“十三五”時期促進(jìn)安徽省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的對策建議

○胡功杰 李 源

（安徽省經(jīng)濟(jì)研究院 安徽 合肥 230000）

我國經(jīng)濟(jì)正處于增長速度換擋、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛、前期刺激政策消化相互疊加的特定時期，對未來“四化”同步發(fā)展、全面建成小康社會以及順利跨越“中等收入陷阱”都提出了新的更高的要求。因此，正確把握新形勢下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵，聚焦安徽省統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中的短板，提出符合安徽省實(shí)際情況的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展思路，對安徽省打造區(qū)域品牌，構(gòu)筑競爭優(yōu)勢以及全面融入長三角一體化建設(shè)具有重要意義。

一、準(zhǔn)確把握新常態(tài)下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)涵

去年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，要優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局，繼續(xù)實(shí)施西部開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，重點(diǎn)實(shí)施“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶三大戰(zhàn)略。三大戰(zhàn)略體現(xiàn)了新常態(tài)下國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新思路。

1、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)

十八大報告提出，要加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。三大戰(zhàn)略打破之前主要以省域?yàn)閱挝弧覒?zhàn)略全覆蓋的發(fā)展思路，堅(jiān)持以主體功能為導(dǎo)向，重點(diǎn)支持京津冀、沿江、沿海、沿邊等實(shí)力最強(qiáng)、潛力最大的區(qū)域發(fā)展。通過這些地區(qū)引領(lǐng)帶動，溝通東中西，平衡南北方，從而實(shí)現(xiàn)發(fā)展空間的全面拓展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體協(xié)調(diào)。

2、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以居民收入同步提高和基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)

從大國區(qū)域發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，并非所有地區(qū)都要發(fā)展同樣的產(chǎn)業(yè)、集聚同樣的人口，一些地區(qū)可能跳過工業(yè)化直接進(jìn)入后工業(yè)化發(fā)展階段。三大戰(zhàn)略從我國的大國國情出發(fā)，支持綜合承載力強(qiáng)的區(qū)域加快發(fā)展，引導(dǎo)人口要素在不同區(qū)域之間加速流動，反哺和帶動貧困地區(qū)、農(nóng)村發(fā)展，推動城鄉(xiāng)區(qū)域居民收入同步提高，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，從而縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距。

3、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以新型戰(zhàn)略平臺為抓手

為推動三大戰(zhàn)略實(shí)施、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，國家加快自由貿(mào)易區(qū)、國家級新區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)等戰(zhàn)略平臺建設(shè)步伐。2013年國家首設(shè)上海自由貿(mào)易區(qū)，之后廣州、天津、福建等相繼獲批。去年以來，國家級新區(qū)建設(shè)明顯提速，截至目前全國共有國家級新區(qū)13家，其中長江經(jīng)濟(jì)帶7家。此外，包括綜合保稅區(qū)、保稅港區(qū)等在內(nèi)的各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)在擴(kuò)大開放、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展中的作用日益凸顯。

4、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障

三大戰(zhàn)略彰顯一盤棋思想，著力理順體制機(jī)制，打破碎片化格局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。2014年年底，習(xí)近平總書記對長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)作出重要批示，要處理好政府與市場、地區(qū)與地區(qū)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與生態(tài)保護(hù)等關(guān)系，不搞政策洼地，不搞拉郎配。國家長江經(jīng)濟(jì)帶指導(dǎo)意見明確提出要形成市場體系統(tǒng)一開放、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治、流域管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。目前，長三角一體化發(fā)展、新安江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)榷荚诜e極推進(jìn)過程中。

二、深刻認(rèn)識安徽省區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的突出問題

“十一五”以來，安徽省高度重視統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，成功實(shí)現(xiàn)了皖江、皖北、大別山片區(qū)和皖南地區(qū)的國家戰(zhàn)略全覆蓋，全省四大板塊彰顯特色、多級支撐的區(qū)域增長格局已逐步形成，但受制于發(fā)展基礎(chǔ)，各地發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的問題依然突出。

