“三農(nóng)”金融服務存在的問題及政策建議
——以湖南為例

葉泓甫

(東華大學人文學院，上海 210620)

“三農(nóng)”金融服務存在的問題及政策建議
——以湖南為例

葉泓甫

(東華大學人文學院，上海 210620)

“三農(nóng)”金融服務一直以來是社會關注的焦點問題，也是各方面反映強烈的難點問題。本文以湖南為例，回顧總結了“三農(nóng)”金融服務取得的成績，指出貸款難、貸款貴仍然是當前的突出問題，并著重從金融機構、涉農(nóng)主體、外部配套三方面分析了原因，在此基礎上從健全農(nóng)村金融體系、完善配套服務、改善金融環(huán)境、加強金融支農(nóng)管理三方面提出了政策建議。

三農(nóng)金融服務;問題;政策建議

一、湖南“三農(nóng)”金融服務取得的成績

(一)農(nóng)村金融機構體系不斷健全。除傳統(tǒng)的農(nóng)村信用社、農(nóng)發(fā)行、農(nóng)行支農(nóng)“三駕馬車”外，郵政儲蓄銀行三農(nóng)業(yè)務全面開展，國開行正在涉足農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設領域，其他國有商業(yè)銀行縣域機構經(jīng)撤并后趨于穩(wěn)定，有的開始了機構下擺，新型農(nóng)村金融組織逐步引入。截至2014年末，全省金融機構在縣域及以下地區(qū)設立的分支機構數(shù)量為6054家，比上年增加56家。一是商業(yè)銀行機構下擺。2014年末，全省縣域國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行及城市商業(yè)銀行網(wǎng)點共1187家，比上年增加50家。二是主要涉農(nóng)金融機構穩(wěn)定發(fā)展。全省縣域農(nóng)發(fā)行、農(nóng)村合作金融機構及郵儲銀行營業(yè)網(wǎng)點分別達80家、3139家和1589家。三是新型農(nóng)村金融機構不斷引入。2014年末，全省共設立29家村鎮(zhèn)銀行，范圍覆蓋全省13個市州;營業(yè)網(wǎng)點59家，同比增長25.53%;從業(yè)人員1127人，同比增長16.19%。

(二)涉農(nóng)信貸支持力度加大。截至2014年末，全省涉農(nóng)貸款余額為6718.54億元，同比增長15.1%，快于全部貸款增速1.2個百分點，占各項貸款余額比重達32.3%;全年新增涉農(nóng)貸款881.5億元，新增涉農(nóng)貸款占全部新增貸款的比重達35%。其中，農(nóng)戶貸款2751.64億元，占涉農(nóng)貸款的比重由2010年末的 34.4%提高到 41.0%，比上年增長509.54億元;農(nóng)村企業(yè)及各類組織貸款3006.57億元，城市企業(yè)及各類組織涉農(nóng)貸款960.33億元，分別比上年增長213.51億元、145.13億元。人民銀行也運用再貸款工具，引導金融機構加大三農(nóng)投入，2014年全省共發(fā)放支農(nóng)再貸款120.8億元，同比多放29.7億元。

(三)農(nóng)村金融創(chuàng)新產(chǎn)品增多。湖南從2010開始，重點圍繞林權抵押、農(nóng)戶貸記卡“一卡通”、訂單農(nóng)業(yè)、“信貸+保險”、農(nóng)屋抵押、土地經(jīng)營權抵押、“小額擔保貸款+特色種養(yǎng)殖”等領域進行農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新。一是加快推進林權抵押貸款。截至2014年末，全省林權貸款余額24.39億元，受益農(nóng)戶6.5萬戶。二是農(nóng)戶貸記卡“一卡通”模式成效明顯。截至2014年末，已在全省506個鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣，貸款余額達46.31億元，受益農(nóng)戶達55.3萬戶。三是訂單農(nóng)業(yè)貸款規(guī)模快速發(fā)展。截至2014年末，貸款余額達20.83億元，惠及農(nóng)戶18.6萬戶，企業(yè)216家。四是“信貸+保險”模式迅速推廣。截止2014年末，在168個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開辦了該項業(yè)務，貸款余額達51.2億元，同比增長11.4%，惠及企業(yè)290家。五是積極推進“兩權”抵押貸款試點。截至2014年末，全省共有15個縣(市)開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務，累計發(fā)放貸款83筆、1.4億元，貸款余額1億元，同比增長3.1倍。六是綜合性融資服務平臺建設功效明顯。截止2014年末，全省共有165個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開辦了此項業(yè)務，通過該類平臺發(fā)放貸款余額達41.7億元，同比增長2.1%，惠及農(nóng)戶12.1萬戶，企業(yè)1824家。

