我國人大對國有資本經營預算審查監督的理論研究

鄒　斌

(四川省社科院財貿與金融研究所，四川　成都　610072)

我國人大對國有資本經營預算審查監督的理論研究

鄒斌

(四川省社科院財貿與金融研究所，四川成都610072)

摘要：我國目前正在進行國有經濟的體制改革，國有資本的經營預算管理成為人們關注的一個核心點，在實際工作中，國有資產監督管理委員會和各地財政部門是國有資產經營預算和管理機構，但是從我國法律和經濟學的理論來說，我國人大應該是國有資產經營預算和審查監督的最高權力機構，本文通過對相關理論研究，為人大參與國有資本經營預算管理提供理論支持。

關鍵詞：人大 國有資本；經營預算審查監督

我國目前正在進行國有經濟的體制改革，國有資本的經營預算管理成為人們關注的一個核心點，在實際工作中，國有資產監督管理委員會和各地財政部門是國有資產經營預算和管理機構，但是從我國法律和經濟學的理論來說，我國人大應該是國有資產經營預算和審查監督的最高權力機構，具有直接參與國有資本經營預算審查監督的權利，下面我們從理論上簡要的進行分析。

一、國有資本的特征與國有資本經營預算的基本理論

1、資本的界定及其特征

馬克思認為：資本是能夠帶來剩余價值的價值。資本不是物，它是被物掩蓋著的人與人之間的關系。“資本也是一種社會生產關系”，“資本不僅包括生活資料、勞動工具和原料，不僅包括物質產品，并且還包括交換價值”。薩繆爾森認為：“生產要素稱為資本，即一種被生產出來的要素，一種本身就是由經濟過程產出的耐用投入品”。所以資本是用來生產或經營以求牟利的生產資料和貨幣，也可以指為牟取一切利益的憑借。

資本就是在經濟運行過程中，能夠實現價值增值的價值。其特征為：第一，資本具有能夠實現價值增值的內在動力；第二，資本在經濟運行過程中凝結人的勞動(體力和腦力)而產生價值增值；第三，資本可以有各種表現形態——有形資本和無形資本，無論什么表現形態都必須具有價值。“趨利而動是資本的天性，資本營運的核心是實現利潤的最大化”。

2、國有資本的界定及其特征

“國有資本”，特指我國社會主義市場經濟條件下，由國家擁有的，在經濟運行過程中能夠為國家帶來價值增值的價值。國有資本有以下基本特征：

(1)全民性。我國有國有資本是由全體國民共同擁有，通過國家機構來營運的社會財富。這是由國有資本的來源形成和我國的社會性質所決定的。

(2)利民性。由國有資本的“全民性”和我國的社會性質所決定，國有資本最終應該服務于人民的利益。

(3)“共榮”性。國有資本與其他社會資本，不是“此消彼長”的關系，而是在公平競爭中能夠實現“共生共榮”的效果。

3、國有資本經營預算的界定

我國是以生產資料公有制為主體的社會主義國家，國有經濟占主導地位，如何建立與社會主義市場經濟體制相適應的國有資本經營預算，是我國當前經濟體制改革的一項重大課題，是調整國有經濟布局和結構的重要手段。為此，我國的《預算法》、《預算法實施條例》提出建立“國有資產經營預算”。《預算法實施條例》第20條規定，“各級政府預算按照復式預算編制，分為一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。

國有資本經營預算，是國家法定部門以國有資產出資人身份，依法取得國有資本經營收入、安排國有資本經營支出的專門預算制度。將國有資本經營收入和支出納入預算管理，可以充分發揮預算的分配、調節和監督職能，維護國家作為國有資產所有者的權利，提高國有資本的運營效率，優化國有資產的配置，增強國有資本的控制力，實現國有資本的保值增值，并服務于政府的社會和經濟管理的總體目標。

