落實原則監管理念下的“展業三原則”

文/王均坦 編輯/丁小珊

?

落實原則監管理念下的“展業三原則”

文/王均坦 編輯/丁小珊

當前，隨著外匯局將大多數業務下放到銀行，銀行辦理外匯業務的權限和自由度大幅提升，已成為外匯政策的執行者、傳導者和跨境資金流動的樞紐，因此銀行執行外匯管理政策的好壞，直接影響著跨境資金流動管理的成效。然而，隨著外匯管理改革的推進，規則越來越簡化，僅靠規則監管越來越難以達到防范跨境資金流動風險的目的，原有的“外匯局提出明確要求、銀行照章辦事”的規則監管模式也就失去了內在基礎。為防范跨境資金流動的沖擊，彌補規則監管的不足，外匯管理部門提出了原則監管的理念，要求銀行遵循“了解客戶”、“了解業務”、“盡職審查”等展業原則辦理業務。只有強化原則性監管，以原則來指導銀行的業務，才能適應新形勢。

原則監管必須正確處理五大關系

原則監管一方面由于其本身的抽象特點而具有了靈活性和包容性，因而有利于監管部門拓寬監管空間并發揮商業銀行的主動性；但另一方面，其靈活性和包容性又與監管實踐中所要求的可操作性、確定性和公正性存在矛盾。因此，實施原則監管，必須正確處理以下五大關系：

第一，正確處理好發揮商業銀行主動性和實現監管目標的關系。原則監管注重發揮商業銀行自律機制的作用，但商業銀行有市場主體的逐利屬性，從而導致這種自律具有較高的脆弱性。因此，在原則監管框架下必須加強激勵約束機制的建設，實現加強商業銀行自律與實現外匯監管目標的有機統一。

第二，正確處理實現監管目標與降低社會管理成本的關系。對于商業銀行而言，并非其全部業務都以“展業三原則”為必要條件，有些業務，執行展業三原則并不會給其經營帶來實際利益。因此，如果執行展業三原則的成本過高，其實施必然難以持久。

第三，正確處理原則監管與宏觀審慎監管的關系。原則監管與宏觀審慎監管的工作方法不同。相比而言，宏觀審慎監管注重總量調控，方法簡便、成本較低。實踐中，能夠用宏觀審慎監管手段防范跨境資金流動風險的，應盡量用宏觀審慎監管手段，并適當減少對商業銀行的微觀審核要求；而對僅靠宏觀審慎管理難以防范風險的，則應加大原則性監管的力度，強化銀行的審核要求。這既能夠降低銀行的審核成本、減少社會管理資源的浪費，也有利于提高監管效率。

第四，必須正確處理原則監管與事中、事后監測分析的關系。在執行政策方面，外匯局與銀行具有不同的比較優勢。原則監管有助于發揮商業銀行網點眾多、人力資源豐富、與企業業務關系緊密的優勢，但也存在信息掌握過于微觀的局限性。所以，僅靠商業銀行執行“展業三原則”會存在遺漏重要業務風險點的問題。在具體監管實踐中，對于能夠通過事中、事后數據篩查而分析發現的問題，或通過數據分析能夠大大提高篩查風險效率的項目，應更多由外匯局通過監測分析來發現其中的風險點；對于僅能通過單證真實性、一致性審核及有限范圍的延伸調查確認的違規風險點，應由銀行通過嚴格執行“展業三原則”來防范風險。

第五，正確處理監管靈活性與公正性的關系。原則監管具有模糊性和靈活性，賦予監管部門一定的監管空間。但如果監管部門靈活性太大，則極易影響監管的公正性。因此，在實踐中，監管部門依據原則監管查處商業銀行時，必須經過必要、嚴格的程序，這樣既能嚴肅查處商業銀行違反展業三原則的行為，又可確保執法公平。

落實“展業三原則”必須加強規則制度建設

開展原則監管必須要在實踐中將原則具體細化為相應的規則。“展業三原則”作為一項抽象的原則，不能簡單地用來指導商業銀行的全部業務，必須根據具體業務細化為具有一定概括性的規則。當然，這種“細則”不再是以往那種過于細化的條款，而是符合展業三原則理念的更加具體的“具有較強指導性的原則”。此外，也不能將“展業三原則”在一切領域細化，這會造成不必要的監管資源浪費。合理判斷細化領域以及進行細化工作，應主要參考以下標準：

第一，必須根據利益相關原則來確定。商業銀行兼具執行政策與拓寬客戶的雙重身份，對于監管目標與自身利益相一致的領域，銀行具有盡職履行“展業三原則”的內在動機；而對于監管目標與自身利益沖突的領域，則會對執行“展業三原則”持消極態度。基于這種考慮，應盡可能將商業銀行執行“展業三原則”與其商業利益一致的業務領域，交給商業銀行自主細化“展業三原則”（如對于貿易融資領域，商業銀行執行“展業三原則”有利于其防范信貸風險，因而具有執行的內在動力）；而對于二者相沖突的領域，則需要外匯局將該業務執行“展業三原則”的要求細化為明確標準，強制商業銀行嚴格執行。

