關于吉林省扶貧開發的理性思考

崔菁菁,萬興亞

(1.東北師范大學 馬克思主義學部,吉林 長春 130024; 2.長春師范大學 經濟管理學院,吉林 長春 130032)

消除貧困、實現共同富裕，是中華民族長期不懈的奮斗目標。扶貧開發不僅是重大的經濟問題和民生問題，也是重大的社會問題，是我國各級政府及全社會的一項長期性戰略任務。[1]2013年，習近平總書記提出了“全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村，特別是在貧困地區。沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會”重要論斷，明確指出扶貧開發工作是我國全面實現小康的重點難點。自《中國農村扶貧開發綱要(2011～2020年)》(以下簡稱《開發綱要》)發布以來，吉林省進一步規劃部署扶貧開發工作，相繼出臺了貫徹落實《開發綱要》的一系列政策，以幫助30萬農村貧困人口脫貧為主要目標，以改革、重點突破為主要手段，開展扶貧開發工作，成績斐然。但是，隨著扶貧開發工作的深入開展，吉林省作為以農業生產為主、工業較弱的財政窮省，基礎設施的落后、社會發展的相對滯后以及公共服務的欠缺越發凸顯，加之地方病的困擾，吉林省貧困人口雖有所減少但比例仍居高不下，社會群體發展差距仍在擴大。吉林省扶貧開發工作任務依然十分艱巨，形勢嚴峻。為了進一步加強吉林省扶貧開發工作，對于吉林省扶貧開發做出理性思考，即對其有利條件、制約因素做出分析，進而提出加強吉林省扶貧開發工作的對策建議，就顯得尤為重要。

一、吉林省扶貧開發的有利條件

在經濟社會宏觀環境新變化的帶動和長期積累的內在力量的驅動下，吉林省扶貧開發工作出現了一些新變化，具備了進一步開展的諸多有利條件。歸納起來主要包括如下幾個方面：

1.國家及省委、省政府高度重視“三農”和貧困地區發展問題。“全面建成小康社會”這一目標的實現，農村發展是關鍵，貧困地區發展是難點。為切實加快貧困地區發展，國家加大了對扶貧開發的支持力度，確立了“多予、少取、放活”的方針，初步建立了以工業反哺農業、以城市支持和帶動農村的長效機制，出臺了含金量較高的強農惠農富農政策。[2]吉林省委、省政府高度重視扶貧開發工作，按照《開發綱要》精神，根據省內具體情況，陸續出臺了一系列政策措施，加大扶貧工作力度，不斷完善開發機制。

2.可利用的社會資源比較豐富。在“大扶貧”的格局下，隨著吉林省經濟實力的不斷增強，全社會參與、關注扶貧開發事業的各項投入也顯著增加，社會性資源越來越多、越來越豐富。尤其是全社會對扶貧開發工作更加關切，不僅是行政事業單位，很多企業也加入到扶貧隊伍中來。在教育扶貧方面，吉林省坐擁吉林大學，東北師范大學和延邊大學三所國家211工程高等院校以及幾十所普通本科院校及職業技術學院(校)，其中更不乏師范類院校，這就為今后進一步開展“教育扶貧”打下了堅實的基礎。

3.加快脫貧致富的愿望強烈，基礎設施作用開始顯現。經過多年的扶貧開發，省內貧困地區各級黨委、政府對扶貧工作高度重視，扶貧政策已深入人心，貧困人口求發展、盼致富的愿望日益強烈。經過多年的扶貧開發，尤其近十年的“以工代賑”，貧困地區的道路、農田水利工程等基礎設施得到了很大的改善，其作用逐步開始顯現，從而為貧困地區廣大人民群眾盡快脫離貧困走向富裕打下了堅實的物質基礎。