1、板塊間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距尤為明顯

全省四大板塊中，皖南和大別山地區(qū)主要為限制開發(fā)區(qū)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不以工業(yè)化為發(fā)展方向，但同屬于平原地區(qū)的皖江和皖北地區(qū)發(fā)展差距明顯。常住人口占全省42.9%的皖北6市2014年地區(qū)生產(chǎn)總值僅占27.7%，人均GDP僅相當(dāng)于全省平均水平的64.2%。而常住人口占全省45.4%的皖江8市地區(qū)生產(chǎn)總值占比高達(dá)65.6%。2014年皖江地區(qū)固定資產(chǎn)投資增速比皖南國際旅游文化示范區(qū)、皖北六市、合肥經(jīng)濟(jì)圈分別高0.7、1.1和2.5個百分點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁普遍強(qiáng)于其他板塊。

2、人口流動與資源承載力不匹配

隨著工業(yè)化快速推進(jìn)，安徽省常住人口回流現(xiàn)象有所增加，在新增人口中，綜合承載力較弱的皖北地區(qū)吸納較多，人口流動與資源環(huán)境承載力不匹配的問題突出。從常住人口看，2011—2014年全省新增115.5萬人，其中皖北地區(qū)新增60.9萬人，占全省的52.8%，高于2014年皖北地區(qū)常住人口占全省比重（42.9%）；皖江地區(qū)新增53.2萬人，占比46%，馬、蕪、銅、池、宜沿江5市占比16%。從城鎮(zhèn)常住人口看，2011—2014年全省新增312.3萬人，皖北地區(qū)新增134.6萬人，占比達(dá)到43.1%；皖江地區(qū)新增170.3萬人，占比54.5%，沿江5市占比21.1%。

3、貧富差距有待進(jìn)一步縮小

2014年全省城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入24839元，農(nóng)村常住居民人均可支配收入9916元，城鄉(xiāng)居民收入比達(dá)到2.5∶1，其中，皖北地區(qū)除淮南、蚌埠和亳州外，其他3市的城鄉(xiāng)居民可支配收入比均高于全省平均水平，而皖江8座城市全部低于全省平均水平。2010—2014年，皖北地區(qū)城鄉(xiāng)居民收入比平均下降了16%，低于皖江地區(qū)2.6個百分點(diǎn)，皖北地區(qū)調(diào)整收入差距、促進(jìn)社會公平的工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

4、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平差距較大

全省城鎮(zhèn)人口平均受教育年限為9.77年，農(nóng)村為7.59年，比城鎮(zhèn)少2.18年；2014年淮南市城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資59212元，在全省最高，是最低宿州市39002元的1.52倍；銅陵市萬人擁有醫(yī)療床位數(shù)達(dá)到67.6張，是最低亳州市（27.9張）的2.43倍。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的歷史欠賬，成為“十三五”時期安徽省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)省建設(shè)難以回避的問題之一。

5、國家級戰(zhàn)略平臺亟待進(jìn)一步完善

目前皖江、皖南、皖北和大別山區(qū)雖已實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略全覆蓋，但皖南國際文化旅游示范區(qū)建設(shè)剛剛破題，皖北“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展、大別山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)仍在起步過程中，皖江地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移則面臨較大的轉(zhuǎn)型壓力。此外，安徽省尚沒有新形勢下引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的自由貿(mào)易區(qū)、國家級新區(qū)等新型戰(zhàn)略平臺。從海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)來看，安徽省目前也僅有合肥綜合保稅區(qū)、合肥出口加工區(qū)、蕪湖出口加工區(qū)3家，少于江西的5家，更少于上海的10家、江蘇的18家。

6、中心城市能級和帶動力不強(qiáng)

新世紀(jì)以來，安徽省實(shí)施中心城市帶動戰(zhàn)略，合肥、蕪湖、安慶、蚌埠、阜陽等市迅速崛起，但總體看中心城市規(guī)模和影響力不高，對周邊地區(qū)的輻射帶動作用不強(qiáng)。目前安徽省尚沒有市區(qū)人口超過500萬的特大城市，100萬以上大城市只有5個，遠(yuǎn)少于江蘇和浙江。合肥市區(qū)人口和人均GDP均僅為南京、杭州的2/3，建成區(qū)面積僅為南京、杭州的56%和83%，與長三角世界級城市群副中心的定位還有較大差距。

