云南城管執法的行政法思考

摘 要：云南城管執法積極探索出各種執法方式，例如“五法”、柔性執法、數字城管等，在維護市容環境、保障市民生活秩序方面取得了有目共睹的成就。但是，執法依據不足、機關技術裝備經費不足、執法權限過多過雜、執法機構存在缺陷、監督機制不健全等諸多問題一直困擾著各級城管部門，使得城管綜合執法未能充分發揮其應有的作用。有鑒于此，課題組提出，首先應該強化“服務市民”執法目的，推進城管執法法治化，并且主張深化分區經營分類管理，完善執法機構設置和執法手段，同時進一步健全監督機制，以化解云南城管執法目前的困境。

關鍵詞：云南城管執法；行政法治；服務行政；

中圖分類號：D912、1 文獻標識碼：A 文章編號：1674-3520（2015）-03-00-03

優質高效的城市管理，是城市化戰略的重要組成部分，是建設文明城市的指針，是云南省“陽光政府、效能政府、責任政府、法制政府”建設的主要陣地，城市管理水平的高低直接體現出一個政府執政能力的強弱。如何打造整潔、有序、優美、舒適的一流環境，解決城市管理工作中的諸多難題，這就要求我們對云南城管執法做行政法思考。

本文所探討的城管執法，是指城市社會管理人員針對城市建設專業規劃、市政公用事業、城市園林綠化、市容和環境衛生、市政設施運營安全、市政公用事業特許經營以及城市建設監察等方面的管理和監督等城市生活，行使相對集中行政處罰權，其目的為協調社會關系，規范不法社會行為。

一、云南城管執法現狀與成效

（一）執法范圍與職權

總體來說，云南省城管執法范圍涉及11個方面，包括市容環境衛生、園林綠化、城市規劃、工商行政、公安交通、停車管理、環境保護、施工現場、城市河湖、市政、交通等，涉及眾多行政部門。市容環境衛生是重頭戲，主要反映在《云南省城市建設管理條例》中，包括市容和環境衛生等兩大領域。園林綠化主要反應在《云南省城市綠化辦法》中，該領域涉及城市綠化用地管理，但不涉及古樹名木保護、公園管理等事項。城市規劃領域的管理主要針對公共場所范圍內的違法建設行為，主要依據是《中華人民共和國城鄉規劃法》，并且云南早在2008年10月1日起就實施了《云南省城鄉規劃聽證辦法（試行）》。工商行政管理領域，云南各市都各自分別推出了自己的城市管理條例，比如《云南省曲靖市管理條例》。施工現場管理領域，云南省有自己的《云南省建筑施工現場管理規定》。市政管理主要依《云南省城市建設管理條例》為準，包括城市道路橋梁、地下設施檢查窨井蓋、排水設施等的管理。

就云南城管執法來說，其職權自然也是相對集中行使行政處罰權。隨著各市、縣城管局的工作重心下移，現有的執法范圍對市、區縣兩級城管組織履行新職能做了新的劃分。不過，在實際的城市管理執法過程中，除了行使行政處罰權外，還行使了行政檢查、即時強制、強制執行等權力。

（二）執法手段與方式

近年來，云南省城管執法積極探索和建設柔性執法、數字城管等新型執法方式。昆明市城管局成立了“談判”小組，應對暴力抗法事件，變“剛性”為“柔性”執法，取得了預期的效果。這種“以柔克剛”的做法正在被云南省域內所有地區的城管部門積極推行，并在具體執法活動中率先考慮使用。數字城管通過搭建城市管理信息平臺，采用“萬米單元網格管理法”和“城市部件管理法”相結合的方式，對管理空間實現分層、分級、全區域管理和分類管理。

“五法”是云南省城管執法中最有象征意義的執法方式。具體包括：第一，“步行四時段”法，重點巡查環境衛生、園林綠化、市政設施等。第二，“零距離對接”法，局、中隊領導領隊深入一線巡查，與市民零距離接觸。第三，“問題掛銷號”法，對每個掛了號的問題都確定責任領導、責任人和完成時限。第四，“跟蹤問效”法，建立報告建臺賬制度，對情況實施登記造冊。第五，“熱線服務法”，運用城管服務熱線，方便第一時間處理和反饋。①

（三）執法機構與人員編制

云南省除在昆明市設立昆明市城市管理綜合行政執法局外，其余都是在區、縣一級設立相應的區縣級城管局，比如曲靖市的麒麟區城管局、西雙版納州的景洪市（縣級市）城市管理綜合行政執法局等。昆明市城市管理綜合行政執法局，為市政府工作部門，正縣級單位；其他各區、縣級城管局，相應的為縣級政府工作部門，正科級單位。此外，麗江市的古城區市政局正在改制為古城區城市綜合行政執法局，容易讓管理相對人產生市政局管理了市政范圍外的職權的錯覺。