4.探索并積累了許多成功經驗。吉林省在多年扶貧開發中不斷探索并積極試點，已經積累了許多扶貧開發的成功經驗。一是已初步建立了扶貧開發工作運行機制，并形成“合力”。為加強扶貧開發工作，吉林省設有由副省長擔任組長、由31個廳級部門副職領導擔任成員的省扶貧開發領導小組。在8個國家級扶貧工作重點縣全面落實“一把手”負總責的責任制，全力推行實施六項改革，明確八項重點任務，注重整村推進、企業扶貧等10項重點工作。同時，在完善機構、資金投入、工作檢查等方面采取了一些行之有效的措施，初步形成了全社會共同推進扶貧開發的合力。二是分層次制定規劃，扶貧到村。迄今為止，“扶貧到村”仍然是現階段綜合治理貧困現象,提高資金集中投入效能的重要舉措。吉林省按照國家的總體部署,結合全省實際，分層次制定并啟動了扶貧開發規劃，將全省3800個重點村作為扶貧開發的主戰場,堅持把計劃分解到村,任務落實到村，措施扶持到村。三是堅持各具特色的開發式扶貧為主。吉林省針對東、中、西和城市郊區的不同特點，重點扶持發展了一些種植、養殖、加工和勞動力轉移等一批有區域特色、有發展潛力的項目和產業，在某種程度上增強了農民的造血功能，加快了低收入人口增收致富的步伐。 四是注重基礎設施建設。近年來，根據國家發改委等有關部門的指示精神，吉林省制定實施了《吉林省以工代賑項目管理暫行辦法》等大量與基礎設施建設有關的規范性文件。在注重農田水利改造的同時，更加關注基礎公共設施建設，推進危房改造，基本實現“公路村村通”；通過在貧困村設立衛生所、圖書室等方式，強化衛生、教育公共服務。幫助貧困人口增收的同時，更顯著地改善了其生存環境。

二、當前吉林省扶貧開發面臨的制約因素

吉林省扶貧開發工作雖然成績斐然，一定程度上改善了貧困人口的生產生活狀況，呈現出貧困人口數量逐步減少，貧困群眾生活水平有較大提高的良好態勢，但是從調查了解的情況來看，在令人欣喜的總體形勢下，依然存在著諸多不容回避的制約因素。

1.貧困地區自然條件較差。自然資源貧乏、生存環境惡劣、各種災害頻發，是吉林省低收入人口增收的長期障礙和根本性的制約因素。[3]吉林省的主要貧困地區可以大體分為東西兩大片區。其一是圍繞白城市為主的區域，包括通榆、鎮賚、大安、洮南、長嶺、洮北、雙遼7個縣(市、區),430個貧困村的西部干旱鹽堿沙化地區；另一個是以延邊州為主的區域，包括龍井、和龍、汪清、安圖、圖們、靖宇、長白、柳河8個縣(市),539個貧困村的東部高寒地區。兩大片區均為自然條件較差區域。自然資源貧乏導致農業生產難度增加，務農收入減少，而務農收入又是貧困人口的主要經濟來源，對農業資源相對依賴較強，導致收入受到限制；自然環境惡劣、生存條件差，使得貧困地區地方病問題突出，病一人貧一家，因病致貧的現象比比皆是；水、旱、風等自然災害發生率高于省內其他地區，導致貧困地區人口損失嚴重，生活質量下降，很多積累的扶貧成果也往往伴隨災害毀于一旦。

2.扶貧開發工作運行機制有待完善，尤其是基層體系尚未形成。目前，吉林省扶貧開發領導小組已建立，省級扶貧開發體系已經明確，即在吉林省省委、省政府的統一領導下，由扶貧開發領導小組統一組織實施、各扶貧部門進行綜合協調、各職能部門負責具體操作、鼓勵社會力量廣泛參與其中的“大扶貧”格局已基本形成。但在總體格局形成的前提下，我們也注意到，由于規劃不統一、項目不一致、重點不突出，各部門各自為戰，全省形成不了一盤棋，嚴重削弱了吉林省扶貧開發的效果。縣(市)、鄉(鎮)對扶貧開發的重視程度各不相同，有些甚至缺少專門的扶貧開發部門，致使很多扶貧政策及項目很難深入落實到貧困地區，貧困地區群眾的真實需要也很難得到反饋。而作為最基層的貧困村，由于生活條件艱苦、待遇偏低，很難吸引人才進入甚至導致人才外流，貧困村干部往往是年齡較大的村內老人，素質和能力普遍偏低，缺少創新精神和技術指導能力，難以帶領村民擺脫貧困。

3.扶貧資金有限，扶貧政策及項目缺乏針對性、實效性。作為以農業生產為主、工業較弱的財政窮省，雖然吉林省省委、省政府高度重視，但可用于扶貧開發的資金依然有限。2011年，中央分配給吉林省3.8億元，省里僅投入3666萬元(不到中央的10%，國家要求配套投入為40%)。扶貧開發資金總量少，而吉林省扶貧開發的扶貧項目和資金又實行部門分散管理，信貸資金對種養業和產業化方面支持力度又不夠，導致許多扶貧項目受資金限制很難有效開展。吉林省扶貧政策是依據吉林省扶貧開發的總體趨勢來制定和實施的，往往缺少針對性，與具體貧困鄉村實際需要無法完全吻合；加之涉及到政府多個不同職能部門的協作，政策的制定、項目的實施一定程度上又難以配套，缺少可操作性。同時，由于跨部門協作或者管理不當，這些有著明確目標要求和計劃的政策及項目，往往在開始實施后，運行監管過程乃至效果卻被忽略，許多建設項目前期有建設，后期無人管理。[4]

