淺析駐馬店市小城鎮建設中土地差別化供應

葉 敏

（河南省駐馬店市國土資源局，河南駐馬店463000）

一、土地差別化供應的內容及意義

2008年以來，國土資源部積極探索實行土地差別化管理的方法，考慮從優化計劃指標體系,改進指標分解方法，落實計劃獎懲措施等方面完善土地利用計劃差別化管理。所謂土地差別化供應，即重點按照各地區的土地資源供應現狀、規劃執行情況、固定資產投資和補充耕地等因素，經綜合測算，科學分解和下達計劃指標。各地的發展階段、資源稟賦不同，需要針對不同地區制定并實施有差別的土地利用和管理政策，引導土地資源實現更合理的利用。實施土地差別化管理的根本目的是保證土地資源對社會經濟發展的可持續供應，針對地區發展的不同情況，協調經濟增長與建設用地擴張的關系。一方面，差別化土地新政是當前土地供需矛盾下的必然選擇，可以通過差別化的土地利用結構來調整經濟結構，平衡區域發展；另一方面，差別化土地新政還可以促進土地的節約集約利用，確保“18億畝耕地紅線”。

二、駐馬店的現狀

（一）駐馬店加快推進城鎮化進程

駐馬店轄九縣一區（汝南、平輿、新蔡、上蔡、西平、遂平、確山、正陽、泌陽縣和驛城區）及工業集聚區、裝備產業集聚區2個特設區，190個鄉、鎮、街道辦事處，面積1.5萬平方公里。駐馬店的城鎮化建設始終堅持以新型城鎮化為引領，加強規劃、建設與管理，2012年年底全市城鎮化率達33.4%，較上年提高1.9個百分點。按照“一中心五組團”和建設山水園林、生態宜居城市的要求，認真做好各項規劃修編。中心城區實施了一批基礎設施項目，完成投資33.9億元，增長78.4%，建成區面積接近70平方公里。新型農村社區建設穩步推進，全市新開工建設新型農村社區51個，其中萬人社區1個，5000人社區30個。積極創新投融資、土地利用、人力資源保障機制，土地整治、集約節約用地水平不斷提高，建設用地需求得到較好保障。

（二）駐馬店市固定資產投資現狀

隨著駐馬店城鎮化的快速發展，固定資產投資也快速增長，由此帶來的供地壓力也越來越大。2012年全社會固定資產投資895.15億元，比上年增長21.7%。其中，固定資產投資（不含農戶）817.58億元，增長23.4%。各行業固定資產投資完成情況：農林牧漁業投資額305 653萬元，增長11.2%；工業投資額4 362 062萬元，增長33.9%；租賃和商務服務業投資額107577萬元，增長726.9%；科學研究和技術服務業投資額26136萬元，增長187.5%；房地產業投資額2309499萬元，增長8.5%。2012年房地產開發投資168.23億元，比上年增長16.2%。其中，住宅投資143.02億元，增長12.8%。房屋施工面積1 616.9萬平方米，增長6.3%。全年固定資產投資在建項目1503個，其中億元以上項目383個。

（三）駐馬店市土地供應現狀

駐馬店市國土部門認真落實重點項目用地聯審報批工作機制，對重點項目用地提前介入，主動服務，為各類省市重點項目開辟“綠色通道”，落實“專人、定責、限時、從速”工作要求，有效地提高了服務質量和審批效率。一是2012年在省下達全市用地計劃指標不足5 000畝的情況下，通過積極爭取，全市上報審批各類項目建設用地超過4萬畝。二是針對城市建設過程中出現的政策瓶頸問題，研究出臺多項基礎政策，修訂完成了《駐馬店市征地青苗及地上附著物補償標準》《駐馬店市征地區片綜合地價》，出臺了《關于加強中心城區拆遷失地群眾安置辦法》，從而使城市建設遇到的問題有了解決的辦法和依據，助推了城市項目建設。三是深入推進土地資本運營，不斷擴大土地招拍掛出讓和有償使用范圍，全年供應土地1.63萬畝，出讓土地面積1.18萬畝，出讓合同價款46.01億元。其中市本級出讓土地85宗，總面積5 926畝，應收土地出讓價款16.9億元，為全市經濟增長和城市建設提供了有力支撐。

三、駐馬店市新型城鎮化建設中存在的問題

雖然2012年全市城鎮化率超過33.4%，但仍低于全省8.8個百分點，低于全國19.7個百分點，與全省相比還有一定差距。在縣城和小城鎮建設中確實還存在不少的現實困難和問題。

