則下行動，并不通過行動形成或選擇規則，也就是布坎南研究的規則是政治秩序的形成規則，而不是市場過程之中的運行規則。

研究規則是因為研究規則比研究一般制度更有效率。布坎南的理論基礎是制度經濟學，認為制度是重要的，不同制度決定不同效率。但他并不認為制度只是一種簡單的制度安排，各種制度之間也不只表現為互補的關系，而是認為制度是一個立體結構，在這個結構的上端，就是憲法。憲政是生成制度的制度，是規則的規則，是元制度、元規則。如果選擇規則的規則出了問題，被制定出來的規則就更可能有問題，進而使大多數規則內的選擇變得沒有效率。如果說制度的錯誤是系統性的錯誤，憲政的錯誤則是全局性錯誤。也就是當憲政出現問題時，它對社會的損害要比一般制度對社會損害的更大，因此，對憲政的經濟學研究比對一般制度的研究更有效率。這就是布坎南選擇研究規則的原因。

秩序的維持必須通過規則來實現，這是規則存在的根本理由。具體表現為以下幾個方面：首先規則決定著結果，規則的任何改變，都將改變個人交往中產生的結果。 其次，規則是公正的基礎，規則在邏輯上先于公正。公正不是評價可供選擇的多種規則或社會秩序的外部標準，公正是相應的規則結構內在的固有組成部分。公正要求人們怎么做，取決于個人恰好同意的具體規則是什么。 再次，由于同一個人用于公共選擇和私人選擇的時間貼現率之間存在差異，導致政治僅僅考慮暫時或短期收益，而這種傾向是不受約束的多數至上政治內在固有的，因此，必須通過規則對政府當局施加有約束力的限制。最后，如果沒有一定的規則對多數主義的運行做出各種具體的限制，幾乎所有的好處都會化為烏有，在無規則的政治世界里，還能用于分配的東西所剩無幾。

一致同意是形成規則的規則。對于如何形成或改進憲法的程序性標準，布坎南認為就是一致同意，并且一致同意作為其理論貫徹始終的邏輯，成為判斷一個公共選擇是否有效率的標準程序，他認為這一規則是帕累托最優的“政治對應物”。 盡管布坎南意識到一致同意規則會產生高昂的社會決策成本，但是他認為在民主制度中是能夠實現憲法革命的。布坎南確信通過孕育和培養對政治和政府的懷疑主義，使我們的注意力集中在約束政府行為的規則上，就一定能夠形成完善的、一致同意的規則，最終在民主的社會秩序中實現憲政變革。

（三）元規則模型的治理模式：規則的設計

理論的生命力在于有效地指導改革實踐。憲政經濟學作為一門應用性社會科學，為治理政府失靈和政府悖論等弊病提供了有效的“良方”和模式設計。首先是憲法的元法律設計。西方國家尤其是英美等先進的工業化國家奉行的是思想先哲和開國元勛們所設計的“三權分立”，并認為依靠這套政治制衡制度能有效地實現權力的“善用”。但隨著公共部門尤其是政府職能的擴張，行政權越來越凸顯并日益侵蝕私人領域且效率低下。現行的財稅規則不能有效的制約公權，必須對稅制的元規則重新進行設計，其基本思路是：倡導聯合預算原則，要求政府的收入和支出實行連接，即每一項支出決策必須同時確定相應的稅收來源。并且，對稅收和支出施加數量限定，同時對征稅總量也規定一個合理的上限。再次是貨幣的元規則設計。布坎南建議確立一個公開的且具有法律效力的貨幣供應規則，它是約束財政政策和貨幣政策制定過程的根本性規則。貨幣規則，可以為公眾提供穩定的價格預期，也可以限制政治家在貨幣方面的隨意處置，改革的思路是重新采用平衡預算原則。