三、切實(shí)找準(zhǔn)促進(jìn)安徽省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)

適應(yīng)新常態(tài)下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新要求，“十三五”時期，安徽省有必要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)非均衡布局，帶動和促進(jìn)民生社會協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮市場決定性作用，突出以人為本理念，加強(qiáng)戰(zhàn)略平臺建設(shè)，切實(shí)形成區(qū)域協(xié)調(diào)的政策制度保障。

1、推動省域政策統(tǒng)籌，增強(qiáng)區(qū)域自生能力

新常態(tài)下，各地通過拼資源環(huán)境、拼政策優(yōu)惠招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的難度越來越大。國務(wù)院62號文雖然沒有最終實(shí)施，但國家清理規(guī)范稅收優(yōu)惠、引導(dǎo)各地轉(zhuǎn)變發(fā)展思路的導(dǎo)向和趨勢非常明確。我們應(yīng)早作謀劃，切實(shí)按照充分發(fā)揮市場決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的要求，對省級層面區(qū)域政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，對各地的優(yōu)惠政策進(jìn)行清理規(guī)范，最大程度地消除政策洼地，促進(jìn)資金、勞動力等生產(chǎn)要素合理配置。同時，建立對貧困地區(qū)、糧食生產(chǎn)核心區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的系統(tǒng)政策，打贏扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)。

2、加快國家級戰(zhàn)略平臺升級，提升綜合承載能力

“十三五”期間，我們要繼續(xù)推進(jìn)皖江、皖南、皖北和大別山四大國家區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施，同時加大重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)軸帶、重點(diǎn)板塊的開發(fā)力度。搶抓長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)機(jī)遇，把皖江開發(fā)開放放在全省發(fā)展的首要位置，重點(diǎn)推進(jìn)合蕪馬、合寧、合銅池三條主軸帶建設(shè)，加密合肥“核”與皖江“軸”的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，進(jìn)一步提升滬寧合主軸帶功能。同時，抓緊謀劃申報設(shè)立國家級新區(qū)，支持有條件的市設(shè)立綜合保稅區(qū)、保稅港區(qū)、出口加工區(qū)等，鼓勵國家級開發(fā)區(qū)和有條件的省級開發(fā)區(qū)爭創(chuàng)長江經(jīng)濟(jì)帶轉(zhuǎn)型升級示范開發(fā)區(qū)。

3、落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，引導(dǎo)人口有序轉(zhuǎn)移

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展最終要落到人的全面發(fā)展和社會公平正義上來。“十三五”時期，安徽省應(yīng)堅(jiān)持以人為本，深入落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，逐步形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口布局和資源承載能力相適應(yīng)的國土空間開發(fā)格局。明確支持皖北、皖西以及皖南地區(qū)開展土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模化經(jīng)營，加大對農(nóng)村高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、水利交通改造的支持力度，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力加速轉(zhuǎn)移，逐步提高農(nóng)業(yè)人均產(chǎn)出率，同步增加農(nóng)業(yè)人口收入。重點(diǎn)支持皖江地區(qū)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域發(fā)展，將土地指標(biāo)、信貸資金等發(fā)展要素向皖江地區(qū)傾斜，探索將“增減掛”擴(kuò)大到全省范圍，吸引人才特別是高層次人才向皖江地區(qū)集聚。

[1]安徽省人民政府關(guān)于貫徹國家依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施意見[Z].2015.

[2]安徽省人民政府關(guān)于印發(fā)安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃的通知[Z].2013.

[3]人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)安徽省基本公共服務(wù)體系三年行動計(jì)劃（2013—2015年）的通知[Z].2013.

[4]安徽省人民政府關(guān)于印發(fā)國家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)省安徽總體方案的通知[Z].2015.

[5]中共安徽省委、安徽省人民政府關(guān)于促進(jìn)皖區(qū)地區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見[Z].2014.

[6]皖南國際文化旅游示范區(qū)建設(shè)發(fā)展綱要（2013—2020年）[Z].2014.

[7]安徽省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的通知[Z].2012.

[8]國務(wù)院扶貧辦國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)大別山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃的通知[Z].2013.