（一）城鎮規劃相對滯后，管控作用未能發揮

一是九縣一區中心城區的新一輪城市總體規劃（2010-2030）修編工作已完成了報批或匯報稿，鄉級詳細規劃正在進行編制。同時，不管過去還是現在，控制性詳規的編制覆蓋率很低，這樣就不可避免地影響到項目修建性詳規編制的科學性，也對規劃的嚴格執行留了隱患。二是鄉鎮建設規劃的編制仍是一個薄弱環節。尤其是2012年4月省住建廳頒布《新型農村社區建設實施辦法》后，而有的鄉鎮規劃都必須進行調整或重新編制。三是小城鎮建設規劃管制力度不夠。規劃執行不力，有很大的隨意性。存在上述問題的主要原因是領導重視不夠，對小城鎮的整體建設規劃沒有擺上應有的位置。與此相連，也就不可避免地存在著規劃編制經費投入不足和規劃管理隊伍薄弱等問題。據統計，目前我市現有在編規劃管理人員僅有130余人，有三分之一為非相關專業，其中約80人集中在市級的四個管理部門，九個縣平均只有6人。而且多數縣沒有獨立的規劃管理部門。在鄉鎮這個層面，“村鎮建設發展中心”基本沒有規劃管理專業人才，很難切實履行規劃管理職能。

（二）城鎮化建設用地供求矛盾比較突出，保障壓力大

據了解，按照縣城和小城鎮的發展規劃，到2020年，各縣城和小城鎮的規模至少還要擴大1/3，縣城每年將增加兩平方公里。根據近年用地需求情況看，預計全市“十二五”期間每年用地需求大致在4-5萬畝之間，而省里每年分配的新增建設用地指標不足5000畝，即使積極爭取每年最多可達一萬多畝，用地缺口很大。從這次調研情況看，各縣普遍反映用地緊缺，由于沒有用地指標，各縣區只能靠內涵挖潛來解決項目用地。與此同時，各縣城和小城鎮又普遍存在土地利用率不高的問題，如縣城立體空間利用不足，城中村、棚戶區大量存在，城市的平均容積率偏低；城鎮用地規模、結構布局和功能定位不合理。城鎮建設用地指標緊缺與相當一部分存量土地長期閑置或低效利用的現象同時存在，形成巨大反差。

（三）城鎮建設監管不力，低效利用土地現象嚴重

近年來實施土地整理，土地開發，建設用地復墾，雖然耕地面積增加了，但小城鎮低效利用土地的現象還很嚴重。一是舊鎮區已經成為集鎮土地低效利用的主要方面。舊鎮區內存在大量一戶一宅和低層建筑，房屋破舊不堪，長期空置，土地容積率極低，但要真正改造難度很大。二是農村居民居住面積增加。居民點布局散亂，影響村容村貌。農民居民點的傳統模式決定了居民點的分散布局零亂，占用土地面積大。

四、駐馬店市新型城鎮化體系建設的目標

到2015年，全市城鎮化率達到40%，年均提高2個百分點左右。中心城市建成區面積接近100平方公里，常住人口接近100萬人；駐馬店新區規劃建設初見成效；“一中心五組團”向心發展的格局基本形成；縣城建成區面積、常住人口每年分別新增兩平方公里和兩萬人，西平、上蔡、平輿、泌陽、汝南建成區面積達到25平方公里以上，人口20萬以上，其他縣城建成區面積達到20平方公里以上，人口18萬以上；重點鄉鎮建設加速推進，公共服務設施建設向農村延伸，全市建制鎮建成區面積達到100平方公里以上；新型農村社區建設加快推進，聚集人口100萬以上，戰略基點地位更加突出，新型城鎮化引領帶動作用取得明顯成效。

到2020年，全市城鎮化率達到50%以上。中心城市建成區面積達到150平方公里，人口接近150萬；各縣建成區面積達到30平方公里，人口25萬以上；各建制鎮建成區面積超過200平方公里；新型農村社區集聚人口超過200萬人；城鄉規劃建設管理水平明顯提升，基礎設施和公共服務設施更加完善，城鎮面貌顯著改變，綜合承載能力明顯增強；具有駐馬店鮮明特色的新型城鎮體系基本建成。