云南省內，城管執法局機關是行政編制，以昆明市城市管理綜合行政執法局為例，執法局機關內人員編制全部為行政編制，一共58名，包括局長1名、副局長4名，中層領導職數19名，機關黨委專職書記1名，專職紀檢監察員1名、離退休人員辦公室主任1名。②但云南省內隸屬于城管執法局機關的執法大隊是事業編制，并且各市縣的執法大隊中有很多的協管員或在崗不在編人員。

二、云南城管執法存在的問題與分析

（一）執法依據不足

1、執法范圍。雖然城管執法有《行政處罰法》以及其他法律法規的授權（如2013年實施的《昆明市城市管理綜合行政執法條例》第七條規定，模糊規定了城管綜合執法范圍），而云南大部分市縣都是運用本市的城市管理條例執法（如2005年實施的曲靖市《云南省曲靖城市管理條例》第七條規定、第八條規定，只是單純提到執法主體、參與執法主體，但對于執法范圍一字未提；2011年實施的《云南省玉溪城市管理條例》第五條規定，將城管執法范圍問題踢給上級部門，避而不答），云南沒有一部法律法規專門對城管的執法范圍予以明確規定，多是模糊規定或是“借法執法”，這也導致了執法范圍缺乏穩定性。

2、行政職權。云南城管部門在實踐中，除了行使《行政處罰法》授予的處罰權外，亦行使行政檢查權、強制權。目前，云南省城管執法中主要以執法條例作為行使行政強制權的依據，如《昆明市城市管理綜合行政執法條例》第十九條規定。行政檢查是行政處罰的必要前提，而且行政檢查畢竟具有獨立性，會對行政相對人權益產生影響，但云南省的執法條例一般缺少對行政檢查權的規范，缺少對檢查時間、檢查地點、檢查頻率、行政檢查權與行政強制權的關系等的規定。

（二）機關的技術、裝備和經費不足

云南省城管執法中，經常面臨執法資源和管理需求相矛盾的困境。從機關的技術方面看，像園林綠化管理、環境保護管理、城市河湖管理等專業性、技術性特別強的城管承擔的職能，需要作技術鑒定和專業分析的，但目前城管執法機關達不到這樣的專業檢測設備和技術力量，無法很好完成行政執法任務。

從機關的裝備方面看，云南省城市管理綜合執法機關存在普遍的專技人員和執法車輛等裝備不足等問題。目前云南的市容市貌管理工作卻很難按照全覆蓋無縫管理的目標要求推行網格式管理。以麗江市古城區城管執法為例，截至2012年，全市從事城市路燈和市政公用設施建設維護工作的僅12人，路燈車2輛，老化的面包車1輛，③難以滿足建設和維修維護任務的需求。

從機關的經費方面看，云南省城市管理執法存在著城市公用設施維護經費、市政工程項目資金、辦公樓修繕經費等嚴重不足的情況。以大理市為例，專項經費的不足導致維護工作難以及時解決城市道路路燈電纜線被盜、下水道堵塞等問題。再如云南很多區、縣市政工程項目資金不足大多靠施工企業墊資，引出拖慢項目進度的問題。

（三）執法權限過多過雜

云南城管執法范圍正呈現出不斷擴張的趨勢，以曲靖市最典型。根據2005年實施的《云南省曲靖城市管理條例》第三條規定，曲靖市城管執法范圍最起碼涵蓋6類城市管理領域。爾后，修訂的2015年實施的《云南省曲靖城市管理條例》規定，“縣級以上人民政府可以根據本條例制定城市管理的具體實施辦法”，大大增加了城管執法職能范圍。

云南城管執法權限過雜，此處以昆明市為例。根據《昆明市城市管理綜合行政執法條例》第七條規定，昆明城管執法范圍最起碼涵蓋7類城市管理領域，這么多類城市管理方面的處罰權都統一由城管執法機關行使，并且地方還可依地方性法規和政府規章的形式增加城管的職能，顯得城管管理內容特別龐雜。

（四）執法機構存在缺陷

城管部門與其他機構之間缺乏有效的協調機制。例如，根據2012年實施的《云南省玉溪城市管理條例》第三十七條規定，城管在道路交通管理執法時遇到暴力執法，需要公安機關的配合和支援。又如，2013年實施的《昆明市城市管理綜合行政執法條例》第四章“執法協作”規定“與有關行政管理部門應當建立健全信息共享和執法聯動機制”，第五章“執法監督”規定“有關行政管理部門對城市管理綜合行政執法工作不配合的”，但是整個條例卻對“有關行政管理部門”沒有一個清楚的列舉式說明。這種不確定性必然導致協調機制的范圍規定不明、職能分割不清，影響城管執法功能的有效發揮。

