五大領域特許經營向民資開放

為了鼓勵社會資本參與到基礎設施和公用事業建設中來，國家發改委5月5日公布了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（以下簡稱《辦法》），并由法規司司長李亢對此進行講解。李亢表示，《辦法》6月1日起施行，將從保護社會資本合法權益、創新融資服務、強化政府投資支持等方面鼓勵民資參與基礎設施投資。

業內認為，這意味著國內PPP領域有了可以依據的部門層面的規章制度，由之前的合同合約形式上升到了法律層面，增強了社會資本進入PPP項目的信心。

五大領域特許經營

據世界銀行不完全統計，上世紀九十年代以來，我國在交通、能源、市政領域組織了1000多個特許經營項目。另據初步統計，在中國的城市污水處理和公用水項目實施特許經營的比例達到42%和20%。

談及PPP和特許經營的聯系和區別，李亢認為，PPP是落實特許經營制度的主要方式。我國基礎設施和公用事業領域的PPP實踐已經開展了近30年，從最早的廣東沙角B電廠，到人們所熟知的國家體育場（“鳥巢”）項目，北京地鐵4號線、14號線和16號線項目，再到首個簽約落地的財政部PPP試點項目“池州污水廠網打包項目”，皆以“特許經營”方式實施。此次出臺的《辦法》強調了PPP模式的特許經營，對社會資本進入特許經營領域給出了較為詳細的導向性意見。

《辦法》明確將能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等五大吸納資金規模巨大和投資收益含金量高的行業，開辟為特許經營的領域，并提出最長30年的運營期限，明確國家鼓勵包括政策性、開發性金融機構參與。

事實上，此前上述五大領域鮮見民企身影，少數一些民企也是通過和國企或央企的合作來進行相關業務。例如環保領域，民資企業只能部分進入焚燒、填埋等利潤并不高的環節，真正核心的回收領域幾乎很難涉足。又如，水利建設項目由于需要大量資金，而且大型的水利項目在審批手續上都有嚴格規定，致使立項難，這也使得很多民資難以介入。

雙管齊下保障投資者權益

社會資本參與PPP項目的一大風險便是政府缺乏契約精神以及政府換屆導致項目未能如約定進行?！拔覀儠嘘P部門在起草《特許經營管理辦法》的進程中對這一問題十分關注。特許經營項目往往投資額大、周期長，涉及多方利益主體，同時和各個政府相關部門和一些中介機構都有關，所以需要政府長期穩定的可預期的合作和支持機制。” 法規司司長李亢表示，“在實踐中，有時候確實出現有的地方政府和相關部門不按照特許經營協議履行價格調整承諾的情況。有的答應得挺好，到時候給你一個利益保障，過了若干年以后市長換了，主要負責人調整了，就不認了，說這個協議我不知道，可能導致原有的特許經營協議需要修改、調整，有的政府直接違約，翻臉不認帳，這樣的情況確實存在，需要我們在立法中重點加以解決?！?/p>

李亢透露，為了解決這一情況，《辦法》做了兩個方面制度的安排：

一是強調雙方的協商合作，《辦法》第4條將“轉變政府職能，強化政府與社會資本的協商合作”作為特許經營實施的四項原則之一。

第18條進一步明確規定，政府應當與依法選定的特許經營者簽訂特許經營協議，通過協議來約定各方的權利義務。政府有什么職責，能夠做什么不能做什么，要一覽無余的在協議中事前約定，這是非常重要的一個要求。

同時在第37條規定，如果協議內容確實需要變更的，應當在協商一致的基礎上簽訂補充協議。有時候在經營過程中有些不可測的因素，需要對協議個別條款作出補充、調整，這也是合理的。要強調雙方合議、協商，不能政府單方說了算，因為政府是掌握公共資源的，是決定公共政策的，不能覺得該調就調，該修正就修正，這是需要在《辦法》中加以明確的?！掇k法》第六章爭議解決方式中，也強調雙方平等協商，發揮專家和第三方機構的調解作用?！掇k法》對雙方協商合作，從原則、具體的制度設計方面來加以體現。