4.人口素質低，教育水平落后，缺少就業門路。經濟和社會發展的首要因素是人。貧困與非貧困地區之間的收入差距，不僅體現在自然環境、生產條件等客觀環境上，還體現在文化、素質、精神等主觀方面上；而更深層次原因則是觀念、教育的差距。長期以來，吉林省貧困人口的家庭經營收入主要來源于農業，而人口素質低阻礙了農業生產方式的變革，農業產出效率極低，使得貧困現象長期并固化存在。封閉落后的觀念意識，也使得貧困人口對教育及教育反貧困等問題的重視程度普遍偏低，加之當地教育資源本身的缺乏，造成了貧困人口素質難以有效提高，就業門路狹窄，更加依附于種植業收入，進入不良循環，嚴重制約了吉林省扶貧開發進程。[5]

三、加強吉林省扶貧開發工作的對策建議

在全球經濟一體化快速推進的背景下，在國內經濟發展日益加速的形勢下，在全面建設小康社會的總體要求下，吉林省扶貧開發工作必須充分發揮其有利條件，突破制約因素，取得突破性成效。

1.進一步挖掘貧困地區(縣、村)比較優勢資源，打造特色農業產業，循序漸進地引導相關工業、服務業發展。為了突破自然資源的限制，在扶貧工作中，我們一直希望能突破傳統對自然資源尤其是土地資源的束縛，加快發展貧困地區的工業和服務業，這是很多扶貧政策和項目的引導方向。然而，筆者注意到這些扶貧項目在促進貧困地區收入提高的同時，也出現了一些新的問題：過于追求發展工商業、房地產等二三產業，造成耕地流失進一步加劇、土地荒蕪程度進一步加大，雖然短期帶來了收入提高，但并不利于扶貧開發的持續發展；而長期依賴農業生存的農民對于工業和服務業的參與和認識程度十分有限，往往只有極少部分農民樂于參與工業或服務業發展，而參與方式通常也僅限于以提供自身勞動力為主，限制了貧困地區收入提高的普遍性和積極性。[6]

按照發展經濟學的觀點，唯有農業先現代化，才能推進工業現代化。從比較優勢理論的角度來看，吉林省作為全國的農業大省，長期以來一直注重農業生產的發展，吉林省的農業產業已經相對于其工業、服務業的發展形成了產業優勢；同時，省內貧困地區對農業的依賴程度也相對較高，而貧困家庭收入主要以務農收入為主，在這種環境中，為了適應生存、發展，很多地區已經積累了大量農業生產經驗。因此，相對于盲目在貧困地區發展工業、服務業來說，吉林省在扶貧開發工作中更應著力突出自己在農業產業方面的比較優勢，率先實現農業產業化、農業現代化。

吉林省貧困地區雖然總體上自然資源相對貧乏，卻可以大力發展比較優勢突出、區域特色明顯、市場競爭力強的特色農產品。可以依據市場需求，深入挖掘比較優勢資源，緊緊圍繞農業產業化這一主線，著力打造具有鮮明特色的農業產業，進而利用農業帶動工業，帶動服務業，全面提升和發展。首先，依據吉林省傳統農業長期發展所積累出的農業規律和經驗，選擇適應貧困地區當地特點而又具有較強競爭力的“三高”農產品，組織運用現代科技化手段適度規模生產，逐步商品化。其次，積極發展深度開發和多層次增值，開展相關農產品配套的粗加工、精加工，進而形成圍繞主導農產品的產業鏈并不斷推進其健康發展。最后，利用現有鄉鎮企業結合扶貧政策及相應經濟手段，重組壯大，使其形成適應地方性資源優勢和技術條件的農產品產業鏈。利用特色農產品產業鏈，大力發展綠色或生態產業，開發綠色產品，促進綠色市場形成，進而推動相關工業、服務業的共同發展，長期、切實有效地提高大部分貧困農民收入。

