宏觀審慎目標下跨境資金流動有效監管的難點與對策

彭　峰

(中國人民銀行婁底市中心支行，湖南　婁底　417000)

宏觀審慎目標下跨境資金流動有效監管的難點與對策

彭峰

(中國人民銀行婁底市中心支行，湖南婁底417000)

摘要：歐債危機的不斷升級及近期土耳其爆發的匯率危機等說明政府以往秉承的傳統微觀審慎監管理念在防范金融體系出現系統性風險方面仍存在不足。分析現行跨境資金流動的監管框架，要在宏觀審慎目標下對跨境資金流動實施有效監管，防范風險跨行業、跨地區、跨境蔓延，監管目標過多、監管工具難以確定、監管部門難以協同、監管法規過于龐雜，代位監管機構利益沖突、監管人員素質難以迅速提升等是最亟需解決的問題。

關鍵詞：宏觀審慎；跨境資金流動；監管；對策

一、宏觀審慎監管目標與跨境資金流動有效監管

宏觀審慎是相對于傳統的微觀審慎監管而言的。傳統思路認為：只要單個機構的經營是穩健的，那么整體經濟金融運行就應當“平滑而有效”。這一理念下，外匯局對于跨境資金的監管更多的關注交易行為，并按業務條線、資金屬性對其進行分割，予以分別監管，如嚴格區分經常項目、資本項目資金，對經常項目資金實行真實性審核，對資本項目資金實行匯兌審批。但由于經濟運行中涉外經濟主體之間的相關性存在，特別是涉外金融機構之間的高度相關，其運營實際存在較大的負外部性。作為我國最重要的金融中介，各大金融機構在地域、行業、業務種類上的運營都高度同質化，由此帶來的整體金融風險敞口也不斷累加，且這種累積伴隨著經濟系統的非線性特征而更趨復雜，絕不僅僅是一加一等于二這么簡單。有鑒于此，金融危機以后，BCBS(巴塞爾委員會)、BIS(國際清算銀行)等金融監管組織跳出對單個金融機構風險控制的過度關注，適時提出宏觀審慎監管理念，認為監管的目標應當是防止整個金融體系出現系統性風險，避免由于金融體系整體陷入危機而對實體經濟帶來過大沖擊。作為金融審慎監管的一部分，外匯局對跨境資金監管也提出了“五個轉變”，由過去的行為監管轉變為主體監管，打破經常與資本的監管界限，更多的關注交易主體作為一個整體的外匯資金運營。需要指出的是，對跨境資金的宏觀審慎監管并不意味著放棄對其進行微觀審慎監管。宏觀審慎監管只是為適應新形勢的發展需要，彌補微觀審慎監管的不足，更好地防止系統性風險跨地區、跨行業、跨境傳染。

二、當前我國跨境資金流動監管整體框架

(一)監管目標

我國跨境資金流動監管最終要為實現經濟持續、健康、穩定發展而服務。根據新修訂的《外匯管理條例》，外匯管理的目標是“促進國際收支平衡、促進國民經濟健康發展”。但實際運行中，外匯管理還肩負著促進貿易投資便利化、防范異?？缇迟Y金流動沖擊等其他任務。

(二)監管主體

由于資金跨境流動涉及多個國家、多種交易主體、多種交易形式，對其的監管也相應涉及到多國、多部門協調。從我國來看，除各行業上游有主管部門外，進出口等企業資質的認定由商務部門負責，企業的日常監管由工商部門負責，貨物進出國境由海關部門負責，對外匯資金的交易與匯兌，由人民銀行、外匯局負責，對外匯有價證券、債券等的發行還涉及證監機構。其中，資金匯兌作為跨境資金流出、流入的中心環節，由外匯局統一實施監管。

(三)監管架構

IMF發布的第六版《國際收支手冊》中，要求各國按照經常項目、資本項目分項統計編制國際收支平衡表。為實現管理與統計的有機結合，目前我國對跨境資金流動的監管仍大致按資金屬性、交易行為進行區分。其中國際收支統計監測對跨境資金流動實行全口徑、全方位數據采集，為事后監管提供最重要、最核心的基礎數據，處于中心地位。按交易行為，監管機構在國際收支項下分為經常項目和資本項目管理及外匯檢查等。其中，經常項目包含貨物貿易、服務貿易、個人、收益及經常轉移外匯管理，是跨境資金流動中最經常，最普遍，規模最大的流動項目。資本項目包含直接投資、境外投資、對外債權債務、外匯證券、外匯衍生品管理等，主要實行審批及額度管理。外匯檢查部門則主要負責對涉匯主體經營中出現的違規行為進行查處。

