公路路政執法中的難點與職業素質訴求淺析

林 梵，張文風

（廣東交通職業技術學院人文社科部，廣州510650）

公路交通事業是關系國計民生的大動脈。隨著社會經濟的快速發展，廣東省公路交通事業得到了長足發展，通車里程持續增加。截至2013年底，廣東省公路通車總里程達到20萬公里，其中高速公路達到5 705公里。根據《廣東省2013－2017高速公路建設計劃》，至2017年底廣東省高速公路通車總里程將達到8 140公里。在公路交通事業迅速發展和公路路網日益完善的同時，作為保護路產、維護路權、保障公路暢通的公路路政執法隊伍面臨任務也越來越艱巨，交通運輸綜合行政執法主管部門、社會公眾和公路路政執法相對人對公路路政執法隊員的素質內涵也提出了更高的訴求。

一、對公路路政執法的界定

（一）公路路政管理的內涵

公路路政管理是指路政管理機構根據國家的法律法規和規章制度，對公路進行的行政管理，目的是為了保障公路使用質量，提高公路的社會經濟效益，是我國行政管理的重要組成部分。一般認為，路政管理的中心任務是保護路產、維護路權、維持正常交通秩序、保護當事人合法權益。公路路政執法人員，是指依法任職于路政管理機構，從事路政管理工作，履行路政執法職能的個人。[1]長期以來，廣東省交通運輸綜合行政執法中存在諸多問題：一是政出多門、多頭上路、多層執法；二是交通執法隊伍龐雜，標志雜亂；三是多重標準，執法不公；四是執法體系各自獨立，條塊分割；五是交通執法難，暴力抗法現象時有發生。解決交通行政執法中客觀存在的問題，是建立開放、有序、公平競爭、公開、公正的交通運輸市場的客觀要求，也是社會經濟發展對政府部門行政執法工作的必然要求。在這樣的背景下，廣東省交通廳綜合行政執法局于2007年7月正式掛牌，其主要目的是將全省的道路運政、公路路政、水路運政、航道行政、港口行政、交通規費征稽的六個交通行政執法門類合六為一，最終建立起精干高效、運轉協調、政令暢通、權責一致的交通綜合行政執法機構。

至2010年8月，廣東省21個地級以上市、96個縣（市、區）的交通綜合行政執法機構全部掛牌成立，此舉標志著廣東省各級交通綜合行政執法機構改革、人員編制核定、執法隊伍建設等工作取得階段性成果。結合交通運輸綜合行政執法改革的內涵、精神實質和發展趨勢，本文所指的“路政執法人員”，是指隸屬于交通運輸綜合行政執法主管部門，依據《中華人民共和國公路法》《路政管理規定》等相關法律法規以及規章規定行使保護路產、維護路權、保障公路暢通職能，且具有行政執法專項編制的執法人員。

（二）路政執法人員的特征

第一，任職于交通運輸行政綜合執法機構，擁有行政執法專項編制身份的個人，而不是組織。路政執法人員以所任職的交通運輸綜合行政執法機構的名義履行路政執法職能，而不能以個人的名義。

第二，路政執法人員必須獲取實施路政執法的資格，依法具有路政執法職權的職責。其主要職能是依法管理和保護公路路產、維護公路路權、確保公路安全暢通，對公路使用者及其相對人采取直接產生法律效果的行政行為。

第三，路政執法人員的行政行為所引起的法律效果由所在的交通運輸行政綜合執法機構承擔。即路政執法人員作出的具體路政執法行為，侵犯了公民、法人或者其他組織的合法權益，由所在的交通運輸行政綜合執法機構負責賠償。