(四)涉農(nóng)信貸管理機制逐步完善。大部分銀行機構出臺了專門的涉農(nóng)信貸業(yè)務管理辦法，部分機構涉農(nóng)制度逐步向精細化方向發(fā)展;半數(shù)銀行制定了專門的支農(nóng)信貸考核激勵措施，完善了貸款盡職免責機制，較好地調(diào)動了信貸人員對涉農(nóng)貸款的營銷積極性;大部分機構通過創(chuàng)新獨立審批、信貸經(jīng)理派駐等風險控制制度，縮短了貸款審批發(fā)放時間，農(nóng)村金融服務效率不斷提升。如有的信用社規(guī)定:信貸員受理貸款從受理、調(diào)查到發(fā)放(或答復)或向信用社貸審會提出審批意見，不得超過3個工作日;信用社從調(diào)查、審批到發(fā)放(或答復)或向聯(lián)社提出審批意見，不得超過3個工作日;聯(lián)社從調(diào)查、審批到批復或向上級提出咨詢意見不得超過5個工作日。

(五)中介服務體系積極跟進。一是健全農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易服務體系。據(jù)不完全統(tǒng)計，2014年末，全省共有68個縣市區(qū)、1048個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉服務中心，有100個縣市區(qū)成立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁委員會，有48個縣市列入西部地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁基礎設施建設項目中央投資計劃。二是健全涉農(nóng)融資擔保體系。由財政出資，在省本級和全省14個市州各成立了1家政府背景的農(nóng)業(yè)信用擔保公司;省財政以股權投資的方式出資7.6億元，支持湖南農(nóng)業(yè)信用擔保公司和省中小企業(yè)信用擔保公司，其中注資湖南農(nóng)業(yè)信用擔保公司6.3億元，使其資本金達到10億元，在全省76個縣(市、區(qū))建立辦事處、共同組建或參股縣級國有擔保公司。三是推進農(nóng)村信用體系建設。累計為728.7萬農(nóng)戶建立信用檔案。指導金融機構深入開展“信用戶”、“信用村”和“信用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”創(chuàng)評活動，健全農(nóng)戶檔案信息。

(六)農(nóng)村金融基礎逐步提升。一是深化農(nóng)村支付環(huán)境建設。網(wǎng)上支付、電話支付、移動支付等新興電子支付業(yè)務在農(nóng)村地區(qū)逐步推廣，2014年全省銀行機構和支付機構累計辦理農(nóng)村地區(qū)手機支付業(yè)務筆數(shù)344萬筆、金額21.7億元，同比分別增長129%和87%。二是銀行卡助農(nóng)取款服務推廣至各行政村。全省累計發(fā)展助農(nóng)取款服務點7.5萬個，基本覆蓋了所有行政村，全年累計辦理各項業(yè)務2011萬筆、金額256億元。三是農(nóng)村地區(qū)非現(xiàn)金支付工具及載體得到較好推廣。農(nóng)村地區(qū)累計安裝POS及電話支付終端81316臺，有效解決了農(nóng)村居民農(nóng)產(chǎn)品收購非現(xiàn)金結算、自助繳費、小額取現(xiàn)等難題。