五、加快城鎮化建設中差別化供地的意見和建議

抓好中原經濟區建設先行先試政策機遇，推進土地管理制度改革，堅持“有保有壓、區別對待”的差別化供地政策，優先保障市、縣重點項目、城市基礎設施、公用事業用地，確保年度計劃指標高效、合理使用，促進經濟結構調整和新型城鎮化建設。以保護耕地、保障發展、提高土地利用效率為根本，深化土地管理制度改革，多策并舉，破解土地制約難題。

（一）強化規劃龍頭地位，引領新型城鎮化建設

堅持城市建設、規劃先行原則。城鎮建設必須以科學合理的規劃指導建設、引領建設?？朔l展模式上的簡單化和粗放型。

1.加快形成完整的規劃體系。一是確立新的城鎮規劃理念。要立足當前、著眼長遠，突出規劃的前瞻性，確立持續發展的理念；要圍繞優化空間發展布局、綜合利用土地資源和推動經濟社會協調發展，確立統籌兼顧的理念；要充分考慮人與自然、生態環境的和諧、歷史文化與現代文明的融合，確立和諧發展的理念；要在注重學習借鑒的同時，廣泛聽取社會各界的意見，確立廣開言路的理念；要解放思想、轉變觀念，確立改革創新的理念。二是進一步優化頂層設計。著眼構建覆蓋城鄉的新型城鎮化體系，按照未來新型城鎮化發展的總體走向和現實需要，突出頂層設計，著眼推動可持續發展，科學制定和完善新型城鎮化總體發展規劃，明晰中心城市、縣城、小城鎮和新型農村社區建設定位和發展目標，引領新型城鎮化高品位、高層次發展。三是認真做好各項規劃修編。其一，按照省委、省政府推動城鎮化進程工作部署，堅持把中心城區建設成為區域性中心城市，編制185平方公里的駐馬店市城市總體規劃大綱。把新區規劃為城鄉統籌、三次產業協調發展，經濟、人居、生態互補的復合型功能區域。在空間布局上，主要按照與城市總體規劃、土地利用總體規劃“三規合一”的要求，規劃了綜合服務功能區（含商務中心區）、行政教育科研區、生態旅游區、生態居住區、高效設施農業示范區等功能區。其二，根據總規修編的實際，啟動多項專項規劃的編制。編制駐馬店職教園區整體發展規劃、中心城區燃氣專項規劃、中心城區污泥處理處置專項規劃、中心城區環衛設施專項規劃。其三，加大市中心城區控制性詳細規劃的編制力度，使中心城區詳細性規劃的覆蓋率達到93%；其四，根據當地特色，編制鄉鎮的總體規劃、縣（區）域村鎮體系規劃和行政村建設規劃。例如編制確山縣竹溝鎮、汝南縣汝寧鎮、遂平縣嵖岈山鎮歷史文化名鎮保護規劃。

2.注重城鎮規劃的質量。一是注重長遠。對城鎮布局的規劃，對城鎮路網、園林綠化、公共服務設施等規劃要著眼適應經濟社會快速發展的需要，既要照顧眼前，更要立足長遠，堅持高起點規劃，確保今后30年甚至更長的時期不落后。二是體現特色。以“深化中心城區規劃、完善城鎮總體規劃、加快新型農村社區規劃”的總體思路，按照“一中心五組團”和建設山水園林、生態宜居城市的要求，認真做好規劃。三是打造亮點。在全面提升規劃標準的同時，應重視城市標志性地帶、標志性景觀、標志性建筑的規劃，努力打造城市建設的亮點。

3.著力抓好土地利用總體規劃與數據庫建設，為特色小城鎮發展拓展用地空間。按照“更新基數、增量不變、結構調整、優化布局”的總體要求，圍繞市委、市政府經濟發展思路，把規劃調整重點放在了“一中心五組團”規劃建設方面，采取區位調整、指標挖潛和拓展城市周邊用地空間等措施，使土地利用總體規劃成果與地籍二調數據對接，建立規劃數據庫及規劃成果備案。

4.加大規劃的執行力度。一是建立完善規劃管理機制。嚴格落實《規劃法》，結合實際，制定具有可操作性的制度規定。建立完善“規劃一張圖、審批一支筆、建設一盤棋、管理一個法”的管理機制，維護規劃的嚴肅性，下大力解決規劃變更隨意性大的問題。二是加大對規劃執行的監管力度。堅持嚴格執法，進一步加大對違規問題的查處力度，對違章建筑要堅決予以拆除，對規劃區域內居民隨意建房、突擊性栽植林木等現象堅決予以制止。建議充分發揮規劃委員會的作用，加強規劃執行工作的協調；整合規劃、住建、國土、環保等部門的力量，成立綜合執法局，推行集中執法、網格化管理，提高規劃監管的綜合性和有效性。