二、公路路政執法工作中的難點分析

如前文所述，公路路政執法的主要職能是依法管理和保護公路路產、維護公路路權、確保公路安全暢通。管理和保護公路路產，是指公路主管部門依法享有占有、使用和處置權的公路的有形和無形資產，主要包括公路、公路用地及其附屬設施。保護公路路產主要是依法制止、查處各種損壞和破壞公路路基、路面、橋涵、交通標志、排水、安全設施、收費、通信、監控設施等有形財產以及科研成果、專利所有權等無形財產，根據損壞程度和有關法律法規規定要求當事人承擔民事責任或由司法機關依法追究刑事責任；維護公路路權，是指法律賦予公路管理機構為了維護公路財產、排除各種侵犯所擁有的行政管理權和民事權益。維護公路路權包括公路兩側建筑紅線的管理以及各種占用案件行政審批，禁止各種危及或可能危及公路、公路用地及設施安全的行為；確保公路安全暢通，是公路路政管理和路政執法的一項重要內容，也是實現公路社會效益和經濟效益的根本保證。在實際履行職能的過程中，公路路政執法主要存在的難點主要有以下幾方面。

（一）公路路產損失賠償執行力度有限

以高速公路為例，高速公路路政與高速交警相比，執法權威性較低。交警執法主要手段是糾正違章并進行罰款，罰款數額不高但懲罰手段有威懾力，如暫扣駕照、強制駕駛員進行學習等各種連續懲罰措施。對于路政執法而言，通常只有發生損壞路產案件時，路政執法才會對違法者進行立案處理要求路產損失賠償，無論違法者態度如何惡劣，政執法人員都要文明執法，且路政部門沒有更好的連續處罰措施，只能申請法院強制執行。

（二）公路肇事損壞路產逃逸案件破案難

以高速公路為例，由于公路線長、面廣、點多，路政執法在一定程度上存在管理盲區。部分肇事車輛無第三者保險，在損壞路產后還能正常行駛的情況下，部分駕駛員存在僥幸心理而沒有報案，收費員在車輛駛出高速公路時沒有發現異常等多種原因讓肇事車輛成功逃逸。路政執法人員在查找逃逸案件時人力、物力有限，即使找到肇事車輛還需提供強有力的證據，在處理此類案件時缺乏強有力的執法手段，一般只是收取路產損失賠償費。雖然法律規定有罰款的權力，但是執行起來程序復雜。

（三）公路兩側建筑控區管理困難重重

我國《公路法》明確規定禁止任何單位和個人在建筑紅線范圍以內建蓋建筑物、地面構筑物，目的是為了防止公路街道化、保障行車安全和保護公路及其附屬設施。在實際工作中，公路建筑控制區涉及路政、土地、城建、規劃等多個部門交叉管理，互相之間缺少聯系和約束，政出多門，管理難度大。公路路政管理部門在拆除違章建筑時，執法力度有限，可操作性不強，如果當事人不配合，在沒有公安、土地、城建、工商、電力、規劃等權威部門的協助下很難成功實施強制拆除。[2]

（四）執法“硬件”使用的挑戰性

由于路政執法專業性技術要求，為了確保執法工作的順利開展，及時、快速和安全地處理公路破壞、附屬設施損壞及違章建筑等案件，需要配備進行路政巡查、排除障礙、救援搶險、勘察測量、現代化通信等信息技術設施設備。目前，路政執法隊伍的信息化“硬件”建設，主要包括路政執法車輛3G視頻無線傳輸系統、GPS定位系統、超限運輸聯網跟蹤查詢管理系統、路政執法現場視頻監控系統等數字化設備設施。如何有效運用先進信息技術設備，對于部分路政執法人員而言，還存在一定的挑戰性，存在不會使用、使用不當、使用有瑕疵等情況。