二、當前“三農(nóng)”金融服務存在的主要問題和原因

(一)主要問題

1.融資渠道單一，涉農(nóng)主體貸款難。目前涉農(nóng)主體的主要融資渠道為銀行貸款和民間融資，其中民間融資仍是其主要途徑。金融機構貸款門檻仍然較高，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體處于弱勢地位，“三農(nóng)”信貸滿足率仍然較低。某金融機構組織對208戶農(nóng)戶進行抽樣調(diào)查顯示，有86.5%的農(nóng)戶有貸款需求，超過一半(55%)的農(nóng)戶沒有申請到貸款。

2.融資成本高，融資負擔重。涉農(nóng)金融機構“三農(nóng)”貸款利率普遍上浮，甚至一浮到頂。以“三權”抵押貸款為例，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體在申請“三權”抵押貸款時，除了需要承擔貸款利率外，還需要承擔額外的評估費、登記費、過戶費、保險等費用，總貸款融資成本率一般達13%，高的甚至超過15%。而民間融資月利率普遍在2分以上，有的甚至超過5分。

(二)原因分析

1.從金融機構來看

一是農(nóng)村金融機構少。平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)不到3個營業(yè)網(wǎng)點，機構數(shù)目嚴重偏少。

二是農(nóng)村金融服務人員少。以某基層信用社為例，信用社共15人，其中信貸員僅4人，要面對全鎮(zhèn)38個行政村43189個農(nóng)村人口的信貸服務。

三是農(nóng)村金融機構服務離農(nóng)化。隨著涉農(nóng)金融機構的商業(yè)化改革逐步深入，涉農(nóng)金融機構迫于盈利壓力，將信貸資源向回報高的城區(qū)配置，而農(nóng)業(yè)利益低下，農(nóng)戶貸款具有筆數(shù)多、數(shù)額偏小的特點，與其他種類的貸款相比，發(fā)放農(nóng)戶貸款的管理成本更高，使涉農(nóng)金融機構缺乏足夠的支農(nóng)動力。如有基層農(nóng)行反映，上級明確要求其盡量不與農(nóng)戶打交道。

四是農(nóng)村金融機構的管理機制制約支農(nóng)。基層金融機構權限不足，出于風險控制和投資回報的考慮，各金融機構紛紛提高了對縣級支行的貸款授權門檻，出現(xiàn)了資金上劃、貸款權限上收等問題，縣級支行支農(nóng)貸款顯得“有心無力”;同時金融機構涉農(nóng)信貸定價機制不完善，涉農(nóng)貸款利率普遍上浮幅度較大，造成借貸成本過高，影響農(nóng)戶借貸意愿。

五是風險追責制使金融機構惜貸。金融機構普遍實行貸款風險追責制，將信貸風險控制分解到每個信貸員身上，如出現(xiàn)不良貸款，將進行風險追責并同時扣除獎金，影響信貸員積極性。

六是涉農(nóng)金融產(chǎn)品與服務創(chuàng)新不足。盡管金融機構對涉農(nóng)金融產(chǎn)品進行了一定的創(chuàng)新，但與涉農(nóng)主體的需求多樣化相比，仍明顯不足。主要表現(xiàn)為:創(chuàng)新主動性不夠、抵押范圍過窄、授信額度不足、授信期限不匹配以及產(chǎn)品同質(zhì)化嚴重等方面。

2.從涉農(nóng)主體看

一是農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性未改變。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、受自然條件等人力不可抗拒因素影響大，自然災害、謠言等很容易給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶來沉重打擊，如冰災、干旱、水災、蟲災可使農(nóng)業(yè)大幅減產(chǎn)，而謠言或是一個事件則可給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶來毀滅性打擊，如2013年湖南大米鎘超標事件，使湖南大米全面退出廣東等市場，大米加工業(yè)遭遇空前危機。正是農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性一直未得到改善，抑制著金融機構發(fā)放涉農(nóng)貸款的意愿。

二是涉農(nóng)主體對信貸政策及流程缺乏了解。由于農(nóng)村地域廣闊、居住分散，涉農(nóng)金融機構人員少，對信貸政策的宣傳不到位，部分涉農(nóng)主體因不了解貸款政策和操作流程而放棄貸款申請