二、國有資本經營預算審查監督的經濟理論基礎

在市場經濟條件下，各經濟主體之間能夠順利進行生產貿易、利益分配和資源配置，其前提條件是各經濟主體必須擁有清晰的產權邊界和委托代理關系，享有產權賦予的對財產的占有權、使用權、處置權、剩余索取權等，并且在在行使這些權利的過程中，依法對經營者進行審查、審計、監督，這樣才能形成公平合理的經濟秩序和高效開放的經濟體系，推動整個社會健康發展；對于國有資本來說，其經營管理與監督的基礎也同樣是具有明晰的產權關系和清晰的委托代理流程，人大作為國有資本的最終所有者，理所應當的享有產權所賦有的各種權利，并依法對國有資本經營進行全程的審查監督。

1、產權理論

產權理論是新制度經濟學中的一個極為重要的經濟理論，它表現為人與物的某種歸屬關系，因而它最基本的涵義就是財產權，是在資源稀缺條件下人們使用或配置資源的權利。產權的含義有五個層次：第一，排他性，產權是某個主體對某種經濟物品的一種權利，即財產權。第二，產權不是單項權利，而是一組權利束，至少要包括對財產的所有權，以及由其引發的占有權、使用權、處置權、剩余索取權等。這些權利既可以統一于一個主體之上，也可以分解而屬于不同的主體。第三外部性，產權不是無限的，即產權的外部影響使得產權必須有一定的界限。第四，主體性，產權是有主體的，而且主體是具有相應權能及利益的，可以稱之為利益主體。產權的利益主體是極為重要的，因為對財產的各項權力和職能都是通過利益主體來實現的。第五，產權是被法律認可的行為性關系，即產權的重要問題是產權主體的行為，產權主體要通過行使財產權力和職能的行為而實現自身的權力和利益。

產權理論為人大對國有資本經營預算審查監督提供了重要的經濟學基礎，解決了長期以來我國國有資本產權主體的模糊狀態，在此基礎上明確應該由人大或者由人大委托單位對國有資本行使占有權、使用權、處置權、剩余索取權等，人大作為人民代表，作為國有財產的終極所有者，享有產權所賦有的各項權利，在國有資本經營預算方面，理所應當的進行審查監督，來行使自己的權利；依托產權理論，我們需要進一步明確國有資本和國有資本經營的界限，這樣將有利于國有資本在交易活動中形成一個可以把握的較穩定的預期，降低或完全消除不確定性，從而降低機會主義的可能性，使經濟行為長期化，促進經濟快速增長。

2、委托代理理論

委托代理理論是制度經濟學契約理論的主要內容之一，委托代理關系是指一個或多個行為主體根據一種明示或隱含的契約，指定、雇傭另一些行為主體為其服務，同時授予后者一定的決策權利，并根據后者提供的服務數量和質量對其支付相應的報酬。授權者就是委托人，被授權者就是代理人。

委托代理關系起源于“專業化”的存在。當存在“專業化”時就可能出現一種關系，在這種關系中，代理人由于相對優勢而代表委托人行動。現代意義的委托代理的概念最早是由羅斯提出的：“如果當事人雙方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些決策權，則代理關系就隨之產生。”委托代理理論從不同于傳統微觀經濟學的角度來分析企業內部、企業之間的委托代理關系，它在解釋一些組織現象時，優于一般的微觀經濟學。

委托代理理論的主要觀點認為：委托代理關系是隨著生產力大發展和規模化大生產的出現而產生的。其原因一方面是生產力發展使得分工進一步細化，權利的所有者由于知識、能力和精力的原因不能行使所有的權利了；另一方面專業化分工產生了一大批具有專業知識的代理人，他們有精力、有能力代理行使好被委托的權利。但在委托代理的關系當中，由于委托人與代理人的效用函數不一樣，委托人追求的是自己的財富更大，而代理人追求自己的工資津貼收入、奢侈消費和閑暇時間最大化，這必然導致兩者的利益沖突。在沒有有效的制度安排下代理人的行為很可能最終損害委托人的利益。而世界——不管是經濟領域還是社會領域——都普遍存在委托代理關系。

而我國國有資本經營管理是典型的委托代理關系，人大是代表人民對國有資本擁有終極產權，作為委托代理關系的第一層級，人民政府、國有資產管理部門、廠長經理等分別作為委托代理關系中的第二層級、第三層級、第四層級，全民資產從人民手中到具體的經營管理者手中至少要經過這樣四個環節，同時由于委托與代理雙方效用函數不同導致國有資本經營管理過程中可能存在損害國家利益和貪污腐敗的行為，人大有權利在委托代理的第一個層級必須把好預算關，使國有資本的經營預算既能夠符合國有資本的實際狀況，同時又能夠有效促進國有資本管理者提高管理水平和管理效率，促進國有資本有效增值。