(四)監管手段

對于跨境資金流動的監管，我國仍以實施行政手段為主。以2008年版的《外匯管理條例》為核心，通過設置行政許可項目、出臺規范性文件，用通知、細則、指引、操作規程等形式，搭建出一張跨境資金流動監管網絡。但由于行政法規靈活性不足、不能針對特定主體實施差別化監管，時常失之過剛。為發揮市場在配置資源方面的基礎性作用，近來外匯局越來越強調要發揮價格手段對涉外經濟運行的調控作用，但受制于利率、匯率改革進程的滯后，傳導機制不暢，目前實施效果仍然非常有限。

三、宏觀審慎目標下實施有效的跨境資金監管存在難點

(一)監管目標設置難

1、監管目標設置過多。目前實施的跨境資金流動管理被賦予了多重使命，除一般意義上的促進國際收支基本平衡外，還肩負防范異?？缇迟Y金流動風險，促進貿易投資便利化，促進國民經濟健康發展等多重目標。這些監管有些目標過多，有些定位過高，超出外管部門能力范圍。例如促進國際收支平衡，實際上僅靠外匯管理部門是難以實現的。國際收支是否平衡，是國內經濟各產業是否均衡發展的外在表現。我國匯改以來長期出現的收大于支，國際收支大幅順差實際上反映出我國在經濟發展過程中仍然存在一些深層次問題。要解決這一問題，需要政府在產業、投資、金融等方方面面的經濟政策統籌引導，以轉變經濟發展方式、調整經濟結構來實現。再比如防風險和便利化。要控制風險，防范跨境資金流動的沖擊，勢必要加強監管，增強對來往資金的監測，核實資金匯兌的真實性，但監管力度的增強必然增加監管成本，增加監管對象負擔，便利化則無從談起。而要促進貿易投資便利化，主要手段就是精簡各類事前審批事項，為防風險考慮，事中事后監管也必須跟上。但目前真實性審核手段有限，人員轉型需要時間、跨部門聯合監管機制不成熟等原因制約了事后監管效果，多目標容易造成監管方的兩難處境。

2、對監管目標沒有公認的明晰指標供參考。例如對于國際收支平衡，在怎樣的范圍內算是基本平衡；對于防范跨境資金流動波幅過大，在什么范圍內波幅正常，什么范圍內算過大，這些監管目標都過于主觀，缺乏明晰有效的指標可供參考，地方各級行政主管部門也相應的缺乏可以量化的指標據以考核，外匯管理部門也沒有清晰的權力邊界，以確定在何種時機下方有權使用宏觀審慎監管工具進行跨境資金調控。

(二)監管工具確定難

對于跨境資金微觀審慎監管，我國已形成了一套較為有效的工具箱，可操作性強。如對于單筆貨物貿易資金真實性的審核，就要求有合同、發票、報關單等材料佐證，如果提交材料不一致，即存在違規嫌疑。而對于宏觀審慎監管，目前我國仍難以推出令人滿意的監管工具，僅存在一些監測指標供參考。如外匯頭寸限額、結售匯綜合頭寸管理等，其管理深度、廣度都難以令人滿意。國際上，BaselⅢ、IMF等也提出了一些工具供各國參考，如防范宏觀經濟風險的外幣負債準備金要求、增付動態貸款撥備，防范外部負債風險的外匯借款稅、防范信用風險的外匯貸款集中度、貸存比指標等。但選擇何種指標來構建出一整套符合我國實際，監管成本低而效益高的宏觀審慎監管框架，仍有待探索。

(三)監管主體部門協同難

1、跨部門協調難。跨境資金流動管理涉及工商、稅務、海關、商務、外匯、人民銀行及各行業上游主管部門。各部門由于站位不同，其政策目標、管理重點、管理思路也不盡相同，這使得部門間合作存在種種困難。同時，跨部門間合作的常態化合作機制還沒有健全，各部門各自為政現象較為普遍。部門間獲取信息時間長、成本高、難度大，嚴重影響了監測監管效能的發揮。

2、本外幣監管分離，調控難。在人民幣國際化步伐穩步推進的今天，跨境人民幣在跨境資金流動中對原本的外匯資金替代效應日益顯現，已成為不可忽視的一只重要力量。目前，跨境人民幣的監管職能由人民銀行跨境管理辦負責，外匯局只負責進行統計。跨境辦通過銀行業務人員事后錄入RCPMIS系統的數據獲取人民幣業務信息，對于外幣數據則只能從外匯局進行調取，難以全面掌握業務詳情。而外匯局雖掌握本外幣全口徑的結算信息，卻缺乏相應的監管職能。本外幣一體化監管需要兩部門大力合作，但受制于人員調配、業務主管等一系列因素，這種合作機制難以常態化實現，監管資源的分離使得外幣與本幣監管人為割裂，難以形成監管合力，導致監管空白。