（五）路政執法中自由裁量權的“進退失據”，趨利執法現象損害交通綜合行政執法形象

由于法律規范本身的不完備性,有行政執法就必然有自由裁量權，行政自由裁量權靈活的本性決定了其是最易被濫用的權力?？陀^而言，廣東省公路路政執法任務日益繁重，在具體的執法過程中，由于交通執法授權過度、執法程序的不完善、傳統人情關系理念的影響等原因，公路路政執法自由裁量權存在比較嚴重的濫用現象，執法任意性強、拖延執法和顯失公正的現象比較頻繁。[3]另一方面，趨利執法的現象常常損害樹立交通綜合行政執法形象。行政機關實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，處罰的目的也是為了教育，通過處罰，使公民、法人或其他組織引以為戒，自覺守法。《行政處罰法》規定的六種最基本的行政處罰手段，既有財產罰，也有申誡罰、行為能力罰。財產罰只是一個類別。在實際執法過程中，路政執法人員往往熱衷于財產罰，其他處罰手段被不斷弱化。如央視報道了河南永城一位女貨車車主在“購買”了超載“罰款月票”后又被罰款、一氣之下喝農藥的事件。重罰輕管造成執法行為與執法目的背離，嚴重違背了依法執法的基本原則。

三、公路路政執法過程中的難點及其對應的職業素質訴求

（一）公路路政執法工作屬性分析

作為路政管理的重要組成部分，公路路政執法同樣是一項社會性和服務性的管理過程，是面向社會所有公眾，具有公共組織屬性的行政執法活動。第一，執法對象具有特定性。路政執法的主要對象是公路上通行的車輛，主要職責是管理和保護公路路產、維護公路路權、確保公路安全暢通，是一種全時間段、全區域、全方位的路上巡邏監督管理活動。第二，執法內容具有復雜性。由于公路具有點多、線長、面廣的特點和車輛的流動性強，決定了路政案件發生的廣泛性、隨機性和流動性。第三，執法手段具有先進性。為及時、快速和安全地處理公路破壞、附屬設施損壞及違章建筑等案件，路政執法必須具備優越先進的通訊監控手段，良好的路政巡邏車輛，各種不同噸位的精良的清障車輛和各種安全設施和各種搶險救援用品，及時準確掌握各種路況信息。第四，執法活動具有政策性。政策是法律的依據和基礎，法律是政策的保障和措施，公路路政執法活動要在法律、法規或規章允許的范圍內進行，必須做到執法有據，依政策辦事，否則就有可能給國家、交通運輸綜合行政執法機構或個人產生不良的社會影響?？陀^而言，部分路政執法過程中難點是公路路政執法工作屬性的內在因素造成的。

（二）公路路政執法過程中的難點及其對應的職業素質

從公路路政執法人員的角度出發，路政執法難主要表現在工作強度大、業務能力要求高、上升空間狹小、工作環境相對艱苦；從具體工作屬性以及工作流程的角度出發，路政執法難主要表現為取證難、扣車難、處罰難；從公路路政執法體制機制環境的角度出發，路政執法難主要表現為多方利益條塊分割、溝通難、組織協調難。

從交通運輸綜合行政執法機構改革的趨勢預判，未來公路路政執法人員的身份會更加一致，即擁有執法專項編制身份的“公務員”。因此，公路路政執法過程中的難點及其對應的職業素質應該遵循公務員隊伍建設的標準進行分析。以國家公務員錄用為例，公務員的素質構成主要包括知識素質、能力素質、心理素質、政治素質、道德素質、身體素質和資格素質等。其中，身體素質和資格素質相對直觀，而加強知識素質、能力素質、心理素質、道德素質的任務則會更加艱巨，這也是公路路政執法崗位所要求的核心素質。

對應公路路政執法過程中的難點不難看出，其職業素質訴求就是厘清對公路路政執法人員知識素質、能力素質、心理素質和道德素質中的核心要素。第一，從知識素質的角度而言，路政執法崗位要求掌握政治學知識、法學知識、行政管理學等一般知識，也要求掌握路政執法專業知識，但核心內容是路政執法所要求的法律知識。如公路肇事損壞路產逃逸案件、自由裁量權的掌控等。第二，從能力素質的角度而言，路政執法崗位要求具備較強的觀察力、記憶力、理解力、分析力、邏輯思維能力，更要具備學習能力、應變能力、人際溝通能力、計劃執行能力等，但核心內容是路政執法更強調學習能力。如如何更好掌握執法“硬件”使用、崗位所要求必備的新知識等。第三，從心理素質的角度而言，路政執法崗位要求具備的心理素質主要包括情緒穩定性、進取性、自信心、樂群性、主動性、責任性等，核心內容是路政執法所要求的責任性。如公路路產損失賠償等，是否能迎難而上。第四，從道德素質的角度而言，其主要要素包括人生觀、價值觀、敬業精神、服務精神、廉政勤政作風等，路政執法崗位要求核心要素是敬業精神。

