關于大力推進政府與社會資本合作(PPP)模式的探討

程 蕓

(蘭州市城市發展投資有限公司，甘肅 蘭州 730000)

根據國家審計總署報告，截止2013年底，我國政府性債務余額達到17.8萬億元，面對這一驚人數據，我們不難發現我國各類融資平臺存在著巨大的隱形債務隱患。2014年始，中央政府為減少存量債務，緩解新增債務激增及地方政府債務壓力，國務院于2014年9月21日出臺了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發［2014］43號)，以新思路－“堵暗道、修明渠”來嚴控平臺公司繼續融資，并同時鼓勵發展地方政府債券及PPP。之后伴隨著《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(國發［2014］45號)、《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號)及財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金［2014］76號)等一系列政策的相繼出臺，PPP模式被提及到一個前所未有的高度。因此，在我國大力推廣使用政府和社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與市政基礎設施建設運營運營勢在必行。

一、PPP的概念內涵

1、什么是PPP

政府和社會資本合作模式(Public－Private Partnership，PPP)是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。PPP是基礎設施投資及運營的一種方式，是一種制度創新，方式多樣，通常模式是有社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報，政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。

2、PPP的交易架構及運作模式

(1)PPP的交易架構

PPP的目前國際、國內的交易架構主要分為典型模式與非典型模式。典型模式主要有:政府注資+特許經營，政府授權+特許經營，政府購買服務等。非典型模式主要有:政府注資+股權回購，政府做資源型補償+項目收益分成，政府授權+永續經營等模式。

(2)PPP的運作模式

①經營性項目。對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設－運營－移交(BOT)、建設－擁有－運營－移交(BOOT)等模式推進，積極推動自然壟斷行業逐步實行特許經營。

②準經營性項目。對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設－運營－移交(BOT)、建設－擁有－運營(BOO)等模式推進。要建立投資、補貼與價格的協同機制，為投資者獲得合理回報積極創造條件。

③非經營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設－擁有－運營(BOO)、委托運營等市場化模式推進。合理確定購買內容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。

3、PPP模式的核心理念

(1)全生命周期。政府要全面參與PPP項目全過程，對公共服務的質量和價格進行全過程監管，確保實現公共利益最大化。

(2)物有所值。與傳統模式相比，采用PPP模式能夠增加公共服務供給、優化風險分配、提高運營效率、降低運營成本。

(3)風險共擔。按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則在政府與社會資本之間合理分配。

(5)激勵相容。以有效的激勵約束機制為核心，以收益分配和績效考核制度為手段，最大限度調動社會資本參與PPP的積極性。

4、PPP模式的適用領域

PPP模式主要適用于規模比較大、需求比較穩定、長期合同關系比較清楚的項目，如:燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施等公共服務項目，新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先考慮采用PPP模式建設。

5、PPP項目實施的主要流程

PPP項目實施的主要操作流程分:項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交等5個階段。

二、PPP模式在國內基建投融資領域的運用及發展

1、發展歷程

曾在1995年前，尚未出現PPP的完整概念，當時重點是在探討BOT模式在中國應用的可行性;1995年－2013年屬于探索嘗試階段，期間國家計委以首批試點BOT方式在國內嘗試推行PPP模式，如成都自來水六廠等;并引入國際金融組織的專業經驗和咨詢力量協助推進試點項目;2009年開始四萬億經濟刺激計劃，國進民退，PPP陷入低谷;2013年開始，亞洲開發銀行、財政部啟動對PPP的政策研究，逐步進入規范發展階段，2013年12月，財政部會議正式提出大力推行PPP，直至2014年相關部委出臺一系列政策要求大力推廣運用PPP。

2、地方平臺公司融資向PPP模式轉型的必要性

43號文之前的融資平臺公司主要是通過大量的銀行貸款、中期票據、信托資金承擔著大部分城市基礎設施建設投融資任務，到期只能通過土地市場來償還債務，還款來源單一，平臺公司缺乏清晰、穩定的償債機制。隨著2014年國家為減少政府債務壓力，相繼出臺的各項規定，明確并重新定位“地方政府”和“融資平臺公司”的合作關系，并結合中央推行PPP的精神和政策導向，將地方融資平臺原來的政府投融資功能延伸的模糊關系轉換為政府與公益性項目投資人之間的清晰合同關系。