(四)監管法規多而雜，梳理難

外匯管理部門經過30多年的實踐探索，已經形成了一套以《外匯管理條例》為核心，涵蓋國際收支統計、銀行結售匯、資本項目、經常項目管理的監管制度框架。但由于外匯管理面臨的形勢不斷變化，監管制度也幾經變遷，近幾年來，國家外匯總局雖下了大力氣對法規進行清理，但其體系依然非常龐大。截至2015年6月，現存外匯管理法規300多件，規范性文件290余件，幾十萬字。即便是專業外匯管理人員，不經過長時間學習，也很難摸清門路。法規數量龐大造成法規普及難度大，市場主體守法成本高。同時，現行的外匯管理法規仍基于以往行為監管模式而設置，對外匯交易資金與行為區分經常項目與資本項目進行分類監管，但隨著外匯交易日益復雜，資本與經常地管理邊界也日漸模糊。法規框架有待進一步理清。

(五)銀行代位監管難

目前，除極少量審批業務外，個人與企業幾乎所有的外匯業務都由銀行辦理。作為跨境資金收付的樞紐，銀行也被外管部門賦予了代位監管職責，履行真實性審核義務。銀行履行審核職責意識的強弱，方式與尺度直接關系到監管政策的執行效果。但作為以利潤最大化為首要目標的經營機構，銀行與監管部門的利益目標往往難以同步，為賺取利潤，提高客戶粘性，只要客戶提交的資料能夠符合表面真實性要求，外管部門即便事后發現企業存在違規造假行為，也很難對銀行進行處理。利益空間巨大而違規成本不高，使得銀行對跨境資金監管職能流于形式。在宏觀審慎框架下，數量龐大的金融機構作為外匯政策傳導的第一線，漠視資金匯兌交易的真實性所帶來的風險是非常巨大的。

(六)監管隊伍素質提高難

由于外匯管理需要較為專業的知識背景，監管人員培養周期較長。在廣大基層，人員流動性較差，這一方面使得監管人員經驗豐富，另一方面也容易形成監管思維定勢，無法適應目前外管政策從事前審批管理向事后監測分析轉變，由行為監管向主體監管轉變的要求。同時，宏觀審慎目標下，監管重心向監測分析轉移，數據處理信息化、精細化也對人員科技素質提出了更高的要求，怎樣培養一支適應全新監管形勢要求的干部隊伍仍是擺在外管部門面前的一道難題。

四、對策與建議

(一)制定明確而可量化的監管指標，明確監管權限

建議仿照政府部門為考核物價穩定、經濟增長目標而制定的如CPI增長率、GDP增長率、城鎮居民就業率等指標，制定國際收支均衡容忍指標，對于國際收支失衡超出指標范圍的，外匯部門有權調用儲備進行調控。同時，放棄對外匯管理部門的過高期望，明確其最重要的職責是維護國際收支均衡穩定。

(二)探索構建符合宏觀審慎監管目標要求的一攬子工具箱

加強對逆周期政策工具的開發；繼續深化金融改革，形成有效地匯率、利率市場機制，更多地利用市場化手段防范風險，豐富價格型、數量型工具選擇。更加注重運用價格傳導機制調節跨境資金流動，增強調控效果。

(三)探索建立常態化的部門協同機制

對于跨部門合作，建議由各級政府牽頭，采取定期協同核查、部門會商制度，加強各涉外經濟監管部門合作；建立各部門信息共享機制，對不涉及秘密的信息，搭建合作監管的非現場監測平臺，提高跨境資金流動監測實效。實施本外幣聯動監管，賦予外匯局全幣種、全口徑的跨境資金監管職能，消除監管盲區和政策套利空間。

(四)繼續開展法規梳理

從主體監管思路出發，增強外匯立法的前瞻性，提高外匯法規的內在邏輯性，增強外匯法規的透明性。通過完善跨境資金流動監管體系、風險評價和預警機制研究，增強外匯管理法規的整體有效性。

(五)探索對銀行外匯業務實施主體監管

梳理銀行外匯資金來源與運用途徑，通過建立全口徑的銀行外匯業務統計制度、對其業務實施分類管理、總量調控，實現對銀行外匯資金供給的整體控制，從宏觀上防范風險。同時進一步完善對銀行執行外匯管理政策的考核辦法，通過規范有序的檢查考核、科學合理的激勵機制，督促銀行自覺依法履行真實性審核職責。定期、不定期開展合規性檢查，對查出的違規行為堅決處罰，加大違規成本。

(六)加強事后監測分析的技能培訓

在外匯局內部設置專門的監測分析崗位，安排專人開展監測工作。探索建立標準化、規范化的事中事后監測分析框架，將監測工作模塊化、常態化。

參考文獻：

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[3] 外匯管理有效性研究報告，2013.