三是涉農(nóng)主體符合銀行貸款抵押的硬資產(chǎn)少。嚴格地說，農(nóng)戶的住房、宅基地、土地、林地等都不符合抵押資產(chǎn)條件。

四是涉農(nóng)主體貸款需求發(fā)生變化。農(nóng)村已不再局限于傳統(tǒng)的農(nóng)戶小額信貸需求，貸款金額、主體、方式等發(fā)生了很大變化。家庭農(nóng)莊、種植大戶、專業(yè)合作社等對貸款的需求金額早已超出小額貸款范圍，貸款需求額大、周期長、品種多，而面對較為單一的金融產(chǎn)品供給，需求難以有效滿足。

五是農(nóng)戶契約意識有待加強。涉農(nóng)金融機構反映發(fā)放給農(nóng)戶貸款中，不良率高。龍頭企業(yè)反映訂單農(nóng)業(yè)中協(xié)議對農(nóng)戶缺乏約束力，當市場價高于協(xié)議價時，農(nóng)戶選擇違約而以高價出售，當市場價低于協(xié)議價時，農(nóng)戶要求企業(yè)履行合約等。

3.從配套體系看

一是農(nóng)村信用體系建設滯后。由于農(nóng)村地域遼闊、居住分散、農(nóng)戶人口眾多，農(nóng)村信用信息采集、評級、授信工作量大，農(nóng)戶信用檔案建設覆蓋面不足，同時對現(xiàn)有的農(nóng)戶信用檔案維護更新也不及時，金融機構因為信息不對稱、對農(nóng)戶信息不了解而難以以信用方式發(fā)放涉農(nóng)貸款。

二是農(nóng)業(yè)風險補償機制缺失。涉農(nóng)信貸政策性扶持力度不大，涉農(nóng)貸款風險大、成本高、盈利低，政府政策扶持和風險規(guī)避機制相對滯后，未能在風險補貼、融資中介擔保、農(nóng)業(yè)風險投資等方面為農(nóng)村信貸服務提供全面有效支持，主要涉農(nóng)金融機構除農(nóng)發(fā)行受自身性質(zhì)決定外，農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社普遍感到以商業(yè)化模式開展三農(nóng)金融服務難以持續(xù)，不得不通過提高涉農(nóng)貸款利率的方式來覆蓋風險。

三是農(nóng)業(yè)保險體系不完善。農(nóng)業(yè)保險保障程度不高，以水稻保險為例，發(fā)生災害后賠付金額為280－320元/畝，遠遠低于水稻種植成本;保險理賠難，湖南以丘陵地形為主，農(nóng)地集中度低，現(xiàn)場勘探難，使得保險理賠難度加大。

三、政策建議

(一)健全農(nóng)村金融體系

一是完善農(nóng)村金融組織體系。鞏固和穩(wěn)定在縣域的分支機構，賦予縣域基層行(社)更大的經(jīng)營自主權，積極拓展縣域網(wǎng)點建設和人員配備;適當調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構市場準入政策，鼓勵和引導其他銀行機構到農(nóng)村布設網(wǎng)點、開展業(yè)務，加快培育村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融組織;鼓勵證券公司、保險公司到縣域拓展業(yè)務。

二是加大涉農(nóng)金融產(chǎn)品和服務的創(chuàng)新。深入推進林權抵押貸款、訂單農(nóng)業(yè)貸款、“公司+合作社+農(nóng)戶”模式、“信貸+保險”模式等發(fā)展較為成熟的創(chuàng)新產(chǎn)品和服務方式;廣泛推廣山林經(jīng)營權抵押貸款、土地承包經(jīng)營權抵押貸款、農(nóng)房抵押貸款等新型農(nóng)村金融產(chǎn)品;擴大農(nóng)村動產(chǎn)和不動產(chǎn)抵押范圍，積極探索農(nóng)村宅基地、荒地使用權等抵押貸款和應收賬款、倉單、可轉讓股權、專利權、商標、專用權等權利質(zhì)押貸款;合理擴大基層行(社)信貸審批權限，優(yōu)化審批手續(xù)，縮短審批流程，推廣運用在線審批、派駐獨立審批人等模式，鼓勵對縣域優(yōu)質(zhì)企業(yè)或項目采用“余額控制、周轉使用”的綜合授信模式，不斷提高信貸審批效率。