3、我市以往政府與社會資本合作項目運行情況

根據相關資料及數據顯示，蘭州市在深化投資體制改革，拓寬社會資本渠道，促進投資主體多元化，加快政府職能轉變中，在基礎設施、城建、環保、工業等方面也積極探索和嘗試性地開展了大量工作，也建設了一批項目，如七里河安寧污水處理廠(TOT)、雁兒灣污水處理廠(BOT)、鹽場污水處理廠(BOT)、西固生活污水處理廠(BOT)，積累了一定經驗，但總體上教訓多于經驗，失敗多于成功，主要存在的問題有:

①政府收入支出的倒掛。市場化的確緩解了國內污水處理行業建設資金的短缺，并帶來了先進的管理和技術，但從近幾年的合作情況來看，政府在資金方面吃了“虧”，導致吃虧的直接因素就是投資方所要求的固定投資回報率(保底水價和保底水量)，這種定水量和定水價的合作方式幾乎將投資者完全排除在經營風險之外，使授權方付出了沉重的代價，每年政府需向投資者進行大量的補貼，如蘭州市區2013年污水處理收費約1.2億元，但污水處理費支出1.6億元，政府要向污水運營項目公司補貼4000多萬元。

②個別企業通過低價中標取得了特許經營權后，為在建設期獲得巨額收入，存在不顧建設質量和建成后的運行狀況，采用價格低廉的設備，把設施的運營風險全部留給項目本身。并且項目公司還通過一系列的條件同政府討價還價，以彌補因中標造成的損失。另外企業中標簽訂協議后，因資金和投標的原因，拒絕履行特許經營協議，導致項目進展滯后。

③存在政府因資金缺乏，服務費撥付不到位的情況，嚴重影響了項目的運行和投資者的利益。

三、關于對大力推進PPP模式的思考

按照目前提倡的PPP模式來看，PPP模式是一個十分復雜包含內容廣泛，且部分專業性很強的一種政府行為。一方面作為政府，在項目識別、項目準備階段需要做大量的，細致的，全面的乃至一些較專業的前期計劃準備工作后，再進行公開的社會資本招標采購是一個PPP項目成功實施的關鍵點。但結合以往的經驗，蘭州市乃至全國在政府推進社會資本采購項目中，在上述階段所做的絕大部分工作都不夠細，研究不夠到位。如前期財政承受能力論證、風險分配、運作方式、回報機制、合同體系、監管機制等內容都深入研究的不夠，甚至有些項目更多聽取社會資本方提出的各項意見，因此“雙贏”或“多贏”的目標天平失衡，更多是利益向社會資本方傾斜，而責任向政府傾斜。另一方面，國家從2014年全面提倡和推進PPP模式項目的同時，國家的相關法律及政策法規尚未完全完善到位，因此，在雙方權責發生矛盾等問題中，缺乏上位法的支撐，存在“雙方”違約，不認真履行職責，不按照合同辦事，缺乏有效的監管等現象發生，沒有明確的管理機構。在選擇項目時，具備“使用者付費”條件的項目有限，且大部分已采取BOT等市場化運作，越往基層，公益性項目比重越大。

四、總結

因此，PPP模式將來會成為政府投資項目的主要運行模式之一，但這是是一個長期的、科學的、嚴謹的運營方式，是一個不斷探索和嘗試的政府行為和過程，不能一蹴而就，要穩步推進，不僅要堅持可持續發展戰略和科學發展觀的科學理念，還要堅持“引進來和走出去”的發展戰略，結合當地實際情況，創新模式，在當今激烈的社會競爭中更好的發展，為我國綜合經濟實力的發展做出更多的貢獻。

［1］.《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發［2014］43號).

［2］《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(國發［2014］45號).

［3］《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號).

［4］《甘肅省政府關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》(甘政發〔2015〕23號).