（五）監督機制不健全

如前所述，云南城市管理綜合行政執法部門與其他部門之間職能分割不到位、責任不明，往往造成各部門職權交叉，重復執法現象嚴重。實踐中，這些執法部門在出現法律責任時，往往相互推卸責任，同時公民、法人和其他組織因為找不到責任承擔者，又引出了責任主體缺位現象。此外，云南城管執法同樣存在著如監督主體過多、獨立性不強，監督力量分散，司法監督的限制較多等我國現行的城管執法領域的通病。

云南城管執法缺少人大監督，人大對城管的監督沒有發揮出應有的作用。例如，2013年實施的《昆明市城市管理綜合行政執法條例》“執法監督”第30-34條規定了城管執法部門5種監督方式，卻沒提到人大監督這一監督方式。這在一定程度上顯示出，云南城管執法還存在著人大監督的對象和內容欠缺、人大監督方式和程序欠缺等制度設計的缺陷。

三、從行政法上看，完善云南城管執法的對策和建議

（一）強化“服務市民”執法目的，推進城管執法行政法治化

1、以服務市民為準，強化城管執法目的。首先，強化城管執法目的充分體現城市管理存在的必要性和必然性，市容市貌、城市秩序反映市民生活需要，避免機械執法，提倡人性執法。其次，服務市民的執法目的要求城管執法也必須保障和規范小販的流動性經營、擺攤設點，保障他們的經營權和生存權。再次，“服務市民”執法目的重在“服務”兩字，服務意味著城市管理的依法、文明、尊重、理解和幫助，推進柔性執法。

2、細化清理地方法規，推進城管執法行政法治化。目前國內尚無《城市管理綜合行政執法法》對云南目前城管的執法范圍的模糊規定、城管“借法執法”和執法范圍缺乏穩定性等問題的規定，我們建議：一方面是要盡快對綜合執法的主體、執法范圍、執法程序、法律責任等內容進行具體規定，將行政有限、責任行政、接受監督等理念深入執法活動；另一方面，對現行的法律依據進行系統的清理，盡量消除法律規范相互沖突的現象，并定期對已經失效的法律法規進行清理和公布，為城管執法工作提供合法依據，推進城管執法行政法治化。

（二）深化分區經營分類管理，完善行政法上的職能關系

1、結合云南省各市縣特征，分區經營分類管理。云南各市區間和同一市區內各片區域的基礎設施發展水平差異較大，城管執法應對攤販、停車場地和工地實行分類指導，分類管理。首先，針對攤販的管理，可以根據不同的區域設定禁止區、限制經營區和開放區進行分類管理。其次，針對停車場地可進行網格化管理。比如景洪市城市管理綜合行政執法局將人員分為江北、江南北、江南三個片區，各片區責任路段實行網格化管理。最后，針對工地，可以進行分類管理。將城區工地按規模大小、建筑類型、環境影響等因素綜合考慮和評級，設定工地類別，進行專業工地技術評級、分類和管理。

2、厘清城管部門和其他職能部門的行政法上的關系。云南城管執法部門應厘清其與其他職能部門的行政法上的關系。首先，云南城市管理綜合行政執法部門應嚴格按照城管執法的性質和職能定位，明確具體執法事項，進一步明晰聯合執法中各部門各自的職權。其次，云南區、縣級城管局應盡快仿照《昆明市城市管理綜合行政執法條例》第九條，制定城市管理綜合行政執法權的原則和相應的執法條例。最后，云南城市管理綜合行政執法部門應明確劃分城管綜合執法與專業執法，盡快制定對推樓扯皮、界面模糊的事項的不同部門的具體職能實施細則。

（三）完善執法機構設置和執法手段，服務行政

1、建立現代化的合作機制，完善和推廣數字化協調方式。要建立云南城管執法的現代化的合作機制，我們建議：首先，應當明確云南城管執法機構與同級機構在協調和合作時具有合作義務，同時，應當明確機構之間負有合作（配合）的義務，比如信息共享的義務。其次，完善云南城管執法向相關部門建議的反饋機制，規范相關部門的答復行為，將聯席會議制度、共同執法制度、移送制度以及委派人員駐隊制度與反饋機制結合使用。最后，針對云南省一般由鄉（鎮）人民政府、街道辦事處具體負責本轄區內城管執法工作，設立一個專門而長期的較鄉（鎮）人民政府、街道辦事處更高層級的協調機構，向同級或上一級政府提起內部疑義或申請審查。