（二）嚴把項目審核審批關

政府要充分利用土地、財政、金融等多種杠桿引導和激勵用地行為，通過政策創新，促進全市土地利用發展方式的轉變。研究制訂節約集約用地政策。嚴格執行國土資源部和省廳發布的各類建設項目用地控制指標，嚴格審查和核減項目申請用地規模，依據法律法規，結合實際，以政府名義下發關于節約集約用地的有關規定，開展土地節約集約利用等課題調查研究，合理確定出讓用地規模，防止以項目為名圈占屯積土地現象發生。嚴格控制“兩高一資”（高耗能、高污染、資源性產品企業）、產能過剩和重復建設的項目，支持科技創新、節能環保、戰略性新興產業和重大基礎設施建設。

（三）節約集約用地，有序推進工業園區建設

一是優化結構布局。堅持“布局集中、產業集聚、用地集約”的原則發展工業園區，防止無序發展，盲目圈地現象。對全市12個產業集聚區根據產業特點進行分類，形成產業結構與土地資源的合理配置。園區要上檔升級，對項目吸附力不強、基礎條件差、產業特色不鮮明的園區該撤的撤、該并的并。二是鼓勵工業用地提高容積率。鼓勵園區規劃建設多層標準廠房，以開發區、工業園區和產業集聚區為重點，落實鼓勵政策，積極推進標準廠房的建設和使用，對適合使用標準廠房的項目，不許單獨供地。三是發揮示范帶動作用。按照土地供應向園區集中的原則，工業項目一般不得在園區外規劃和供應土地；提高園區項目準入門檻，嚴格控制“三率”，綜合利用配套設施；總結推廣驛城區等地發展工業園區的經驗，提高園區土地的綜合利用效率；要建立有序的退出機制，在土地出讓合同上約定土地用途和投入、產出指標，一旦違約要進行清理。

（四）加大土地綜合整治，挖潛存量建設用地

一是加大城區內改造。重點加大對破產倒閉企業占地和城中村、棚戶區、舊城區等低效使用土地的盤活挖潛力度，提高土地利用效率。二是加強領導。農村土地綜合整治是一項系統性、全局性工作。涉及到農業和工作諸多領域。要進一步建立健全政府主導，國土部門搭建平臺，相關部門各司其職協調聯動的工作機制。三是多元籌資。增加財政資金投入，提高農民住房拆遷補償標準。鼓勵農民自籌資金，積極探索金融、工商、民營資金投入農村土地綜合整治和新農村建設的模式和途徑，引導社會資本通過市場化運作參與農村土地綜合整治項目建設。四是國土部門統籌協調縣級政府組織做好各類規劃的銜接工作，杜絕重建設、輕拆舊，重城鎮、輕農村，單一解決城鎮建設用地供需矛盾現象。五是完善工作機制。實行“一張圖”管理，加快進行項目區數據庫建設，建立完善農村土地綜合整治項目在線備案制度，實現拆舊區、安置區、建新區信息的統一管理，應向社會公示，接受社會監督。六是推進農村宅基地綜合整治。根據各鄉鎮現有基礎設施、自然環境、人口數量等現實因素，在市域東部的汝南、平輿、新蔡、正陽等平原縣原則上一個行政村整合為一個建新區，在鄉（鎮）政府所在地建設中心集鎮，在市域西部的泌陽、確山、遂平等山區、丘陵縣域，根據實際情況確定建新區。

（五）扎實開展人地掛鉤試點工作

人地掛鉤工作有效緩解建設用地供需突出矛盾，引導城鄉用地結構調整和布局優化，推進土地集約節約利用，促進城鄉協調發展。政府應成立人地掛鉤工作領導小組，制定人地掛鉤工作實施意見、人地掛鉤資金管理和節余指標使用交易管理辦法，確定人地掛鉤試點縣，形成“政府主導、鄉村實施，國土搭臺、部門聯動，項目融資、基金收購，一村一策、市場運作”的模式。根據各鄉鎮現有基礎設施、自然環境、人口數量等現實因素，因地置宜地推進人地掛鉤工作有序開展。已驗收的建設用地指標，可以在土地交易平臺進行交易，所得資金又可用來支持新農村社區建設。建立土地綜合整治節余建設用地指標有償使用制度。推進土地交易和土地流轉，建立城鄉統一的土地交易市場和市、縣、鄉、村四級土地流轉服務體系。