（三）加強公路路政執法人員素質建設的幾點思考

第一，把提高路政執法人員的法律專業知識水平作為提升知識素養的首要任務。路政執法作為國家行政執法的一個重要組成部分，除具有行政執法的普遍性外，還有一定的行業特殊性，即要求從事該專業的執法人員具備一定的法律知識、公路法規知識、公路工程專業知識。根據路政執法崗位的性質和特點，路政執法人員要積極學習《公路法》《行政處罰法》《行政許可法》等等。第二，以增強學習能力為抓手，切實提升路政執法人員的能力素質。在信息化高速發展的今天，新事物、新情況和新問題層出不窮。公路路政執法人員面對的執法相對人更加復雜：市場主體多元化、行業業態多樣化、執法相對人的文化素質和法律維權意識越來越強。因此，勝任公路路政執法崗位，要求路政執法人員執法依據的法律法規越來越精細化、執法手段越來越智能化、執法方式越來越人性化。客觀而言，路政執法人員能否自如應對復雜的執法相對人，熟練拿捏執法依據、手段和方式，其主要對策就是樹立“終身學習”的理念，以增強學習能力為抓手，“干什么，學什么，缺什么，補什么”，不斷提升自己的能力素質?！扒趭^好學、學以致用”，才能不斷豐富公路路政執法的知識儲備、及時更新路政執法的有關法律法規和政策、逐步提升公路路政執法必須掌握的現代科學文化知識，做到學以致用，用以促學，真正把學習的體會和成果及時轉化為謀劃工作的思路和提升工作水平的能力。[4]第三，強化路政執法人員的責任意識。在路政執法中要迎難而上，主動與公安交警、國土、環保等有關部門聯系，建立齊抓共管工作網絡，有效運用行政、經濟和法律手段，充分發揮各部門的職能作用，積極有效維護公路權益。第四，要有甘愿奉獻的敬業精神。倡導富強、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治、愛國、敬業、誠信、友善的社會主義核心價值觀。社會主義核心價值觀立足國家、社會、個人三個維度，正確回答了我們所要確立的國家價值、社會價值和個人價值。強調敬業精神，是公路路政執法人員所處的客觀環境決定的，工作環境比較艱苦、工作時間不確定、工作內容復雜繁瑣，在路政執法過程中還要面對形形色色的誘惑。作為一名合格的公路路政執法人員，要甘愿奉獻，不計得失，牢固樹立奉公守法、執法為民、法律至上的執法理念，在執法工作中率先垂范做到自重、自省、自勵、自警，牢記堅持依法行政、堅持秉公執法、堅持文明執法、堅持執法為民，帶頭倡導正確的道德標準和價值觀念，才能說服人，感動人，教育人，鼓舞人。[5]同時，路政執法人員還要通過各種途徑努力提升自己的責任意識、法治意識和綜合素質，不斷端正執法動機，規范執法行為，做到經濟處罰與宣傳教育和諧結合。

[1] 陳麗娜.關于路政管理若干問題的分析及對策[J].河北交通科技，2009(3).

[2] 張玉梅.吉林省高速公路路政管理研究[D].長春：吉林大學，2010.

[3] 陳效林.交通執法自由裁量權的規制[D].長沙：湖南師范大學，2010.

[4] 姜國寶.關于加強交通執法人員作風建設的思考[J].學理論，2010(10).

[5] 王同蘭.提高交通執法人員素質之我見[J].大陸橋視野，2009(3).