2.加快完善扶貧開發工作運行機制，抓緊建立健全基層扶貧體系，加強扶貧開發人才隊伍建設。完善扶貧開發工作運行機制，促使相關工作順暢、切實有效地開展。一要明確組織領導機制。把部門式的工作環節納入到統一布局之中，扶貧規劃的落實、項目的選擇、資金的管理及分配必須在扶貧開發領導小組統一領導下推進。無論是政策的調整、目標的制定和任務的分解，還是資金的使用和項目的具體安排等事項，都要由扶貧開發領導小組來研究確定。二要建立各扶貧職能單位的聯動機制。在領導小組的總體指導下，各扶貧開發成員單位要圍繞全省扶貧開發工作布局，在明確各自責任的基礎上，強化工作溝通，加強銜接，緊密配合，協調、合力地推動吉林省扶貧開發工作的全面發展。三要完善科學管理機制。為了便于扶貧開發領導小組做出科學決策，實時掌握吉林省扶貧開發工作的動態變化情況，必須要完善科學管理機制，建立有效的動態管理和科學規范的檢測和測評機制。在扶貧工作日常化的基礎上，建立一套扶貧情況動態檢測體系，通過規范的信息收集、整理、分析工作，切實掌握相關工作的落實情況和實際效果。[7]

扶貧開發工作要落到實處，不僅需要明確的扶貧開發領導機構及完善工作運行機制，更需要抓緊建立健全基層扶貧體系。首先，應明確吉林省扶貧開發工作自上而下的運行體系中各縣 (市)、鄉 (鎮)具有重要的樞紐作用，將扶貧工作協調落實到村、戶。其次，各地方尤其是扶貧開發重點縣(市)應按照相關規定單獨設置扶貧辦，使基層扶貧開發工作有具體的、有力的操作隊伍，這是基層扶貧體系最基本的要求，也是最重要的基礎。當然，在這一過程中，不僅需要省扶貧開發辦出臺具體的、可操作性意見，給予相關支持和指導，同時也需要各縣 (市)、鄉 (鎮)的重視。最后，應建立參與式村級扶貧開發規劃制度，組織、引導、發動群眾參與制定、實施、管理貧困村扶貧開發規劃，并實時監控、分析所有項目的最終質量、效果及產生的影響。

制度、體系的建立和實施都要依賴于扶貧開發的隊伍來執行，因此需要優化出一支素質高、創新性強、愛崗敬業的扶貧開發人才隊伍。首先，要強化培養貧困地區相關黨政領導和扶貧管理、技術人才。通過掛職、定期輪訓等交流方式，努力造就一支素質較高、作風過硬、適應新階段扶貧開發需要的干部隊伍。同時也要注重對一些重要崗位人才的培養，尤其是應對統計檢測、資金項目管理等技術崗位的業務骨干和專業技術人才加以培訓和組織交流。其次，推動實施引導人才向農村基層和艱苦邊遠地區流動的具體政策，以更加優厚的條件鼓勵和支持教育、醫療、社會、文化及科技工作者到“三區”提供長期服務。鼓勵各界實用人才真正參與到貧困地區的各項事業中，不僅服務于貧困人口，也成為推動貧困人口提高認知的信息平臺。最后，在具體實施過程中，應不斷加大人才工作的投入，在提高貧困地區工作人員待遇的同時，每年要安排適度的培訓資金專門用于扶貧開發人才隊伍素質的提升；制定并完善鼓勵政策和激勵機制，鼓勵大學生到貧困地區鍛煉，引導并支持掛職干部長期扎根于貧困地區建功立業。

總之，要進一步完善扶貧開發制度，建立健全基層扶貧體系，加強扶貧開發人才隊伍建設，在形成一套自上而下的扶貧開發政策的落實路徑的同時，也形成一套自下而上的實際需求及扶貧績效的反饋體系。

3.完善扶貧資金管理制度，整合全社會資源共同推動貧困地區發展。必須完善扶貧資金管理制度，利用有限資源創造出更好的績效。在工作過程中要嚴格本著規劃、項目、資金三位一體原則，項目按照規劃實施，資金按照項目進行分配。首先，要按照扶貧開發規劃，把扶貧資金應用到最需要的項目中去，搞好扶貧開發的科學立項。在選擇扶貧項目的過程中，從立項開始就要嚴格按照國家相關政策和規劃，科學地研究和選擇申報扶貧項目，有側重地投入扶貧資金，防止項目缺乏針對性和實用性；同時還要加強各扶貧部門之間的協調，以免重復立項，使扶貧資金真正地用在推動貧困地區發展和增加貧困人口收入上。其次，要完善扶貧項目資金管理制度。要加強扶貧資金撥付使用管理及扶貧資金報賬管理，對大額扶貧資金支出，例如項目管理費、科技培訓費等進行撥付、報賬必須采用轉賬支付的方式，以免發生虛開套現的情況；公開公示，接受社會監督，實行績效考評和通報制度，加強檢查監督，定期組織財政、審計部門對扶貧資金使用與管理情況進行檢查、審計，發現問題及時糾正。最后，對已經完成的扶貧開發項目，財政部門要嚴格按照規定、規范進行驗收，全面評價工程質量，出具竣工驗收書，所有竣工項目必須經過項目責任人和驗收人的簽字認可，并保存完整的資料檔案。