三、人大對國有資本經營預算審查監督的政治基礎

我國的政體是人民代表大會制。人民代表大會制度是我國人民民主專政政權的組織形式，是社會主義上層建筑的重要組成部分，是國家的根本政治制度。按照法律程序，采取直接選舉或間接選舉的方式，由選民或代表在民主選舉的基礎上產生各級人民代表大會代表，組成地方各級和全國人民代表大會，即國家權力機關，并由國家權力機關產生其他國家機關，行使國家權力的政權組織形式。它不僅是國家權力機關的制度，而且包括了以人民代表大會為核心的整個國家機關組織體系的建立、職權劃分、相互關系、運行機制和活動原則。建國以來人民代表大會制度對于保障人民當家作主，維護國家長治久安，推進社會主義民主法制建設，保障和促進改革開放和建設有中國特色的社會主義，都起著十分重要的作用。在改革開放后，我國經濟建設進入新的時期，國民生產總值已經達到50多萬億人民幣，如何有效的對國有資產的進行經營、投資和管理成為我國政府和人民面臨的重大課題，尤其是原有的國有資產經營管理需要經過全體人民——政府——國資管理部門——廠長經理等環節，委托代理鏈條太長，如果沒有從源頭上做好審查監督工作，很容易導致國有資產低效運行或者流失，因此我們必須充分利用我國的政體優勢，加強人民代表大會制度對國有資產經營預算的審查監督職責，從源頭上確保國有資金穩健有效運行。

四、人大對國有資本經營預算生產監督的法律基礎

隨著我國經濟體制的漸進式改革逐步深入，國有資本經營預算也經歷了從無到有，從認識模糊到逐步深入實踐的過程。

1994年頒布的《中華人民共和國預算法》第二十六條規定：“中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制。復式預算的編制辦法和實施步驟，由國務院規定”。1995年制定的《中華人民共和國預算法實施條例》(中華人民共和國國務院令第186號)第二十條規定：“各級政府預算按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算。復式預算的編制辦法和實施步驟，由國務院另行規定。”2014年8月31日中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議于通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》。因此，從法律層面上來看，人大對國有資本經營預算的審查監督具有堅實的法理基礎。

新中國成立以來，我國形成了大量的國有資本，在我國經濟面臨產業結構調整和產業升級的新時期，客觀現實也需要這些國有資本在經濟發展中發揮特殊的作用。國有資本經營預算制度建設，是政府運營國有資本的重要保障手段，是完善社會主義市場經濟體制的一項重要舉措，對于深化國有企業收入分配制度改革、增強政府宏觀調控能力、合理配置國有資本、促進企業加強管理和技術進步、提高企業核心競爭力，都具有重要意義。

參考文獻：

[1] 中華人民共和國預算法(2014年修正).

[2] 沈鋮、曹麗莉：《建立國有資本經營預算的探討》，載《改革》2005年第5期.

[3] 吳樹暢：《國有資本經營預算初探》，載《國有資產管理》2003年第8期.

[4] 常名.試論我國國有資本經營預算2008年8月http：//blog.sina.com.cn/maochangwu.

[5] 保羅.薩繆爾森、威廉.諾德豪斯：《經濟學》第十六版(中譯本，蕭琛等譯)，華夏出版社、麥格勞.希爾出版公司，1999年8月第1版.

[6] 文宗瑜、劉微：《國有資本預算編制和審批》，載《國有資產管理》2005年第8期.

[7] 鄧子基：《論國有資本經營預算》，載《產權導刊》2006年第1期.

[8] 魏崇輝.論科斯產權理論的基本特點和借鑒意義.鹽城師范學院學報(人文社會科學版).2003年第01期.

[9] 〗鄧子基.《論國有資本經營預算》，載《產權導刊》2006年第1期.

[10] 張屹山《 論國有企業改革的根本問題是解決委托代理關系《中國工業經濟》2001年第11期.