(二)完善政策配套體系

一是健全農(nóng)村擔保體系。建立農(nóng)村信貸擔保法律體系，制定出臺《農(nóng)村擔保法》，將多種不動產(chǎn)、動產(chǎn)抵押擔保物和質(zhì)押擔保物以法律的形式納入到擔保物的范圍;建立國家農(nóng)貸擔保體系，通過國家財政撥款和發(fā)放農(nóng)業(yè)投資基金等，建立農(nóng)貸擔保基金和農(nóng)業(yè)投資基金;組建農(nóng)戶貸款擔保機構，采取縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、行政村三級擔保方式，出資建立農(nóng)戶貸款擔保基金，為農(nóng)戶貸款提供擔保;進一步出臺便農(nóng)、利農(nóng)優(yōu)惠政策，對農(nóng)戶辦理抵押評估登記、貸款公證等費用予以適當減免，降低成本。

二是建立農(nóng)業(yè)風險補償機制。健全政策性金融支持體系，通過建立中央、省級財政金融支農(nóng)風險基金，對商業(yè)性金融的政策性金融業(yè)務提供財政貼息和其他補償;建立農(nóng)業(yè)風險基金，建立農(nóng)業(yè)貸款風險補償制度;適當降低農(nóng)村金融機構的稅收負擔，減免相關稅費。

三是完善農(nóng)業(yè)保險體系。健全政策性農(nóng)業(yè)保險制度，擴大政策性農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍;建立健全洪水、干旱等面積大、影響大、災害發(fā)生頻繁的專項巨災保險機制和再保險機制;加強保險政策知識宣傳，不斷增強農(nóng)戶主動規(guī)避風險的意識和觀念。

(三)優(yōu)化農(nóng)村金融環(huán)境

一是加強農(nóng)村社會信用體系建設。加快“農(nóng)戶、居民、企業(yè)”三位一體的信用檔案建設，建立統(tǒng)一規(guī)范的涉農(nóng)主體信用信息系統(tǒng)，推進涉農(nóng)主體統(tǒng)一信用評級授信，加強農(nóng)村地區(qū)信用宣傳教育，引導廣大農(nóng)戶增強信用意識。

二是深化金融安全區(qū)創(chuàng)建工作。繼續(xù)推動“信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”創(chuàng)建活動和誠信宣傳教育，適時通過貸款、授信、利率等方面的優(yōu)惠措施來激勵信用良好的涉農(nóng)主體;同時，加快建立守信激勵和失信懲戒機制，通過規(guī)范行政行為、改善執(zhí)法環(huán)境、建立打擊逃廢金融債務的制度機制、幫助金融機構解決實際困難和問題等方式，營造良好的金融生態(tài)環(huán)境。

三是完善農(nóng)村支付結算網(wǎng)絡體系。大力推廣銀行卡等支付交易工具，拓展特約商戶，增加ATM、POS等機具在農(nóng)村布放。

(四)強化金融支農(nóng)管理

一是有針對性地加強涉農(nóng)金融機構、農(nóng)村金融市場的監(jiān)管和引導。地方政府要加強對農(nóng)村信用社、小額貸款公司等地方法人金融機構的管理，出臺配套政策并監(jiān)督落實;人民銀行進一步加強貨幣信貸政策的窗口指導、差別化存款準備金率等政策和再貸款、再貼現(xiàn)等工具更好地引導金融機構服務三農(nóng);監(jiān)管部門要將涉農(nóng)金融機構投放三農(nóng)的增長和比率納入金融機構考核指標，并落實到日常監(jiān)管之中;省級金融機構要建立本系統(tǒng)縣域金融服務管理體制，切實制定落實意見與政策措施，加強對本系統(tǒng)縣域金融機構支農(nóng)力度的考核。

二是加大金融機構支農(nóng)的考核力度。建立金融機構縣域信貸投放專項考核機制，按年度對金融機構開展考核，對考核達標的單位進行獎勵。