第二，必須根據一般性與重要性原則來確定。企業外匯業務的資金規模和性質往往存在差異，因此其對跨境資金流動和國際收支平衡的影響程度不同。鑒此，應堅持一般性與重要性相結合的原則，對于業務規模在標準線以下的業務，或者風險較小的業務，允許商業銀行自主制定“展業三原則”的細化要求；對于業務規模在標準線以上的業務，或者風險較大的業務，外匯局應主導細化“展業三原則”落實標準，并要求銀行嚴格執行。

第三，必須根據大概率原則來確定。跨境資金流動各項目發生違規行為的概率不同。部分項下資金跨境較為便利、規模較大，易成為套利資金流動的載體，是違規行為的高發區。如在大宗商品轉口貿易領域，在境內、外匯差和利差較大的時期，部分企業會通過虛構交易背景搭建資金出、入境鏈條，并依托大宗商品轉口貿易實現境外低成本融資和資金入境。而部分項目項下資金跨境已經過上游部門審核，筆數較為分散，且單筆金額不大，因而違規行為發生的概率較低。如在服務貿易領域，如果企業和個人要辦理5萬美元以上的服務貿易外匯收支，既要提供交易單證，又需經過稅務部門的備案，所以發生違規資金借道流出的風險較低。對違規風險概率較低的項目，可由銀行自主決定“展業三原則”的細化要求；而對于違規和套利行為高發的領域，外匯監管部門則應主導細化“展業三原則”，并要求銀行嚴格執行。

落實“展業三原則”必須抓住五個關鍵

近年來，各商業銀行按照“展業三原則”的要求，完善內控制度，加強真實性、合法性審核，對于防范跨境資金流動風險發揮了重要作用。但也存在對執行“展業三原則”重視程度不夠、執行標準不高、缺乏真實性審核的問題。要進一步推進原則監管，應抓住以下幾個關鍵：

第一，提高展業三原則的法律地位。相關部門應修訂外匯管理條例，將展業三原則確立為銀行辦理外匯業務的重要原則，提高銀行對展業三原則的認識和重視程度。外匯管理部門可加強對銀行的培訓，及時通報銀行執行展業三原則不到位的典型案例，并對違規和風險點進行分析說明，讓銀行深刻了解展業三原則的內涵和外延，提高銀行落實展業三原則的能力和水平。

第二，強化監管制度建設。外匯監管部門需針對銀行出臺執行展業三原則的工作指引，明確展業三原則的基本執行標準，督促銀行及時根據政策調整、修訂內控制度，將細化后的展業三原則基礎條款內化到自身內部管理制度和業務辦理流程中。建議相關部門可參考反洗錢領域的監管經驗，構建外匯領域業務客戶識別和信息采集制度、外匯可疑交易報告制度、定期檢查和評估制度等，明確銀行在異常交易線索報告、內控制度建設等方面的責任。

第三，強化對法人機構的監管。金融機構內部業務制度具有統一性，推進原則監管必須從頂層加強對法人機構的監管，來實現對分支機構的監管。要強化銀行法人在執行展業三原則方面的系統責任，督促銀行根據展業三原則自上而下完善內控制度、改進業務考核機制、優化管理架構、加強內部審計，以保證外匯管理政策能夠在銀行系統內部得到有效執行。

第四，加強落實“展業三原則”的信息共享機制。銀行在真實性審核工作中存在許多客觀困難，靠單家銀行的力量難以克服。外匯局應積極發揮監管部門信息和系統優勢，將部分外匯監測數據向銀行開放，給予銀行更多的信息來源和渠道，構建便利銀行盡職審查的信息環境。外匯局可通過協調海關、稅務等部門，建立監管部門與銀行之間的單證聯網核查系統，豐富核驗單據真實性的相關途徑。如2015年，山東分局設計開發了貨物貿易外匯監測輔助系統，各商業銀行在辦理貿易融資業務時需錄入提單編號等內容，形成的數據庫向商業銀行開放。這有利于銀行及時發現企業重復利用提單融資的行為，幫助其解決了提單審核難題。

第五，構建落實“展業三原則”的激勵懲戒機制。對于外匯局提出具體落實細則的領域，商業銀行必須嚴格執行規則要求。對不執行者，外匯局應采取檢查和處罰手段，適當加大現場檢查頻率和力度，達到懲戒震懾的目的，使銀行在相關領域切實守住業務真實性的底線。對于商業銀行自主決定展業三原則審核細則的領域，外匯局對銀行應以正向激勵和引導為主。對于展業三原則制度架構較為完善、盡職審查履行較好、主動上報可疑線索的銀行，外匯局應予以鼓勵和肯定，并可在分類管理、指標分配、業務試點等方面予以傾斜。

作者系外匯局山東省分局副局長