扶貧開發是一個長期持久的過程，除了國家和吉林省不斷增加扶貧資金的投入，還必須更多地整合社會資源推動貧困地區發展，鼓勵貧困人口主動采取多樣方式融通資金，實現收入增加。首先，應調整扶貧貼息貸款政策，一定程度上下放權限，擴大經營機構范圍，建立激勵約束機制，積極鼓勵有需要的貧困人口主動到銀行申請扶貧貼息貸款。其次，通過貧困村互助，探索有效到戶機制，整合資金。目前我國已經有8009個村進行了試點，覆蓋近百萬貧困人口，資金規模15億元，不僅緩解了貧困地區農戶貸款難的問題，而且增強了其組織、經營能力。最后，積極推進和開展小額信貸，每年安排一定規模的資金，對肯向貧困地區發放小額信貸資金的金融機構給予貼息或獎勵。[8]

4.以教育(培訓)扶貧為導向，切實提升貧困人口素質。推進貧困地區的人力資源開發，加強教育培訓，不斷提高貧困人口脫貧致富的素質及能力，從長遠看是減輕貧困繼而脫貧致富的根本性措施。根據新階段扶貧開發任務，吉林省貧困地區人口應從以下三個方面提高素質和能力。首先，要加強貧困地區基礎教育。貧困人口總體素質的提高，可以為后期技能培訓和職業教育打下堅實基礎，更可以擴展貧困群眾視野，有利于參與式扶貧的深入發展。這就要求吉林省調整扶貧資金投入方向，重視農村基礎教育設施建設及農村中小學教師隊伍素質提升。其次，加強農業技能培訓。通過對貧困群眾施以實用農業技術教育培訓，使其在從事自然資源開發的前期或整個過程中提高效率，從而增加收入。這就要求扶貧開發部門多與農科所、農業院校溝通，增強針對我省貧困地區農業生產實際狀況的農業研究，并且鼓勵農業相關人才下鄉，真正把實用的農業知識傳送給農民。再次，強化職業技能培訓，增強貧困人口就業能力，擴展其就業范圍，促進其合理流動。各級扶貧部門要充分利用吉林省的院校資源尤其是職業院校資源，積極對農村貧困勞動力展開職業技能教育，這不僅能提高實際收入，而且可以從根本上促進其自我發展。要切實推進“雨露計劃”，完善學習補貼相關政策，不斷激勵貧困地區勞動力，尤其是“兩后生”進入職業院校。要以促進地區勞動力有序流動和就業為前提，合理分配短、中、長期培訓數量和比例，針對貧困人口特征改進培訓方式和機制。貧困群眾的素質和能力建設是一個長期的過程，需要政府及社會各界給予高度重視。

加強吉林省扶貧開發工作，一要進一步挖掘貧困地區(縣、村)比較優勢資源，打造特色農業產業，這既是扶貧開發工作的“主線”或重點，也是使貧困地區脫貧致富的基本路徑；二要加快完善扶貧開發工作運行機制，抓緊建立健全基層扶貧體系，加強貧困地區的扶貧開發人才隊伍建設，這既是政府的職能所在，也是使貧困地區脫貧致富的體制保障，是實現貧困地區脫貧致富的依托和關鍵；三要完善扶貧開發資金管理制度，整合社會資源推動貧困地區發展，這是做好扶貧開發工作的前提條件和基本手段；四要以教育(培訓)扶貧為導向，切實提高貧困人口脫貧致富的能力，這是實現扶貧開發工作目標的根本源泉。

[1]中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)[Z].新華社，2011-12-01.

[2]范小建．新階段扶貧開發形勢及總體思路[J].農村工作通訊,2010，(3):30-33.

[3]崔菁菁，萬興亞．吉林省扶貧開發制約因素分析[J].現代經濟信息，2013，(3):244.

[4]新長征編輯部.宏偉的事業,艱巨的工程──吉林省扶貧開發工作紀實[J].新長征，1993，(7)：2-3.

[5]管麗君，尹義坤，李之潤.吉林省農村貧困及扶貧問題探析[J].中國市場，2012，(12)：45-46.

[6]馮新波.淺談貧困地區鄉鎮經濟發展的問題與對策[J].現代經濟信息，2010，(11)：269.

[7]陳靜，柴久鳳．談遼寧扶貧開發實現新突破[J].新農業，2011，(1)：56-57.

[8]范小建.完善國家扶貧戰略和政策體系研究[M].北京：中國財政經濟出版社，2011：69-78.