云南城管部門應加強電子城管建設，推進政務公開，以服務行政。目前，云南還有像保山市隆陽區城管局這樣的未開通網上門戶的城管局，這些城管局應盡快立足“政務公開”和“網上辦事”，統一規劃，協同建設，分級管理，逐步構建起信息時代的城管網上門戶。云南城管執法應將電子地圖普及化，為市民提供諸如分隊地址、乘車路線、負責人、聯系電話等最便利的身邊城管信息，切實方便市民，最終服務行政。

2、普及柔性執法。云南城管執法應當普及柔性執法，把行政指導、行政合同、社區建設作為今后重要的執法方式發展。這里尤其要強調街道、社區和第三方自治組織在柔性執法中的作用。首先，要強化社區建設和管理，增強街道、居委會的功能和責任，完善城市基層管理制度，建立穩定的聯絡制度，共同搞好城市的建設和管理。其次，引入第三方自治組織，以城管人員與第三方組織建立一定的社會公約的方式，充分了解行政相對人利益，代表行政相對人與城管平等對話、協商博弈，從而實現對相對人的管理、規制，降低執法成本。

（四）健全城管執法的監督機制

1、建立城管執法的行政評價機制。首先，應逐步便捷單位和個人對違反本條例的行為進行勸阻、投訴、舉報和控告的有效程序途徑，同時，各級城管執法部門也應建立城市管理違法行為曝光臺，及時向社會公布違法情況，將處理結果及時反饋投訴、舉報人。其次，針對云南一些區、縣城管局開展的督查工作計劃，如曲靖市麒麟區城管局對局屬各單位、區混協、城市交通服務公司2015年督查工作計劃，建議設立城管職能綜合督查機構，對城管機構的職能進行客觀的督查，并提出適當的意見或建議。另外，建議建立雙向督查制度，強化城管部門與行業主管部門之間的相互監督。行業主管部門要定期對城管部門的綜合執法情況進行督查，城管部門也要定期對行業主管部門管理工作，進行督查并提出督查建議。

2、充分發揮人大監督和公眾參與的作用。要發揮人大監督，建議改革人大監督的制度設計，完善人大監督方式，制定詳細可行的監督程序以及建立健全人大監督機構，充分發揮人大的監督作用。在呼吁立法保護和規范城管執法的過程中，宣傳和推動城管工作的目的、性質和重大意義，建立對城管部門執法、城管部門參與執法、城管執法效果等的定期反饋信息制度。

要發揮公眾參與作用，我們建議：首先，增強公眾的管理參與意識，加大宣傳使公眾深刻體會“城市是我家，管理靠大家”的觀念，使公眾積極的參與到城市管理中。其次，增強公眾的維權參與意識，樹立公眾維權的成功典型并加以宣傳，增加公眾對維權意識的認識。最后，增強公眾揭發檢舉的參與意識，推行張貼便民監督卡等方式進行公眾監督，通過獎勵的方式鼓勵公眾對野蠻執法、錯誤執法進行揭發檢舉。

參考文獻：

[1]馬懷德：《行政法與行政訴訟法（第二版）》，中國政法大學出版社2013年版。

[2]熊文釗：《城管論衡（綜合行政執法體制研究）》，法律出版社2012年版。

[3]姜明安：《行政法與行政訴訟法（第5版）》，北京大學出版社2011年版。

[4]馬懷德、王柱國：“城管執法的問題與挑戰———北京市城市管理綜合行政執法調研報告”，載《河南省政法管理干部學院學報》2007年第6期。

[5]楊光：“城管執法存在的問題及對策研究”，山東大學2014年碩士學位論文。

[6]孫璐：“城管執法的行政法思考”，復旦大學2010年碩士學位論文。

注釋：

①李曼華：“曲靖市麒麟區城市綜合行政執法局推行‘五法’時段步行管城出成效”，網絡資料“麒麟區城

市管理綜合行政執法局—城管動態—文字新聞”，網絡地址：http：//www、qlcg、gov、cn/html/xinwen/wenzixinwen/2011/0824/2392、html。

②“昆明市城市管理綜合行政執法局——人員編制”百度百科資料，網頁地址：http：//baike、baidu、com/link？url=LVwOyB-JsrUmN-LDKM42p1NHRgd1lYMbu1aYTd0QWLoyKFDcSe-mNlhPT5dO4gWlGkHvIInqpZ24zTvsqmrqWq。

③“麗江市古城區市政局2012年工作總結及2013年工作計劃”，網絡資料“麒麟區人民政府門戶網站—首

頁—正文”，網絡地址：http：//www、ql、gov、cn/xxgk/show、php？id=1815958。