三、“元規則”對中國稅法之意義

（一）“元規則”之下的中國稅法——稅收憲政

從運行層面看，稅收憲政是依靠稅收立法、行政、司法權之間的相互共同作用來運行的，其關鍵在于制度的運行成本要低于“人治”的運行成本，從而實現實質的稅收法治——保證稅收的公平與效率。因此，從一定意義上說，稅收憲政就是將國家稅收的公平、效率和組織財政收入等實質性要求與法律調整的自身屬性，如權威性、確定性、公開性、穩定性、程序性、可訴性等特點有機地結合在一起，實現稅收制度的內容與法律形式的統一，為實現實質稅收法治提供有力保障。

建立稅收憲政必須依靠相應的準則，這種社會治理機制所遵循的準則就體現為憲政原則。稅收憲政的原則的核心是以法對國家課稅權與征稅權的限制和制約，來實現稅收法治的目標。

在“元規則”的思維下，構建憲法中稅收規則時應按如下步驟考量：首先從稅法的原則層面，應當納入的因素有：第一，稅收法定的原則，即稅收立法權為議會保留且不可授出。稅收法定主義作為憲法的一項基本原則，實際上是社會契約所規定的稅收立法的憲法依據。第二，民主政治的原則。現代法治國家的人民意志是通過代議制的國家權力機關如議會、人民代表大會制度來實現。權力機關是表達公共產品偏好，并以特定的規則達成一致從而節約交易費用的制度。因此，權力機關一般定期選舉，并必須為人民所控制。這是稅收法定的制度前提。第三，稅收分權與制衡原則。對于防范權力濫用和權力腐敗來說，分權與制衡無疑是人類迄今為止所設計的最為有效的制度之一。第四，依法治稅原則。按照稅收分權的原則，稅收法律必須通過行政主體來得以實現。稅收法律由于其普遍適用性，一般較為抽象和概括，因而稅務行政機關取得了制定具體稅收管理措施和決定誰符合稅收法律規范要求的權能。同時，出于對公共利益和行政效率的考慮，法律又賦予了稅務機關以國家強制力為后盾的管理權力：稅收征收具有無償性，稅收具體行政行為具有公定力，稅收保全和強制措施具有強制力。因此，為防止行政權力的濫用，一般通過聽證、申訴、行政復議、司法救濟等行政法制來約束征稅人的行為，保護稅務行政相對人的合法權益。依法治稅成為稅務行政機關作出行政行為的基本準則。第五，權利保障的原則。這里的權利并不僅僅是指納稅人的權利，而是指更為廣泛的財產、生命和自由等基本權利。法治的真諦在于保障人權限制公權。第六，司法獨立和司法審查制度。憲法亦法，權利保障、稅收法定等憲法性規定的約束力依賴于其可訴性。第七，特殊的限制稅收立法的原則。憲法是人民權利的保障書。稅收直接侵犯于公民的財產權和自由權，而稅收法定并不足于提供足夠的保護，因此，必須由憲法明晰稅收立法之基本原則。其次，從稅法的實踐問題出發，應當納入“元規則”的內容有：確定哪些稅收事項應當納入憲法以及征稅權的劃分。

（二）“元規則”與中國稅法之互動

目前我國法律體系中稅法的“元規則”條款只有一條，即第56條：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”。從稅收立憲的起源及其本質來講，稅收立憲重在規范國家征稅權、保護人民的基本財產權和自由權，而我國“元規則”這一條規定顯然是從維護國家權力、保證人民履行義務的角度出發的，因此，這并不是典型意義上的稅收立憲。

我國的《立法法》雖然在某種程度上涉及到了稅收法定原則，但是，《立法法》的規定無法代替稅收“元規則”的作用。我國憲法關于稅收立憲的缺失導致了我國稅法領域行政法規占主導，而法律占次要地位的局面，這一立法現狀在世界各國都是罕見的。

事實上，憲法“元規則”對于稅法價值實踐的保駕護航及稅法對憲法的價值和實踐訴求的“供求”關系無論在法律制度體系的排列中還是在中國稅法實踐的進程中都是顯而易見的。二者的互動是“雙贏”的過程，“元規則”的稅法領域完善將有助于稅法的內部運行，而稅法對“元規則”的訴求也將豐滿“元規則”達成直至實現的過程。

參考文獻：

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