第二，政府行為被規范入法?！掇k法》第34條規定政府方應當按照協議嚴格履行有關義務，為特許經營者提供便利和支持，并特別強調，行政區劃的調整、政府的換屆、部門調整和負責人的變更都不得影響特許經營協議的履行。李亢對此解釋，“原來我們還琢磨，這個要求挺犀利的，立法條文一般不這么寫。但考慮到立法就得解決問題，所以我們和有關部門商量，在《辦法》中特別加上這么一條，行政區劃調整、負責人變更都不能作為特許經營協議補充修改、調整或者廢除的理由和依據?！?/p>

《辦法》第26條規定，特許經營協議各方當事人應該遵循誠實信用的原則，按照約定全面履行義務。第21條規定政府可以就防止同類競爭、財政補貼、配套基礎設施提供等作出承諾。

《辦法》還明確要求政府不履行特許經營協議約定義務或者履行義務不符合約定要求的，也應當根據協議繼續履行、采取補救措施或者賠償損失。

“總之，《辦法》試圖通過上述一系列的規定和制度安排，來增強政府履約的意識，約束政府公權利，營造良好的投資環境，以期撬動社會投資，激發社會創新和創造的活力，增加公共產品和公共服務的供給?！崩羁罕硎尽?/p>

強化融資服務創新

基礎設施投資周期長、風險大，涉及的金額非常巨量，所以需要金融機構的有力支持和配合。《辦法》提出了具體的融資政策，如鼓勵金融機構與參與競爭的法人或者其他組織共同制定投融資方案;鼓勵創新金融服務，給予特許經營項目差異化的信貸支持，探索利用項目預期收益質押貸款，支持利用相關收益作為還款來源;支持特許經營項目證券融資，鼓勵通過設立產業基金等形式入股提供特許經營項目資本金，還鼓勵特許經營項目采用成立私募基金，引入戰略投資者，發行企業債券、項目收益債券、公司債券、非金融企業債券融資工具等方式拓寬融資渠道。

PPP仍需更高層面立法

國泰君安研報指出，《辦法》明確表示嚴格履約監督，保障特許經營者合法權益，穩定市場預期，吸引和擴大社會有效投資。這為PPP 模式的落地注入了一針強心劑。不過值得注意的是，此次出臺的《辦法》還只是部門層面的法規，還需要出臺進一步的實施細則，以及通過實際試點的運行，來逐步總結經驗教訓，不斷完善和修正。

李亢也表示，多個部委聯合出臺管理辦法，一定程度上解決了我國特許經營無法可依的局面，解決了一些重要協議、合同、文本的內容框架問題，對于協調各部委的思想、立場有很重要的價值，有利于各部委之間就相關領域新體制、新機制、新模式的建立和完善達成一致。不過，《辦法》作為部門級規章，在效力層級和規范內容上存在一定局限，有些癥結還是需要通過更高層次的立法來加以解決。

華泰證券分析師認為，《辦法》的出臺應該說為PPP項目的實施掃清了一些障礙，但PPP項目簽約率低的局面不會馬上改善，原因主要來自于以下幾個方面。

第一，如李亢所說，《辦法》僅僅是一個部門規章，并不是法律。PPP項目的實施需要一個法律來進行保障，《辦法》仍然有很多局限性。此外，《辦法》在很多方面都是給出了原則性的辦法，缺乏一個法律層面的解決方案。這對于打消社會資本的顧慮還有些不足。

第二，《辦法》更多體現為頂層設計，缺少細則和具體的解決辦法?！掇k法》盡管從審批、融資等很多方面給出了解決辦法，但是其僅僅是解決原則，很難說是一個具體的解決辦法。在實施上，可能存在無從下手的弊端。該分析師認為，在這個《辦法》的頂層設計下，還需要各個省市縣各級政府出臺更具體的方案或者辦法來支持PPP項目的實施。

第三，《辦法》不能解決PPP項目實施的核心問題：項目收益率是否有吸引力。PPP項目能否簽約最核心的問題，是項目收益率是否有吸引力，能否吸引社會資本，這是問題的根本。這要求在PPP項目的誕生期，就要有一個科學的可行性分析和良好的項目設計。目前在國際上PPP項目還缺乏大規模推廣的成功案例，要想使幾萬億規模的PPP項目順利推進，必須扎實推進PPP項目的科學設計和可行性分析，提高項目收益率，增加PPP項目本身對社會資本的吸引力。